ПОСТАНОВА
Іменем України
27 листопада 2018 року
Київ
справа №817/856/16
адміністративне провадження №К/9901/44408/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -
розглянув у письмовому провадженні справу за касаційною скаргою Державної служби геології і надр України (далі - Держгеонадра) на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року (судді Сало А.Б., Жуковська Л.А., Гломб Ю.О.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року (судді Жизневська А.В., Котік Т.С., Охрімчук І.Г.) у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ ) «Зірка Рівненщини», ТОВ «Георесерчінг» до Держгеонадра, треті особи: Рівненська обласна рада, Державна служба України з питань праці, про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій, -
встановив:
ТОВ «Зірка Рівненщини», ТОВ «Георесерчінг» звернулися до суду з позовом.
ТОВ «Зірка Рівненщини» просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду у встановлений законодавством строк заяви на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Вири» у Сарненському районі Рівненської області; зобов'язати відповідача укласти з позивачем угоду про умови користування надрами; зобов'язати відповідача видати позивачу спеціальний дозвіл на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр покладів бурштину на ділянці «Вири» у Сарненському районі Рівненської області.
ТОВ «Георесерчінг» просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду у встановлений законодавством строк заяви на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Чудель» у Сарненському районі Рівненської області; зобов'язати відповідача укласти з позивачем угоду про умови користування надрами; зобов'язати відповідача видати позивачу спеціальний дозвіл на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр - покладів бурштину на ділянці «Чудель» у Сарненському районі Рівненської області.
Суди встановили, що у березні 2016 року ТОВ «Георесерчінг» та ТОВ «Зірка Рівненщини» подали до Держгеонадра заяви на отримання спеціальних дозволів на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр з відповідним пакетом документів, які були зареєстровані Держгеонадра і прийняті 09 березня 2016 року за вхідним № 4056/13/12-16 - щодо ТОВ «Зірка Рівненщини» та за вхідним № 4051/13/12-16 - щодо ТОВ «Георесерчінг». Не отримавши від Держгеонадра жодних повідомлень, листів щодо невідповідності поданих документів чинному законодавству України, пакетів документів, товариства звернулися до суду із позовами про визнання протиправною бездіяльності Держгеонадра щодо не розгляду у встановлений законодавством строк заяви на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр - покладів бурштину на ділянці «Вири» у Сарненському районі Рівненської області та на ділянці «Чудель» у Сарненському районі Рівненської області. Просили зобов'язати відповідача укласти з ними угоди про умови користування надрами; зобов'язати видати їм спеціальні дозволи на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр - покладів бурштину.
23 травня 2016 року за вих. №9252/13/12-16 на адресу ТОВ «Георесерчінг» надіслано лист із повідомленням про результати розгляду заяви та повернення її. Підставою для повернення зазначена невідповідність комплекту документів додатку 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), а саме, не зазначена потужність підприємства з видобування корисної копалини.
24 травня 2016 року за вих. №9331/13/12-16 на адресу ТОВ «Зірка Рівненщини» направлено аналогічний лист із зазначенням тих самих підстав.
Вказані відповіді надано товариствам поза визначеним законодавством 60-ти денним строком та після звернення ними до суду.
Рівненського окружний адміністративний суд постановою від 17 листопада 2016 року задовольнив позов частково:
- визнав протиправною бездіяльність Держгеонадра щодо не розгляду у встановлений законодавством строк заяви ТОВ «Георесерчінг» на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Чудель» в Сарненському районі Рівненської області;
- визнав протиправною бездіяльність Держгеонадра щодо не розгляду у встановлений законодавством строк заяви ТОВ «Зірка Рівненщини» на отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Вири» в Сарненському районі Рівненської області;
- зобов'язав Держгеонадра видати спеціальний дозвіл на користування надрами, геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Чудель» в Сарненському районі Рівненської області ТОВ «Георесерчінг» згідно поданої заяви від 09 березня 2016 року;
- зобов'язав Держгеонадра видати спеціальний дозвіл на користування надрами, на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою надр, а саме: покладів бурштину на ділянці «Вири» в Сарненському районі Рівненської області ТОВ «Зірка Рівненщини» згідно поданої заяви від 09 березня 2016 року;
- відмовив у задоволенні позову в частині зобов'язання Держгеонадра видати ТОВ «Георесерчінг» та ТОВ «Зірка Рівненщини» угоди про умови користування надрами.
