ПОСТАНОВА
Іменем України
07 листопада 2019 року
Київ
справа №640/8328/19
адміністративне провадження №К/9901/21912/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Фонду державного майна України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 (головуючий суддя: Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 ( головуючий суддя: Степанюк А.Г., судді Губська Л.В., Епель О.В.) у справі № 640/8328/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрдонінвест» до Фонду державного майна України про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу в частині,
В С Т А Н О В И В:
15.05.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрдонінвест» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Фонду державного майна України (далі - відповідач), в якому просило:
- визнати протиправними дії Фонду державного майна України щодо прийняття абзацу 2 пункту 1 наказу від 10.12.2018 №1558 «Щодо конкурсу з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону з продажу пакета акцій публічного акціонерного товариства «Центренерго» ( код за ЄДРПОУ 22927045)» ( далі - наказ №1558), за яким ТОВ «Укрдонінвест» не допущено до участі у конкурсі з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону з продажу пакета акцій розміром 78,289% статутного капіталу публічного акціонерного товариства «Центренерго»;
- визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 1 наказу Фонду державного майна України від 10.12.2018 №1558, за яким ТОВ «Укрдонінвест» не допущено до участі у конкурсі з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону з продажу пакета акцій розміром 78,289% статутного капіталу публічного акціонерного товариства «Центренерго».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.05.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.
22.05.2019 представником позивача через канцелярію суду подано заяву про забезпечення позову шляхом встановлення забори Фонду державного майна України вчиняти будь-які дії з здійснення приватизації Публічного акціонерного товариства «Центренерго».
Заява про забезпечення позову обґрунтована тим, що заборона відповідачу вчиняти будь-які дії з здійсненням приватизації Публічного акціонерного товариства «Центренерго» носить тимчасовий характер, не скасовує повноважень відповідача у сфері приватизації даного об`єкта, не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване на забезпечення ефективного захисту та поновлення порушених прав і інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, у разі задоволення адміністративного позову, та недопущення настання негативних наслідків для позивача, для виправлення яких буде необхідно докласти значних зусиль.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 року ТОВ «Укрдонінвест» про забезпечення позову задоволено.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваною частиною наказу відповідача від 10.12.2018 №1558 не допущено позивача до участі у конкурсі з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону з продажу пакета акцій ПАТ «Центренерго», у той час як отримана ТОВ «Укрдонінвест» інформація з відкритих джерел свідчить про продовження строку продажу акцій ПАТ «Центренерго» з 25.04.2019 до 30.09.2019. Зазначені обставини, на переконання суду, свідчить про існування обґрунтованих підстав вважати, що найближчим часом буде розпочата нова процедура приватизації ПАТ «Центренерго», під час якої можуть бути змінені умови відповідного конкурсу, у тому числі й щодо вартості об`єкта приватизації, що, з огляду на заявлений предмет спору, дає підстави для висновку, що прийняте у даній справі рішення не відновить порушених прав позивача.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 апеляційну скаргу Фонду державного майна України залишено без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 без змін.
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції, у межах визначеної нормативної регламентації спірних правовідносин, дійшов висновку, що заборона Фонду державного майна України вчиняти будь-які дії з здійснення приватизації ПАТ «Центренерго» є допустимим та пропорційним заходом забезпечення позову, невжиття якого може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, адже вчинення відповідачем дій, спрямованих на проведення повторного конкурсу, у випадку задоволення позову зумовить виникнення труднощів при виконанні рішення або необхідність приведення правовідносин у попередній стан із необхідністю витрачання значних матеріальних ресурсів.
02 серпня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду подана касаційна скарга Фонду державного майна України, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви ТОВ «Укрдонінвест» про забезпечення позову відмовити. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не навели, у чому саме вбачається очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам ТОВ «Укрдонінвест» до ухвалення рішення в адміністративній справі. Відповідач звертає увагу, що підпунктом 2 пункту 2 розпорядження КМУ від 03.10.2018 № 756 « Про затвердження умов продажу державного пакета акцій ПАТ «Центренерго» (далі - розпорядження КМУ №756) за конкурсом з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону» зобов`язано Фонд державного майна забезпечити припинення конкурсу у разі, коли для участі у конкурсі подано заяви менш як двох учасників. Відповідно до оскаржуваного наказу від 10.12.2018 № 1558 до участі у конкурсі не допущено жодного учасника. Стверджує, що задоволення позову не відновить права позивача та не призведе до визнання конкурсу таким, що відбувся. Крім того, зазначає, що видання оскаржуваного наказу не позбавляє позивача права в подальшу брати участь у приватизації пакета акцій ПАТ «Центренерго» у разі оголошення відповідного конкурсу. Наголошує на помилковості висновків суду про можливу зміну вартості об`єкта приватизації, оскільки початкова ціна та умови продажу державного пакета акцій ПАТ «Центренерго» за конкурсом з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону, затверджені розпорядженням КМУ №756, будь-яких змін до якого не вносилося. Окремо звертає увагу на фактичному вирішені спору по суті шляхом постановлення оскарженої охали, що суперечить положенням Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України) та меті інституту забезпечення позову.
Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
30.08.2019 року справа №640/8328/19 надійшла на адресу Верховного Суду.
Позивач правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 04.11.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі № 640/8328/19 не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Підстави забезпечення позову, передбачені частини другої статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).
При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Цей висновок відповідає Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, згідно якої рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що заявник приймав участь у процесі приватизації публічного акціонерного товариства «Центренерго» в якості потенційного покупця та у відповідності до вимог Положення про порядок проведення конкурсів з продажу пакетів акцій акціонерних товариств, затвердженого наказом Фонду державного майна України від 10 травня 2012 року №639, розпорядженням Антимонопольного комітету України від 10 травня 2012 року №282-р, рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 10 травня 2012 року №674, зареєстрованими Міністерством юстиції України 12 червня 2012 року за №940/21252 подав відповідачу конкурсну документацію для участі у конкурсі з продажу пакету акцій публічного акціонерного товариства «Центренерго».
Однак, відповідачем прийнято наказ від 10.12.2018 №1558, яким зокрема, вирішено не допустити позивача до участі у конкурсі з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону з продажу пакета акцій публічного акціонерного товариства «Центренерго».
Позивач вважаючи такі дії протиправними звернувся за захистом своїх прав до суду.
При цьому, звертаючись до суду першої інстанції з заявою про забезпечення позову, позивач просив заборонити вчиняти будь-які дії зі здійснення приватизації публічного акціонерного товариства «Центренерго».
Проте, згідно з пунктом 2 частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії.
Верховний Суд звертає увагу, що забезпечення позову не може полягати у забороні вчиняти будь-які, без конкретизації чітко визначених «певних» дій, що в свою чергу позбавляє можливості надати оцінку співмірності негативних наслідків, які можуть привезти такі заходи забезпечення позову.
Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Колегія суддів також констатує, що доводи позивача зводяться до протиправності дій відповідача щодо недопущення позивача до участі у конкурсі, що становить предмет доказування і має досліджуватись під час розгляду справи.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, беручи до уваги застосування судами попередніх інстанцій заходів забезпечення позову з порушенням вимог статті 151 КАС України, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Фонду державного майна України підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Фонду державного майна України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі № 640/8328/19 скасувати та прийняти нову постанову.
У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрдонінвест» про забезпечення адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа
