ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 925/1741/21 Головуючий у 1-й інстанції: Гайдаш В.А.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Маринчак Н.Є., Штульман І.В.,

за участю секретаря

судового засідання Сулім А.В.,

позивача ОСОБА_1

представника Київської

міської прокуратури Синюк І.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, виконавчого комітету Піщанської сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, за участі Черкаської обласної прокуратури, про визнання недійсним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Господарського суду Черкаської області з позовом до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач 1/апелянт/сільська рада), виконавчого комітету Піщанської сільської ради (далі - відповідач 2/виконком), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - третя особа 1), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області (далі - третя особа 2), за участі Черкаської обласної прокуратури (далі - прокуратура), про визнання недійсним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, в якому з урахуванням ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року про прийняття до розгляду заяви про збільшення позовних вимог просила:

- визнати недійсним рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (код ЄДРПОУ 26358963) VIII скликання 11 сесія № 11-38/ VIII від 09 червня 2021 року «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради», в частині реорганізації шляхом пониження ступеню та перейменування «Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у «Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І ступеню-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради;

- зобов`язати Піщанську сільську раду Золотоніського району Черкаської області (код ЄДРПОУ 26358963) спільно з виконавчим комітетом Піщанської сільської ради (код ЄДРПОУ 04410841) та «Шабельниківським навчально-виховним комплексом «Загальноосвітня школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (код ЄДРПОУ 25768564) створити умови для здобуття дошкільної, початкової, базової та повної середньої освіти на базі Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (код ЄДРПОУ 25768564), місцезнаходження якого: Україна, 19753, Черкаська обл., Золотоніський р-н, село Шабельники, вул. Незалежності, будинок 21 та відновити освітню діяльність «Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради (код ЄДРПОУ 25768564).

В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила про порушення прийнятим Піщанською сільською радою рішенням її конституційних прав, свобод та інтересів. На її думку, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення учнів Шабельниківського навчально-виховного комплексу позбавлено можливості отримувати освіту у найближчому до місця проживання навчальному закладі, всупереч принципу доступності освіти, передбаченому Конституцією України та Законом України «Про освіту». Вважає, що відповідачем порушено законодавство України щодо підготовки та проведення консультацій з громадськістю, порядок опублікування проекту рішення.

Рішенням Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду, позов задоволено повністю.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 02 серпня 2023 року рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року в справі № 925/1741/21 скасовано, провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду адміністративної юрисдикції та що вона має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2023 року справу № 925/1741/21 за позовом ОСОБА_1 до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради, про визнання недійсним рішення, передано до Черкаського окружного адміністративного суду.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року, повний текст якого виготовлено 08 березня 2024 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання від 09 червня 2021 року №11-38/VIII «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради», в частині реорганізації шляхом пониження ступеню та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І ступеню-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради.

Зобов`язано Піщанську сільську раду Золотоніського району Черкаської області та виконавчий комітет Піщанської сільської ради відновити освітню діяльність Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради та створити належні умови для здобуття дошкільної, початкової, базової і повної середньої освіти на базі Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, яке розташоване за адресою: 19753, Черкаська обл., Золотоніський р-н, село Шабельники, вул. Незалежності, будинок 21.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у сумі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн.

В апеляційній скарзі сільська рада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Зазначила, що оскаржуване рішення від 09 червня 2021 року № 11-38/VIII прийняте в межах повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства та не є регуляторним актом, тому до останнього не є обов`язковим застосування процедури проведення консультацій з громадськістю, передбаченої Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996. На думку апелянта, Шабельниківський навчально-виховний комплекс повинен бути оптимізований через недостатність коштів для функціонування закладів освіти у Піщанській територіальній громаді та через економічну недоцільність його утримання/фінансування.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 підтримала висновки суду першої інстанції та зазначила, що апеляційна скарга є необґрунтованою, а доводи, викладені у ній, не відповідають чинному законодавству, дійсним обставинами справи, оскільки матеріалами справи підтверджується, що при прийнятті оскаржуваного рішення сільською радою було порушено визначену законодавством процедуру.

