У Х В А Л А
14 грудня 2022 року
м. Київ
Справа № 925/1741/21
Провадження № 12-38гс22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачкиКатеринчук Л. Й.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
перевіривши наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду
справи № 925/1741/21
за касаційною скаргою Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року (у складі колегії: головуючий суддя - Ходаківська І. П., судді Владимиренко С. В., Демидова А. М.)
та рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року (суддя Зарічанська З. В.)
у справі за позовом ОСОБА_1
до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківського навчально-виховного комплексу «загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради
про визнання недійсним рішення
В С Т А Н О В И Л А
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Господарського суду Черкаської області з позовом до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач), у якому просила визнати недійсним рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання 11 сесії від 09 червня 2021 року № 11-38/VIII про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради в частині реорганізації шляхом пониження ступеню та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «загальноосвітня школа I ступеню - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради (далі - оскаржуване рішення).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення не дотримано вимог частини другої статті 32 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі - Закон № 463-IX) щодо організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеню. Позивачка зазначила, що на момент проведення реорганізації спірного навчального закладу вона виконувала повноваження його керівника (директора) та проживає у селі Шабельники Золотоніського району за місцезнаходженням цього навчального закладу, тому оскаржуване рішення відповідача порушує її конституційні права на працю та на участь у місцевому самоврядуванні (статті 43, 140 Конституції України). Також позивачка зауважила про порушення відповідачем гарантованого статтею 53 Конституції України права учнів, які навчалися у реорганізованій освітній установі, на здобуття повної загальної середньої освіти у навчальному закладі, що є найближчим до місця їх проживання.
3. Позивачка доводила підвідомчість цього спору господарським судам, зазначаючи про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач - орган місцевого самоврядування діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (комунальної установи); тобто спір виник щодо дійсності рішення відповідача як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про її реорганізацію як навчального закладу шляхом пониження його ступеню. На підтвердження своїх доводів позивачка послалася на правові висновки Великої Палати Верховного Суду в постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), а також Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду в постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а та від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19.
4. Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 20 грудня 2021 року відкрито провадження у справі та залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Золотоніську міську раду.
5. Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 17 січня 2022 року залучено до участі у справі третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради шляхом заміни третьої особи у цій справі - Золотоніської міської ради, а також залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Шабельниківський навчально-виховний комплекс «загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області.
6. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року, позов задоволено, визнано недійсним оскаржуване рішення відповідача, здійснено розподіл судових витрат у справі.
7. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем не у спосіб і в порядку, які встановлені законом, що порушує інтереси територіальної громади села Шабельники Золотоніського району Черкаської області, а тому є протиправним. Так, відповідачем не дотримано вимог чинного законодавства під час підготовки і прийняття оскаржуваного рішення, а саме процедури проведення консультацій із громадськістю щодо погодження реорганізації навчального закладу у сільській місцевості шляхом пониження його ступеню та порядку оприлюднення проєкту регуляторного акта (рішення Піщанської сільської ради) про реорганізацію навчального закладу; в матеріалах справи відсутні докази обговорення на громадських слуханнях саме проєкту рішення про реорганізацію спірної комунальної установи шляхом пониження її ступенів як закладу загальної середньої освіти. Суди встановили, що оскаржуване рішення відповідача порушує права та інтереси позивачки як директора спірного навчального закладу.
8. Щодо підвідомчості цього спору суди зазначили, що навчальний заклад, який було реорганізовано на підставі оскаржуваного рішення, належить до комунальної власності, а його засновником є Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області. Відтак відповідач як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про реорганізацію шляхом пониження ступеню спірного навчального закладу, діяв не як суб`єкт владних повноважень, що б визначало підвідомчість такого спору адміністративним судам, а як засновник юридичної особи - комунальної установи. Тому спір у цій справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства. В обґрунтування своїх висновків щодо юрисдикційності спору у справі, що розглядається, суди послалися на правові позиції Великої Палати Верховного Суду і Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в постановах у справах, які зазначені у пункті 3 цієї ухвали.
9. У вересні 2022 року відповідач звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року та рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року скасувати, прийняти у цій справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
10. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач визначив пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) з посиланням на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах частини десятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), пункту 1 частини першої статті 26, частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо визначення регламентом ради порядку оприлюднення проєктів рішень, підготовки і розгляду таких рішень; статей 1, 9, 13 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) і приписів Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996).
