УХВАЛА
29 листопада 2022 року
м. Київ
cправа № 925/1741/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Губенко Н. М. - головуючий, Вронська Г. О., Кондратова І. Д.,
за участю секретаря судового засідання - Охоти В.Б.,
представників учасників справи:
позивача - Наумейко В.В.,
відповідача - не з`явився,
третьої особи на стороні позивача - не з`явився,
третьої особи на стороні відповідача - не з`явився,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
на рішення Господарського суду Черкаської області
у складі судді Зарічанської З. В.
від 28.04.2022 та
на постанову Північного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Ходаківська І. П., Владимиренко С. В., Демидова А. М.
від 17.08.2022
за позовом ОСОБА_1
до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: Шабельниківський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради
про визнання недійсним рішення,
ВСТАНОВИВ:
У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Господарського суду Черкаської області з позовом до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області про визнання недійсним рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання 11 сесії № 11-38/VIII від 09.06.2021 про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради, в частині реорганізації шляхом пониження ступеню та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І ступеню - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради.
Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, тим, що відповідачем порушено процедуру прийняття оскаржуваного рішення.
Рішенням Господарського суду Черкаської області від 28.04.2022 у справі № 925/1741/21 позов задоволено та визнано недійсним рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання 11 сесії № 11-38/VIII від 09.06.2021 про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради, в частині реорганізації шляхом пониження ступеню та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І ступеню дошкільний навчальний заклад" Піщанської сільської ради.
Постановою від 17.08.2022 Північний апеляційний господарський суд залишив без змін рішення Господарського суду Черкаської області від 28.04.2022 у справі № 925/1741/21.
Рішення суду першої інстанції та постанова апеляційного господарського суду мотивовані тим, що спірне рішення прийняте відповідачем не у спосіб та в порядку, що встановлені законом, що порушує інтереси територіальної громади, а тому є протиправним.
Скаржник у якості підстави касаційного оскарження рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції зазначив пункт 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, а саме: відсутні висновки Верховного Суду щодо застосування частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; пункту 1 частини 1 статті 26, частини 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - в частині визначення регламентом ради порядку оприлюднення проектів рішень, підготовки та розгляду таких рішень в аналогічних спорах; статей 1, 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2020 в аналогічних спорах.
Також Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області наголошує, що, на її думку, судами першої та апеляційної інстанції невірно застосовано частину 1 статті 21 Цивільного кодексу України - в частині скасування рішення ради, яке не порушує цивільні права та інтереси ОСОБА_1 , оскільки позов подано не в інтересах дитини, а в інтересах колишнього директора; частину 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - в частині помилкового визнання недійсним рішення ради № 11-38/VIII від 09.06.2021, тобто у спосіб не визначений законом; статей 1, 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та в цілому Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2020 - в частині помилкового визначення рішення ради № 11-38/VIII від 09.06.2021 нормативно-правовим або регуляторним актом та застосування таких норм права до процедури його прийняття та оприлюднення.
Скаржник також зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не застосовано норми матеріального та процесуального права, які підлягали застосуванню, а саме: статтю 32 "Закону України "Про повну загальну середню освіту", частину 3 статті 66 Закону України "Про освіту", пункт 1 частини 1 статті 26, частину 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині визначення регламентом ради порядку оприлюднення проектів рішень, підготовки та розгляду таких рішень, абзацу 2 пункту 30 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частину 1 статті 5, статті 4, 20, 226 Господарського процесуального кодексу України в частині недопустимого розгляду позовної заяви неналежного позивача. Крім того, скаржник звертає увагу, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень не було враховано рішення Конституційного Суду України у справі № 7-рп/2009 від 16.04.2009.
Також скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що даний спір повинен був розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, розглянувши касаційну скаргу, дійшов висновку про необхідність передачі справи № 925/1741/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій зазначаючи про підсудність даного спору господарським судам, керувалися висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19.