Прокуратура Черкаської області у своїй заяві вважає апеляційну скаргу необґрунтованою, а викладені в ній доводи безпідставними, оскільки рішення суду першої інстанції відповідає приписам закону та прийняте виходячи з фактичних обставин справи і наявних в матеріалах справи доказів. Зазначила, що протиправність оскаржуваного рішення підтверджується встановленими обставинами, а саме: не опублікування проекту такого рішення; не проведенням громадських слухань; не врахування думки громади; відсутності проекту постійної комісії з гуманітарних питань сільської ради; не опублікування проекту як такого, що виноситься на розгляд сесії.

Згідно з частиною другою статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що особиста участь відповідачів і третіх осіб в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності цих сторін та інших учасників справи, які були належним чином повідомлення про дату, час і місце розгляду справи.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі рішення Піщанської сільської ради від 24 грудня 2020 року № 2-5/VIII «Про прийняття у комунальну власність Піщанської сільської ради організацій (установ, закладів) та майна закладів освіти зі спільної власності територіальних громад Золотоніського району (районної комунальної власності)» прийнято у комунальну власність Піщанської сільської ради Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І - III ступенів - дошкільний навчальний заклад», місце розташування: 19753, Черкаська область, Золотоніський район, с. Шабельники, вул. Незалежності, 21.

22 квітня 2021 року у газеті Вісник Золотоніщини № 16, розміщено публікацію про проведення громадських слухань наступного змісту: «Громадські слухання. Шановні жителі с. Шабельники! Повідомляємо, що 27 квітня 2021 року (вівторок) о 14-й годині в Шабельниківському будинку культури за адресою с. Шабельники, вул. Першотравнева 14 А , відбудуться громадські слухання щодо обговорення питання про функціонування закладу загальної середньої освіти. Виконавчий комітет Піщанської сільської ради».

На засіданні громади, проведеному 27 квітня 2021 року, головою Піщанської сільської ради Семенютою Русланом Святославовичем запропоновано приймати рішення засідання громади шляхом відкритого голосування більшістю голосів зареєстрованих учасників (питання № 1 Порядку денного). Відповідно до протоколу № 1 від 27 квітня 2021 року засідання громади сіл Шабельники та Нова Гребля Золотоніського району Черкаської області на тему «Функціонування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради п`ятим питанням засідання громади визначено - «Про ініціативу щодо реорганізації Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради. На вказаному засіданні голова Піщанської сільської ради Семенюта Р.С. наголосив на тому, що Шабельниківський НВК повинен бути оптимізований через недостатність коштів для функціонування закладів освіти у Піщанській ТГ, оскільки дітям необхідно навчатися у модернізованих школах з електронними щоденниками, електронними журналами, інтерактивними дошками.

Шосте питання засідання громади - «Обговорювання ініціативи реорганізації Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради».

Після тривалого обговорення засідання громади перейшло до сьомого питання «Підбиття підсумків засідання громади на тему: «Функціонування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради. На голосування громади поставлено питання: «Не проводити реорганізацію і залишити Шабельниківський НВК як заклад загальної середньої освіти Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради. Результати голосування: за - 77 осіб; проти - 0 осіб; утрималися - 0 осіб; не голосували - 2 особи.

Рішенням Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання 11 сесії від 09 червня 2021 року № 11-38/VIII ухвалено провести реорганізацію, зокрема, шляхом пониження ступеню та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І ступеню-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради.

На підставі зазначеного рішення, 27 липня 2021 року державним реєстратором Центру надання адміністративних послуг у місті Золотоноша Андрущенко А.І. Золотоніської міської ради здійснено державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу, а саме зміну найменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІII ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, ідентифікаційний код 25768564 (надалі - Шабельниківський НВК), реєстраційна дія № 1000221070008000930 від 27 липня 2021 року, 10:37:10.

Наказом від 10 грудня 2021 року № 4432/5 Міністра юстиції України задоволено скаргу громадянки ОСОБА_1 та скасовано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань реєстраційну дію від 27 липня 2021 року № 1000221070008000930 «Державна реєстрація змін до відомостей про юридичну особу», проведену державним реєстратором виконавчого комітету Золотоніської міської ради Андрущенко Іриною Сергіївною щодо Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І ступеня-дошкільний навчально-виховний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (ідентифікаційний код юридичної особи 25768564). 13 грудня 2021 року Департаментом державної реєстрації Міністерства юстиції України скасовано реєстраційну дію, реєстраційна дія №1000229950010000930.