11. Відповідач зауважив на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин положення частини першої статті 21 Цивільного кодексу України, скасувавши оскаржуване рішення сільської ради як таке, що порушує права та інтереси позивачки як директора навчального закладу, засновником якого є відповідач, позаяк позов було подано не в інтересах дитини, а на захист інтересів позивачки як керівника цієї комунальної установи; частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, визнавши оскаржуване рішення відповідача недійсним після його повного виконання; статей 9, 13 Закону № 1160-IV та Порядку № 996 при з`ясуванні правової природи оскаржуваного рішення як нормативно-правового і регуляторного акта (а не як акта індивідуальної дії - рішення власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи) з визначенням обов`язку відповідача щодо виконання встановлених зазначеними нормами вимог до процедури прийняття та оприлюднення такого рішення. Також відповідач звернув увагу на неврахування судами при розгляді спору у цій справі висновків Конституційного Суду України в Рішенні від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
12. Відповідач зазначив, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень суди не застосували норми матеріального і процесуального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, - статтю 32 Закону № 463-IX, частину третю статті 66 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту», пункт 1 частини першої статті 26, частину п`ятнадцяту статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо визначення регламентом ради порядку оприлюднення проєктів рішень, підготовки і розгляду таких рішень, абзац другий пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, частину першу статті 5, статті 4, 20, 226 ГПК України щодо недопустимості розгляду позовної заяви, поданої неналежним позивачем (звертаючись з позовом у цій справі, позивачка діяла у власних інтересах, а не в інтересах юридичної особи, керівником якої вона була до 23 вересня 2021 року).
13. Відповідач заперечував підвідомчість спору у цій справі господарським судам і доводив необхідність його розгляду за правилами адміністративного судочинства з посиланням на встановлення судами попередніх інстанцій правової природи оскаржуваного рішення як нормативно-правового і регуляторного акта органу місцевого самоврядування, що свідчить про публічно-правовий характер спору.
14. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 01 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача та вирішив здійснити перегляд судових рішень у відкритому судовому засіданні, надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
15. Ухвалою від 29 листопада 2022 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду справу № 925/1741/21 за касаційною скаргою Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року та рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 302 ГПК України.
16. Обґрунтовуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що вважає за необхідне відступити від висновку щодо підвідомчості адміністративним судам спорів між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти, викладеного в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду.
17. В ухвалі від 29 листопада 2022 року у справі № 925/1741/21 колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що 08 червня 2022 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув у порядку адміністративного судочинства спір у справі № 819/707/18 про скасування рішення обласної ради про реорганізацію закладу освіти з підстав порушення процедури прийняття такого рішення. За результатом касаційного перегляду справи № 819/707/18 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду скасував рішення судів попередніх інстанцій про відмову у позові та прийняв у справі нове рішення про задоволення позову з огляду на прийняття спірного рішення не на підставі і не у спосіб, визначений законодавством України.
18. Також на розгляді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16), предметом спору в якій були вимоги про визнання протиправним і скасування рішення районної ради щодо реорганізації (злиття) закладу освіти. Скасовуючи постанову апеляційного суду про відмову у позові і залишаючи в силі рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в постанові від 29 березня 2021 року у зазначеній справі дійшов висновку, що оспорюване рішення ухвалене районною радою з порушенням встановленої законодавством процедури прийняття таких рішень.
19. За наслідком касаційного перегляду судових рішень у справі № 819/804/18, спір у якій виник щодо оскарження рішення обласної ради про реорганізацію (злиття) закладу освіти, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв постанову від 30 грудня 2020 року, якою скасував оскаржувані судові рішення про відмову в позові та направив справу на новий розгляд з підстав неповноти з`ясування судами обставин справи на предмет проведення громадських слухань перед ухваленням рішення обласної ради про реорганізацію шляхом злиття закладу освіти і ненадання судами оцінки доводам третьої особи, викладеним у поясненнях на позов і в апеляційній скарзі, щодо недотримання відповідачем установленого законом порядку припинення діяльності закладу освіти.
20. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зауважив на тому, що у прийнятих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду постановах у справах № 819/707/18, № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16), № 819/804/18, про які зазначено в пунктах 17-19 цієї ухвали, відсутні правові висновки щодо юрисдикційності спорів щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти комунальної власності, втім про правову позицію, відповідно до якої такі спори мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства, свідчить факт розгляду цих справ судами адміністративної юрисдикції із прийняттям судових рішень по суті спору.
21. За висновком колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, правовідносини у справах № 819/707/18, № 819/804/18, № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16), є подібними із правовідносинами у справі № 925/1741/21, що розглядається, оскільки стосуються оскарження рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію закладу освіти, тобто мають тотожний предмет спору.