Задовольняючи частково позови, суд виходив з того, що відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається, та враховуючи те, що відповідач у листах від 23 травня 2016 року (вих. № 9252/13/12-16) та від 24 травня 2016 року (вих. №9331/13/12-16) не зазначив жодних визначених законодавством підстав для відмови товариствам у видачі спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема відповідач не висловив жодних зауважень щодо повноти поданих пакетів документів для отримання дозволів на користування надрами, не встановив жодних недостовірних даних у документах, не зазначив, яким вимогам законодавства ці документи не відповідають, то вказане свідчить про відсутність у відповідача законних підстав як для повернення документів на підставі відмови у видачі дозволів на користування надрами, так і для повернення документів у зв'язку з їх невідповідністю вимогам Порядку № 615, оскільки такі листи відповідач сформував після закінчення строку, встановленого законодавством, для розгляду відповідної заяви.
Відмовляючи у задоволенні позову про зобов'язання відповідача укласти з товариствами угоди про умови користування надрами, суд виходив з того, що такі позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки є передчасними, враховуючи, що укладення угод про умови користування надрами є похідним наслідком виконання зобов'язання щодо видачі спеціальних дозволів.
Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 лютого 2017 року це рішення залишив без змін.
Держгеонадра не погодилося із цими рішеннями і звернулося із касаційною скаргою про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ТОВ «Георесерчінг» та ТОВ «Зірка Рівненщини».
Рівненська обласна рада та Державна служба України з питань праці у своїх відзивах на касаційну скаргу просять її задовольнити в повному обсязі.
Верховний Суд переглянув судові рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.
Суди у цій справі встановили, що 09 березня 2016 року позивач - ТОВ «Зірка Рівненщини» звернулося до відповідача - Держгеонадра з заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами (геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка бурштину ділянки «Вири», що знаходиться у Сарненському районі Рівненської області, між селами Федорівка, Олексіївка та Вири площею 16,14 кв.км) без проведення аукціону строком на 5 років на підставі підпункту 8 пункту 8 Порядку № 615.
До заяви позивач надав наступні документи: виписка з ЄДР від 01 березня 2016 року; статут (копія); договір оренди майнового комплексу від 03 березня 2016 року; пояснювальна записка з характеристикою об'єкту та потужностей; програма робіт з геологічного вивчення, в тому числі ДПР бурштину ділянки «Вири»; очікувані техніко-економічні показники промислового освоєння бурштину ділянки «Вири»; каталог координат кутових точок ділянки «Вири»; графічні матеріали: оглядова карта М 1:200 000, ситуаційний план розташування ділянки «Вири» М 1:50 000; оглядова геологічна карта з розрізом М 1:50 000.
Вказана заява від 04 березня 2016 року зареєстрована в Держгеонадра 09 березня 2016 року (вх.№4056/13/12-16).
Також, 09 березня 2016 року позивач - ТОВ «Георесерчінг» звернулося до відповідача - Держгеонадра з заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами (геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка бурштину ділянки «Чудель», що знаходиться у Сарненському районі Рівненської області, східніше с. Чудель в межах нижньої течії р. Тусталь - правої притоки р. Случ площею 18,06 кв.м) без проведення аукціону строком на 5 років на підставі підпункту 8 пункту 8 Порядку № 615.
До заяви позивач надав наступні документи: виписка з ЄДР від 01 березня 2016 року; статут (копія); договір оренди майнового комплексу від 03 березня 2016 року; пояснювальна записка з характеристикою об'єкта, потужностями; програма робіт з геологічного вивчення, в тому числі ДПР бурштину ділянки «Чудель»; очікувані техніко-екомомічні показники промислового освоєння бурштину ділянки «Чудель»; каталог координат кутових точок ділянки «Чудель»; графічні матеріали: оглядова карта М 1:200 000, ситуаційний план розташування ділянки «Чудель» М 1:50 000; оглядова геологічна карта з розрізом М 1:50 000.