24 грудня 2021 року державним реєстратором Атамась І.І. виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області вдруге проведено державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу, реєстраційна дія № 1000221070011000930 від 24 грудня 2021 року 14:23:23 серед яких зміна найменування юридичної особи (повного та/або скороченого) - Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І ступеня - дошкільний навчально-виховний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області.

ОСОБА_1 станом на дату прийняття Піщанською сільською радою спірного рішення була директором Шабельниківського навчально-виховного комплексу, що підтверджується довідкою Шабельниківського навчально-виховного комплексу від 03 вересня 2021 року № 343, а також є депутатом Золотоніської районної ради VIII скликання, що підтверджується посвідченням від 01 березня 2021 року № 22.

Не погоджуючись частково з рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області від 09 червня 2021 року «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради», позивач звернувся до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з протиправності оскаржуваного рішення сільської ради внаслідок недотримання при його прийнятті приписів частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та положень Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року № 996 щодо оприлюднення та обговорення, що є підставою для визнання його нечинним у судовому порядку.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує такі норми чинного законодавства та фактичні обставини справи.

Оспорюване рішення Піщанської сільської ради про реорганізацію загальноосвітньої середньої школи не є нормативно-правовим актом в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, оскільки хоч і зачіпає права та інтереси невизначеного кола членів сільської громади, але стосується прав однієї визначеної особи - Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад», вичерпує свою дію його виконанням (проведенням реорганізації), а отже не має характеру неодноразового використання, як необхідного елементу нормативно-правового акту. Тому суд апеляційної інстанції відхиляє клопотання позивача про необхідність розгляду даної справи в порядку статті 264 КАС України, у тому числі щодо необхідності опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акту, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно з частиною першою статті 13 Закону України «Про освіту» від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII (далі - Закон № 2145-VIII) для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Частиною 2 статті 24 Закону № 2145-VIII встановлено, що управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

Відповідно до частини третьої статті 66 Закону № 2145-VIII сільські, селищні ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Пунктом 3 частини першої статті 1 Закону України «Про повну загальну середню освіту» від 16 січня 2020 року № 463-IX (далі - Закон № 463-IX) визначено, що доступність повної загальної середньої освіти - сукупність умов, що сприяють задоволенню освітніх потреб осіб та забезпечують кожній особі можливість здобуття повної загальної середньої освіти відповідно до державних стандартів, у тому числі наявність достатньої кількості закладів освіти, що забезпечують безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти, відсутність дискримінації за будь-якою ознакою чи обставиною, надання учням підтримки в освітньому процесі.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 463-IX територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом:

- формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій);

- функціонування міжшкільних ресурсних центрів;

- закріплення території обслуговування за комунальними закладами освіти (їхніми структурними підрозділами), що забезпечують здобуття початкової та/або базової середньої освіти;

- підвезення учнів та педагогічних працівників до закладу освіти і у зворотному напрямку;

- створення та утримання пансіонів;

- сприяння запровадженню з урахуванням вибору батьків дітей або осіб, які досягли повноліття, різних форм здобуття повної загальної середньої освіти, їх забезпечення та підтримки тощо.

Зі змісту зазначених правових норм вбачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з частиною першою стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вiд 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Повноваження сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності, визначені частиною першою статті 32 Закону № 280/97-ВР.

За змістом частини першої статті 32 Закону № 463-IX, яка кореспондується з частиною другою статті 25 Закону № 2145-VIII, рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Приписами пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Як встановлено судом першої інстанції, засновником/власником Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад», який реорганізовано у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» є Піщанська сільська рада, тому саме до її компетенції належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, отже, оскаржуване рішення ухвалено відповідачем в межах повноважень, наданих законом.

Перевіряючи дотримання суб`єктом владних повноважень встановленої процедури прийняття оскаржуваного рішення, колегія суддів зазначає наступне.

Абзацом другим частини другої статті 32 Закону № 463-IX передбачено, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Отже, рішення про ліквідацію, реорганізацію, інші зміни організаційного характеру щодо навчального закладу приймається його засновником або уповноваженим ним органом після попереднього обговорення проекту відповідного рішення.