22. При передачі справи № 925/1741/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів зауважила про те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про підвідомчість цього спору господарським судам ґрунтуються на правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка викладена в постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19).
23. Так, у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) Велика Палата Верховного Суду виснувала про те, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства є діяльністю щодо розпорядження власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин. Тому рішення органу місцевого самоврядування про створення комунального підприємства, яке було предметом спору у зазначеній справі, в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а є рішенням власника (засновника), яким такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи. Така правова природа оспорюваного рішення районної ради виключає публічно-правовий характер спору з його оскарження і зумовлює підвідомчість такого спору господарським судам.
24. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) зроблено правовий висновок про те, що спір про визнання протиправним і нечинним рішення районної ради про державну реєстрацію припинення комунального закладу (районної стоматологічної поліклініки) шляхом ліквідації підлягає розгляду за правилами господарського судочинства. Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що у правовідносинах у справі № 260/91/19 районна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (комунального закладу), тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи. Таке рішення є розпорядчим документом щодо власності територіальної громади, який передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації конкретної юридичної особи, є необхідним для вчинення реєстраційних дій з ліквідації лікувального закладу комунальної власності і після реалізації вичерпує свою дію (пункти 50, 53, 55 постанови).
25. Також колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зауважила на тому, що правова позиція Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикційності спорів з приводу оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення / реорганізацію / ліквідацію комунальних закладів (установ, організацій), яку сформовано у справах № 813/1232/18 та № 260/91/19, застосована Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у справі № 140/434/19 за наслідком касаційного перегляду судових рішень про відмову у позові про визнання протиправним і скасування рішення обласної ради про реорганізацію комунального навчального закладу. Касаційний адміністративний суд у постанові від 28 січня 2021 року у зазначеній справі дійшов висновку про підвідомчість цього спору господарським судам, з огляду на що скасував прийняті по суті спору судові рішення та закрив провадження в адміністративній справі.
26. Під час підготовки справи № 925/1741/21 до розгляду колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, враховуючи правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) і керуючись приписами пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України, дійшла висновку, що спір щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію закладу освіти, який виник між фізичною особою та органом місцевого самоврядування, повинен розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки він наближений до корпоративного спору.
27. Водночас, зважаючи на вирішення Касаційним адміністративним судом спорів у справах № 819/707/18, № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16), № 819/804/18 у порядку адміністративного судочинства, колегія суддів Касаційного господарського суду в ухвалі від 29 листопада 2022 року у справі № 925/1741/21 висловила намір відступити від висновку щодо застосування норм права, викладеного в раніше ухвалених постановах Касаційного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі № 819/707/18, від 29 березня 2021 року у справі № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16) та від 30 грудня 2020 року у справі № 819/804/18, і зауважила, що однакове розуміння правильності визначення розмежування судової юрисдикції сприятиме розумній передбачуваності судових рішень та єдиному підходу у вирішенні правової проблеми визначення предметної юрисдикції у спорах між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти.
28. Відповідно до частини третьої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
29. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що мотиви, на підставі яких постановлено ухвалу Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 925/1741/21, є обґрунтованими, тому приймає справу до розгляду.
30. Згідно з частиною першою статті 301 ГПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням положень статті 300 цього Кодексу. Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що розгляд справ у суді касаційної інстанції здійснюється у судовому засіданні з повідомленням учасників справи.
31. Ураховуючи викладене, справа розглядатиметься в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи, явка яких не є обов`язковою згідно з приписами частини другої статті 120 та частини другої статті 121 ГПК України.
Керуючись статтями 120, 121, 301, частиною третьою статті 302, статтею 303 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
У Х В А Л И Л А:
1. Прийняти до розгляду справу № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) за позовом ОСОБА_1 до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківського навчально-виховного комплексу «загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради, про визнання недійсним рішення за касаційною скаргою Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року та рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року.
2. Призначити справу № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) до розгляду Великою Палатою Верховного Суду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи на 01 березня 2023 року о 10 годині 00 хвилин у приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.
3. Повідомити учасників справи, що їх явка не є обов`язковою.
4. Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідачка Л. Й. Катеринчук Судді:В. В. БританчукЛ. М. Лобойко Ю. Л. ВласовК. М. Пільков І. В. Григор`єваО. Б. Прокопенко М. І. ГрицівЛ. І. Рогач Д. А. ГудимаО. М. Ситнік Ж. М. ЄленінаВ. М. Сімоненко О. С. ЗолотніковІ. В. Ткач Г. Р. КретО. С. Ткачук С. П. Штелик