Вказана заява від 06 березня 2016 року зареєстрована в Держгеонадра 09 березня 2016 року (вх.№4051/13/12-16).
Протягом встановленого Порядком № 615 60-ти денного строку (до 10 травня 2016 року), відповідач не прийняв жодних рішень з приводу поданих заяв позивачів.
Лише згодом листом від 23 травня 2016 року (№ 9252/13/12-16) заяву з доданими документами повернув ТОВ «Георесерчінг», та листом від 24 травня 2016 року (№ 9331/13/12-16) відповідну заяву з доданими документами повернув ТОВ «Зірка Рівненщини».
Зі змісту зазначених листів вбачається, що відповідач під час розгляду заяв позивачів виявив недоліки щодо комплектності документів. Приміром те, що у пояснювальних записках, доданих до відповідних заяв на видачу дозволів, усупереч Порядку № 615 не зазначено потужність підприємства з видобування корисних копалин.
У ході розгляду справи суди встановили, що під час розгляду заяви ТОВ «Зірка Рівненщини» від 06 березня 2016 року та заяви ТОВ «Георесерчінг» від 06 березня 2016 року відповідач відповідно до пункту 9 Порядку № 615 вказані заяви позивачів та додані пакети документів відповідно до додатку 1 направив для погодження Рівненській обласній раді, Міністерству екології та природних ресурсів України та Державній службі України з питань праці.
Рівненська обласна рада рішенням від 06 квітня 2016 року № 158 відмовила у погодженні надання надр у користування ТОВ «Зірка Рівненщини» з підстав, зазначених у рекомендації постійної комісії обласної ради з питань екології, природокористування, охорони навколишнього середовища та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи від 05 квітня 2016 року № 2.
Так само Рівненська обласна рада рішенням від 06 квітня 2016 року № 160 відмовила у погодженні надання надр у користування ТОВ «Георесерчінг» з підстав, зазначених у рекомендації постійної комісії обласної ради з питань екології, природокористування, охорони навколишнього середовища та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи від 05 квітня 2016 року № 4.
При дослідженні в ході розгляду справи рекомендацій від 05 квітня 2016 року № 2 та № 4 суди з'ясували, що комісія рекомендувала голові обласної ради внести на розгляд пленарного засідання сесії обласної ради проект рішення, яким відмовити в погодженні надання спеціального дозволу ТОВ «Зірка Рівненщини» та ТОВ «Георесерчінг», з таких підстав:
- відповідний проект рішення не оприлюднений відповідно до вимог частини 3 статті 2.18 глави V Регламенту Рівненської обласної ради сьомого скликання та частини 3 статті 15 «Про доступ до публічної інформації»;
- вищезазначене питання про погодження надання надр у користування та відповідний проект рішення попередньо не розглянуті та не вивчені постійними комісіями обласної ради згідно з вимогами статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
У ході апеляційного розгляду справи представник Рівненської обласної ради пояснив, що таке рішення було прийнято без вивчення документів, оскільки спливали строки розгляду цього питання і щоб запобігти застосуванню «мовчазної згоди» комісія прийняла рішення про відмову у погодженні.
Водночас Державна служба України з питань праці листом від 08 квітня 2016 року № 4089/1/10.3-ДП-16 теж повернула без погодження подані на розгляд документи для приведення їх у відповідність до вимог Порядку № 615 та додатків до нього з тих підстав, що ТОВ «Зірка Рівненщини» подало документи не в повному обсязі. На обґрунтування прийнятого рішення послалася на те, що до пакету документів не надано документи, які засвідчують право власності на цілісний майновий комплекс, побудований (реконструйований) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якої надається дозвіл (нежитлова будівля в Житомирській області, що орендується згідно з наданою копією договору оренди від 03 березня 2016 року № 03-03с, не є цілісним майновим комплексом для видобування та переробки корисних копалин).