Зокрема, в постанові від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок про те, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин, тому рішення органу місцевого самоврядування про створення комунального підприємства в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
В постанові від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок про те, що спір про визнання протиправним та нечинним рішення районної ради «Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації» підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Разом з тим, під час підготовки справи до розгляду судом встановлено, що:
- Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду 08.06.2022 була переглянута справа № 819/707/18. Предметом позову у цій справі були вимоги про скасування рішення обласної ради щодо реорганізації закладу освіти. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням процедури його прийняття. Судами першої та апеляційної інстанцій відмовлено у задоволенні позову. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій і приймаючи нове рішення про задоволення позову виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення обласною радою допущено порушення процедури його прийняття, відтак рішення прийнято не на підставі, та не у спосіб визначений законами України. У судових рішеннях у цій справі відсутні правові висновки щодо юрисдикції спору, втім про правову позицію, відповідно до якої спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, свідчить факт розгляду справи судом адміністративної юрисдикції;
- Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду 29.03.2021 була переглянута справа № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16). Предметом позову у цій справі були вимоги про визнання протиправним та скасування рішення районної ради щодо реорганізації (злиття) закладу освіти. Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, порушенням процедури його прийняття. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, скасовуючи постанову апеляційного адміністративного суду та залишаючи в силі рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позову, виходив з того, що рішення районної ради ухвалене з порушенням встановленої процедури, що є підставою для його скасування. У судових рішеннях у цій справі відсутні правові висновки щодо юрисдикції спору, втім про правову позицію, відповідно до якої спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, свідчить факт розгляду справи судом адміністративної юрисдикції;
- Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду 30.12.2020 була переглянута справа № 819/804/18. Предметом позову у цій справі були вимоги про визнання протиправним та скасування рішення обласної ради щодо реорганізації (злиття) закладу освіти. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та направляючи справу на новий розгляд виходив з того, що: - суди взагалі не досліджували питання проведення громадських слухань перед ухваленням рішення обласної ради про реорганізацію шляхом злиття закладу освіти; - судами не було надано оцінку доводам ОСОБА_4 , викладеним у поясненнях на позов та в апеляційній скарзі, щодо недотримання відповідачем встановленого законом порядку припинення діяльності закладу освіти. У судових рішеннях у цій справі відсутні правові висновки щодо юрисдикції спору, втім про правову позицію, відповідно до якої спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, свідчить факт розгляду справи судом адміністративної юрисдикції.
Правовідносини у справах № 819/804/18, № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16), № 819/707/18 є аналогічними з правовідносинам у цій справі № 925/1741/21, що переглядається, оскільки стосуються оскарження рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію закладу освіти.
Водночас, судом також встановлено, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у справі № 140/434/19 (постанова від 28.01.2021) дійшов висновку, що рішення обласної ради щодо припинення Комунального закладу «Іваничівська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат» не можуть бути предметом судового розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України і такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважає за необхідне відступити від висновків щодо адміністративної підвідомчості спору між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08.06.2022 у справі № 819/707/18, від 29.03.2021 у справі № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16) та від 30.12.2020 у справі № 819/804/18, з огляду на таке.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України ).
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною 2 цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту статті 20 Господарського процесуального кодексу України та статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яким реорганізовано заклад освіти.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
За змістом статті 55 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
Відповідно до пункту 30 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Частиною 2 статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.
За частиною 3 статті 66 Закону України «Про освіту» сільські, селищні ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Таким чином, оспорюване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника (засновника), яким такий власник (засновник) реалізує своє право на реорганізацію закладу освіти.
Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду вважає, що спір між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України повинен розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки він наближений до корпоративного спору.
Згідно з частиною 1 статті 303 Господарського процесуального кодексу України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Частиною 3 статті 303 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати може бути вирішене до прийняття постанови судом касаційної інстанції.
Відповідно до частини 3 статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
Без відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у зазначених вище постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що належить до процесуальних повноважень лише Великої Палати Верховного Суду, правильно сформувати правову позицію у цій справі є неможливим.
За таких обставин, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду з огляду на частину 3 статті 302 Господарського процесуального кодексу України вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права, викладених Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 08.06.2022 у справі № 819/707/18, від 29.03.2021 у справі № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16) та від 30.12.2020 у справі № 819/804/18 та передати з власної ініціативи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки однакове розуміння правильності визначення розмежування судової юрисдикції сприятиме розумній передбачуваності судових рішень, забезпечить реалізацію на практиці принципу правової визначеності, як для позивачів так і для судів та єдиному підходу у вирішенні правової проблеми визначення предметної юрисдикції у спорах між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти.
Керуючись статтями 234, 235, 302, 303, 332 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Справу № 925/1741/21 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, викладених в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08.06.2022 у справі № 819/707/18, від 29.03.2021 у справі № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16) та від 30.12.2020 у справі № 819/804/18, щодо питання юрисдикції спору.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та не підлягає оскарженню.
Головуючий Н. М. Губенко
Судді Г. О. Вронська
І. Д. Кондратова