Відповідно до статті 13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Пунктом 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996) встановлено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

На підставі пункту 11 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Пунктом 13 Порядку № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що зміст зазначених норм встановлено обов`язковість проведення консультації з громадськістю з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, в тому числі на освіту, та щодо розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Проведення таких консультацій є також необхідним задля дотримання якнайкращого забезпечення інтересів дитини, зобов`язання держави щодо якого визначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII.

Правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 07 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 08 серпня 2023 року у справі № 460/25721/22.

Таким чином, оскільки консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту, питання щодо доцільності перепрофілювання навчального закладу є питанням, що становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців Піщанської територіальної громади, як право на освіту, тому, на переконання суду апеляційної інстанції обов`язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви «Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради, з метою врахування якнайкращих інтересів територіальної громади.

Пунктом 15 Порядку № 996 визначено, що в інформаційному повідомленні про проведення публічного громадського обговорення зазначаються: найменування органу виконавчої влади, який проводить обговорення; питання або назва проекту акта, винесеного на обговорення; варіанти вирішення питання; адреса (гіпертекстове посилання) опублікованого на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади тексту проекту акта; соціальні групи населення та заінтересовані сторони, на які поширюватиметься дія прийнятого рішення; можливі наслідки проведення в життя рішення для різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; відомості про місце і час проведення публічних заходів, порядок обговорення, акредитації представників медіа, реєстрації учасників; порядок участі в обговоренні представників визначених соціальних груп населення та заінтересованих сторін; поштова та електронна адреси, строк і форма подання письмових пропозицій та зауважень; адреса і номер телефону, за якими надаються консультації з питання, що винесено на публічне громадське обговорення; прізвище, ім`я відповідальної особи органу виконавчої влади; строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення.

22 квітня 2021 року у газеті «Вісник Золотоніщини № 16» виконавчим комітетом Піщанської сільської ради розміщено публікацію про проведення 27 квітня 2021 року о 14 год. 00 хв. громадських слухань щодо обговорення питання про функціонування закладу загальної середньої освіти.

Разом з цим, виконавчим комітетом Піщанської сільської ради не було дотримано строку, встановленого абзацом другим частини другої статті 32 Закону № 463-IX, оскільки в матеріалах справи відсутні докази того, що проект оскаржуваного рішення було оприлюднено у встановлений законом спосіб і строк та доведено до відома населення, та порядку оприлюднення інформаційного повідомлення про проведення публічного громадського обговорення у зв`язку з не зазначенням у ньому конкретної інформації, яка передбачена пунктом 15 Порядку № 996, а саме: адреси (гіпертекстове посилання) опублікованого на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади тексту проекту акта; соціальних груп населення та заінтересованих сторін, на які поширюватиметься дія прийнятого рішення; можливих наслідків проведення в життя рішення для різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; поштова та електронна адреси, строк і форма подання письмових пропозицій та зауважень; адреси і номера телефону, за якими надаються консультації з питання, що винесено на публічне громадське обговорення; прізвища, ім`я відповідальної особи органу виконавчої влади; строку і способів оприлюднення результатів обговорення.

Окрім того, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що Господарським судом Черкаської області досліджувався веб-сайт Піщанської сільської ради, про що складено протокол огляду доказів за їх місцезнаходженням, та встановлено, що проект спірного рішення було створено лише 02 липня 2021 року, тобто вже після його ухвалення, що свідчить про його відсутність на сайті сільської ради 06 квітня 2021 року та 07 квітня 2021 року, незважаючи на зазначення останньої дати у оголошенні на сайті. Також було констатовано про надзвичайну складність пошуку проекту спірного рішення на сайті Піщанської сільської ради за датою документа у розділі «Документи», оскільки відповідний проект рішення був опублікований на окремій вкладці «Про проекти рішення Піщанської сільської ради», у якій, крім цього проекту міститься ще один проект, датований 16 серпня 2021 року, а всі інші рішення як Піщанської сільської ради, так і виконавчого комітету Піщанської сільської ради містяться у загальному розділі «Документи» за хронологією.

Таким чином, оскільки проект спірного рішення був опублікований на офіційному сайті сільської ради 02 липня 2021 року, а рішення прийнято 09 червня 2021 року, відповідачем порушено вимоги частини другої статті 32 Закону № 463-IX щодо строку оприлюднення проекту відповідного рішення засновника.

Суд апеляційної інстанції також звертає увагу, що під час громадського обговорення 27 квітня 2021 року громада с. Шабельники на питання: «Не проводити реорганізацію і залишити Шабельниківський НВК як заклад загальної середньої освіти Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради абсолютною більшістю голосів проголосувано проти реорганізації навчального закладу.

Однак, незважаючи на те, що на громадських слуханнях вирішено не проводити реорганізацію навчального закладу, сільська рада всупереч вимогам статті 13 Закону № 280/97-ВР та пункту 4 Порядку № 996, не врахувала думку громади і не розглянула в обов`язковому порядку її пропозицію.

Також, як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, відповідач провів лише одне засідання громади сіл Шабельники та Нова Гребля Золотоніського району Черкаської області 27 квітня 2021 року, що не є консультаціями з громадськістю в розумінні Порядку № 996, оскільки на такому засіданні громади виступав голова Піщанської сільської ради Семенюта Р.С. про ініціативу щодо реорганізації Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради, проте згідно з протоколом засідання громади від 27 квітня 2021 року № 1 сільський голова не виносив на обговорення саме проект рішення «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів середньої освіти Піщанської сільської ради».

Слід зауважити, що згідно зі статтею 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20 листопада 1989 року № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Отже, у випадку наявності будь-яких правових колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень статті 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.

Зазначені обставини свідчать про відсутність факту обговорення на громадських слуханнях проекту рішення «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів середньої освіти Піщанської сільської ради» та порушення імперативної вимоги частини першої статті 32 Закону № 463-IX щодо необхідності оприлюднення проекту такого рішення не менше як за один рік до прийняття відповідного рішення.

Враховуючи, що спірне рішення прийняте відповідачем не у спосіб та в порядку, що встановлені законом, порушує інтереси територіальної громади, а тому є протиправним і підлягає скасуванню.

Щодо позовної вимоги в частині зобов`язального характеру колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до частини третьої статті 245 КАС України у разі скасування, зокрема, індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду

Як вже було встановлено, засновником/власником Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад», який реорганізовано у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад», є Піщанська сільська рада.

За змістом частини першої статті 32 Закону № 463-IX, яка кореспондується з частиною другою статті 25 Закону № 2145-VIII функції щодо управління та здійснення будь-яких дій щодо навчального закладу покладено на власника/засновника такої установи, в нашому випадку на Піщанську сільську раду Золотоніського району Черкаської області.

Таким чином, враховуючи приписи чинного законодавства, колегія суддів вважає, що саме до компетенції Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень щодо належного їй навчального закладу, що складає її дискреційні повноваження.

Слід зауважити, що під дискреційним повноваженням розуміється таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.

Тому зобов`язання Піщанської сільської ради та її виконавчого комітету створити умови для здобуття дошкільної, початкової, базової та повної середньої освіти на базі Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад» є втручанням в дискреційні повноваження відповідного органу на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права. Окрім того, виконавчий комітет Піщанської сільської ради не є органом, якому надано повноваження на вчинення дій чи прийняття рішень в цій частині.

Колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушеного права в цій частині є зобов`язання відновити освітню діяльність Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради. Шляхи і способи такого відновлення встановлює саме Піщанська сільська рада.

Оскільки судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті позовних вимог, однак допущено помилку у формулюванні зобов`язальної частини, то відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 і статті 317 КАС України резолютивну частину рішення необхідно змінити.

Керуючись статтями 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року змінити в частині вирішення позовних вимог про зобов`язання Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області вчинити певні дії, виклавши резолютивну частину рішення суду в цій частині в такій редакції: «Зобов`язати Піщанську сільську раду Золотоніського району Черкаської області відновити освітню діяльність Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради».

В іншій частині рішення суду залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий: Черпак Ю.К.

Судді: Маринчак Н.Є.

Штульман І.В.

Повний текст постанови складено 10.06.2024.