Так само листом від 08 квітня 2016 року № 4076/1/10.3-ДП-16 Державна служба України з питань праці також повернула без погодження подані на розгляд документи для приведення їх у відповідність до вимог Порядку № 615 та Додатків до нього з тих підстав, що ТОВ «Георесерчінг» подало документи не в повному обсязі. На обґрунтування прийнятого рішення послалася на те, що до пакету документів не надано документи, які засвідчують право власності на цілісний майновий комплекс, побудований (реконструйований) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якої надається дозвіл (нежитлова будівля в Житомирській області що орендується згідно з наданою копією договору оренди від 03 березня 2016 року №03-03-16, не є цілісно-майновим комплексом для видобування та переробки корисних копалин).
При розгляді справи представники відповідача та третьої особи - Державної служби України з питань праці пояснили, що документи для приведення їх у відповідність до вимог Держпраці товариствам не поверталися і додатково документи не витребовувалися.
Верховний Суд України вже висловлював правову позицію у справах про надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, зокрема у постанові від 12 вересня 2017 року у справі № 826/6873/16 зазначив про таке.
Згідно зі статтею 61 Кодексу України про надра (далі - Кодекс) державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення) є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (підпункт 9 пункту 4 Положення).
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дублікатів, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок № 615.
Згідно з пунктом 5 Порядку № 615 дозволи надаються, зокрема, на такий вид користування надрами, як геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, та з Мінприроди - на всі види користування надрами (пункт 9 Порядку № 615).
Орган з питань надання дозволу з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює з урахуванням умов, перелічених у погодженнях органів, що зазначені у пункті 9 цього Порядку, особливі умови користування надрами. Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем, і містить програму робіт, яка оформляється як додаток. Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються Держгеонадрами (пункт 10 Порядку).
У дозволі, зокрема, зазначаються особливі умови та відомості про погодження надання дозволу (пункт 12 Порядку).
З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання дозволів орган надання дозволу або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування (пункт 25 Порядку).
До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється органом з питань надання дозволу, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджується органом з питань надання дозволу (пункт 25 Порядку).
Крім того, відповідно до статті 20 Кодексу для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр. Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійснюється з метою уточнення їх окремих гірничо-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування мінеральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що отриманню спеціального дозволу на користування родовищами має передувати визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб'єктами таких правовідносин є обов'язковим.
У цьому рішенні Верховний Суд України визнав за необхідне зазначити і те, що суд не може підміняти державний орган, дії якого оскаржуються, та приймати замість нього рішення, яке належить до компетенції виключно цього органу, оскільки такі дії суду виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.
Повертаючись до матеріалів справи, в якій оспорюється рішення суду касаційної інстанції, Держгеонадра за заявами товариств не прийняли відповідно до Порядку рішень ні про надання спеціальних дозволів, ні про відмову у їх видачі. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, для задоволення позову в основному обмежився встановленням того, що Держгеонадра у встановлений шістдесятиденний строк не розглянув заяви товариств, але при цьому не дослідив, які саме дії, передбачені Порядком, вчинялися/не вчинялися Держгеонадрами з моменту надходження до цього органу у березні 2016 року заяв товариств про надання спеціальних дозволів на користування надрами, зважаючи на те, що ці заяви на момент звернення до суду з позовом (червень 2016 року) не були розглянуті.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
У касаційній скарзі Держгеонадра просить постановити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Проте прийняття такого рішення потребуватиме з'ясування низки обставин та перевірку їх доказами, реалізація яких можлива на стадії судового розгляду позовної заяви по суті.
Верховний Суд позбавлений можливості установити необхідні відомості у цій справі, тому, на думку колегії суддів, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Отже, вимоги заяви Держгеонадра в частині скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій є прийнятними і підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології і надр України задовольнити частково.
Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її проголошення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий М.І. Гриців
Судді : Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко
