ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
2 серпня 2023 року
м. Київ
Справа № 925/1741/21
Провадження № 12-38гс22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Катеринчук Л. Й.,
суддів Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Будлянської О. М.,
позивачки ОСОБА_1 ,
представника позивачки адвоката Манжули Ю. А.
розглянула в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, про визнання недійсним рішення
за касаційною скаргою Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року (ухвалене в складі головуючої судді Зарічанської З. В.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року (постановлену в складі колегії: головуючої судді Ходаківської І. П., суддів Владимиренко С. В., Демидової А. М.).
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Вступ
1.1. Позивачка, як член територіальної громади, мешканка села Шабельники та керівник навчального закладу, не погодилася із рішенням сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу загальної середньої освіти шляхом пониження його ступеня і звернулась до господарського суду з позовом про визнання недійсним такого рішення.
Вважала, що, оскільки сільська рада є засновником навчального закладу, то цей спір має вирішуватись за правилами господарського судочинства.
1.2.Сільська рада заперечила проти позову та зазначила, що спір є адміністративно-правовим та повинен вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки, приймаючи рішення про реорганізацію навчального закладу, сільська рада діяла як суб`єкт владних повноважень.
1.3.Господарський суд першої інстанції позов задовольнив. Апеляційний господарський суд це рішення підтримав.
1.4.Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо юрисдикції спору.
1.5. У цій справі Велика Палата Верховного Суду має вирішити питання щодо належної юрисдикції оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення /реорганізацію/ ліквідацію комунальних закладів (установ, організацій).
1.6.Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
2. Короткий зміст позовної заяви
2.1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Господарського суду Черкаської області з позовом до Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, у якому просила визнати недійсним рішення Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області VIII скликання 11 сесії від 09 червня 2021 року № 11-38/VIII «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів загальної середньої освіти Піщанської сільської ради» в частині реорганізації шляхом пониження ступеня та перейменування Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I-IIIступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради (далі - оскаржуване рішення).
2.2.Позов мотивувала тим, що при прийнятті цього рішення не дотримані вимоги частини другої статті 32 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» (далі - Закон № 463-IX) щодо організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня.
2.3. Зазначила, що на час реорганізації навчального закладу вона виконувала повноваження його керівника (директора), проживає у селі Шабельники Золотоніського району Черкаської області за місцезнаходженням цього навчального закладу, отже оскаржене рішення відповідача порушує її конституційні права на працю та на участь у місцевому самоврядуванні (статті 43, 140 Конституції України).
2.4. Послалася на порушення відповідачем гарантованого статтею 53 Конституції України права учнів, які навчалися у реорганізованій освітній установі, на здобуття повної загальної середньої освіти у навчальному закладі, що є найближчим до місця їх проживання.
2.5. Виходила з підсудності цього спору господарським судам, оскільки при прийнятті оскарженого рішення відповідач - орган місцевого самоврядування діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (комунальної установи).
2.6. Послалася на правові висновки Великої Палати Верховного Суду у постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), а також Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а та від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19.
3. Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
3.1. Рішенням від 28 квітня 2022 року Господарський суд Черкаської області позов задовольнив: визнав недійсним оскаржене рішення в частині реорганізації шляхом пониження ступеня та перейменування Шабельниківського навчального-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради у Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області.
3.4.Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не дотримався вимог чинного законодавства під час підготовки і прийняття оскарженого рішення, а саме процедури проведення консультацій із громадськістю щодо погодження реорганізації навчального закладу у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня та порядку оприлюднення проєкту регуляторного акта (рішення Піщанської сільської ради) про реорганізацію навчального закладу.
Послався на відсутність у справі доказів обговорення на громадських слуханнях проєкту рішення про реорганізацію цієї комунальної установи шляхом пониження її ступеня як закладу загальної середньої освіти.
3.5. Місцевий суд дійшов висновку що оскаржене рішення, в розумінні пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), стосується суспільно-економічного розвитку держави та реалізації прав і свобод громадян і впливає на конституційні права учнів та працівників навчального закладу. Місцевий господарський суд зазначив, що оскаржене рішення порушило права та інтереси позивачки як директора спірного навчального закладу.
3.6. Постановою від 17 серпня 2022 року Північний апеляційний господарський суд апеляційну скаргу відповідача залишив без задоволення, а рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року - без змін.
3.7. Рішення суд апеляційної інстанції мотивував тим, що під час підготовки і прийняття оспореного рішення відповідач порушив вимоги статей 9, 13 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV), не оприлюднив проєкт рішення і аналіз регуляторного впливу такого рішення задля одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань ані в друкованих засобах масової інформації, ані на офіційній сторінці Піщанської сільської ради в мережі «Інтернет».
3.8. Зазначив про відсутність у справі доказів обговорення на громадських слуханнях саме проєкту рішення «Про реорганізацію шляхом пониження ступенів закладів середньої освіти Піщанської сільської ради».
Виходив з того, що відповідно до вимог Порядку № 996 засідання громади не є громадськими слуханнями, отже відповідач не дотримався імперативної вимоги частини першої статті 32 Закону № 463-IX щодо обговорення проєкту рішення на громадських слуханнях.
4. Короткий зміст вимог касаційної скарги
4.1. У вересні 2022 року відповідач подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року і прийняти у цій справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
4.2 Відповідач заперечив підвідомчість спору у справі господарським судам і доводив необхідність його розгляду за правилами адміністративного судочинства з посиланням на встановлення судами попередніх інстанцій правової природи оскарженого рішення як нормативно-правового і регуляторного акта органу місцевого самоврядування, що свідчить про публічно-правовий характер спору.
5. Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
5.1. Ухвалою від 29 листопада 2022 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду справу № 925/1741/21 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, висловлених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 червня 2022 року у справі № 819/707/18, від 29 березня 2021 року у справі № 392/1430/16-а (2-а/392/46/16) та від 30 грудня 2020 року у справі № 819/804/18, щодо юрисдикції спору.
5.2. Мотивуючи передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважав за необхідне відступити від висновку, який міститься в раніше ухвалених постановах Касаційного адміністративного суду, щодо підвідомчості адміністративним судам спорів між фізичними особами та органами місцевого самоврядування щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію закладів освіти.
5.3. Ухвалою від 14 грудня 2022 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до провадження справу № 925/1741/21 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.
6. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6.1. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач визначив пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) з посиланням на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування у подібних правовідносинах частини десятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), пункту 1 частини першої статті 26, частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо визначення регламентом ради порядку оприлюднення проєктів рішень, підготовки і розгляду таких рішень, статей 1, 9, 13 Закону № 1160-IV, Порядку № 996.
6.2. Відповідач зауважив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин положення частини першої статті 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, статей 9, 13 Закону № 1160-IV та Порядку № 996 при з`ясуванні правової природи оскарженого рішення як нормативно-правового і регуляторного акта (а не як акта індивідуальної дії - рішення власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи) з визначенням обов`язку відповідача щодо виконання встановлених зазначеними нормами вимог до процедури прийняття та оприлюднення такого рішення.
6.3.Звернув увагу на неврахування судами при розгляді спору висновків Конституційного Суду України в Рішенні від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
6.4. Зазначив, що при прийнятті оскаржених судових рішень суди не застосували норми матеріального і процесуального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, - статтю 32 Закону № 463-IX, частину третю статті 66 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII), пункт 1 частини першої статті 26, частину п`ятнадцяту статті 46 Закону № 280/97-ВР щодо визначення регламентом ради порядку оприлюднення проєктів рішень, підготовки і розгляду таких рішень, абзац другий пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, частину першу статті 5, статті 4, 20, 226 ГПК України щодо недопустимості розгляду позовної заяви, поданої неналежним позивачем (звертаючись з позовом у цій справі, позивачка діяла у власних інтересах, а не в інтересах юридичної особи, керівником якої вона була до 23 вересня 2021 року).
7. Позиції інших учасників справи
7.1. У вересні 2022 року позивачка подала заперечення (відзив) на касаційну скаргу, в якому просила відмовити відповідачу у задоволенні касаційної скарги. Пославшись на неодноразове висловлення Верховним Судом у своїх постановах висновків щодо юрисдикції таких спорів.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Щодо юрисдикції спору
8.1. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з того, що реорганізований на підставі оскарженого рішення навчальний заклад належить до комунальної власності, а його засновником є Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області.
Вважали, що відповідач як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про реорганізацію шляхом пониження ступеня спірного навчального закладу, діяв не як суб`єкт владних повноважень, що б визначало підвідомчість такого спору адміністративним судам, а як засновник юридичної особи - комунальної установи.
8.2. Дійшли висновку, що спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
На підтвердження своїх висновків щодо належної юрисдикції суди у своїх рішеннях послалися на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, які висловлені у постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) і Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19.
Із таким визначенням правил юрисдикції розгляду цього спору Велика Палата Верховного Суду погодитися не може, оскільки воно ґрунтується на помилковому застосуванні норм матеріального і процесуального права.
8.3.Заслухавши суддю-доповідачку, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції та інші доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
8.4. Визначаючи юрисдикцію розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
З огляду на пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободкожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.
Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви № 29458/04 та № 29465/04).
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
8.5. З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово наводила критерії розмежування судової юрисдикції.
Такими критеріями є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17, від 23 березня 2021 року у справі 367/4695/20).
8.6. Спір у справі, яка переглядається, не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин.
8.7. По-перше,відповідно до частини другої статті 4 ГПК України (у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
8.8. У справі, що розглядається, позивачка не є суб`єктом господарської діяльності (фізичною особою - підприємцем), а звернулася як фізична особа на захист особистих порушених, на її думку, прав на участь у громадських обговореннях.
8.9. По-друге, згідно із пунктом 3 частини першої ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
8.10. Проте спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин.
На підставі статті 167 Господарського кодексу України (далі - ГК України; у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення та час звернення до суду), корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
З огляду на частину третю цієї статті, під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав.
8.11. Як убачається із частини першої статті 96-1 ЦК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами), права учасників юридичних осіб (корпоративні права) - це сукупність правомочностей, що належать особі як учаснику (засновнику, акціонеру, пайовику) юридичної особи відповідно до закону та статуту товариства.
Як слідує із частини другої цієї статті, корпоративні права набуваються особою з моменту набуття права власності на частку (акцію, пай або інший об`єкт цивільних прав, що засвідчує участь особи в юридичній особі) у статутному капіталі юридичної особи.
8.12. Згідно із частиною 6 цієї норми права, корпоративними відносинами є відносини між учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) юридичних осіб, у тому числі які виникають між ними до державної реєстрації юридичної особи, а також відносини між юридичною особою та її учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) щодо виникнення, здійснення, зміни і припинення корпоративних прав.
8.13. У справі відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що позивачка є засновником, акціонером, пайовиком юридичних осіб - учасників справи - Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області або Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської областівідповідно до закону або статуту товариства.
Ця обставина унеможливлює наявність у позивачки будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі.
8.14. По-третє, за пунктом 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
8.15. За змістом статті 81 ЦК України, юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.
Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.
Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права.
8.16. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Відповідно до частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
8.17. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 Конституції України). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп/2009).
8.18. Отже, у справі, яка розглядається, заявниця - фізична особа, яка не є підприємцем, оскаржила до суду акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини першої статті 20 ГПК України.
8.19. По-четверте, підставами позову заявниця зазначила порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня.
Зазначила, що на час реорганізації навчального закладу вона виконувала повноваження його керівника (директора), проживає у селі Шабельники Золотоніського району Черкаської області за місцезнаходженням цього навчального закладу, отже оскаржене рішення відповідача порушує її конституційні права на працю та на участь у місцевому самоврядуванні (статті 43, 140 Конституції України).
Послалася на порушення відповідачем гарантованого статтею 53 Конституції України права учнів, які навчалися у реорганізованій освітній установі, на здобуття повної загальної середньої освіти у навчальному закладі, що є найближчим до місця їх проживання.
Наведені підстави позову виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах.
8.20. По-п`яте, згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - КАС України у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8.21. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
8.22. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.
8.23. За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
8.24. Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення..
8.25. Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
8.26. Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
8.27. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
8.28. Стаття 53 Конституції України визначає, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
8.29. Відповідно до статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8.30. Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
8.31. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
8.32. Предметом спору у цій справі є рішення сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу шляхом пониження ступеня закладу загальної середньої освіти.
8.33. Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області заснований 07 червня 1996 року розпорядчим актом органу місцевого самоврядування - Піщанською сільською радою Золотоніського району Черкаської області, форма власності - комунальна.
8.34. Відповідно до частини другої статті 81 ЦК України юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.
8.35. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
8.36. Ця стаття ЦК України містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права. У частині третій статті 81 ЦК України вказується, що в ЦК України встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час, як порядок створення юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.
8.37. На підставі частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
8.38. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом № 280/97-ВР.
8.39. За змістом статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
8.40. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
8.41. Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
8.42. Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
8.43. Згідно із частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
8.44. На підставі частини другої статті 5 Закону № 2145-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
8.45. До органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування (стаття 62 Закону № 2145-VIII).
8.46. Як убачається із статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.
Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.
8.47. Повноваження органів місцевого самоврядування, а саме сільської ради у галузі освіти, передбачені частиною третьої статті 66 Закону№ 2145-VIII, відповідно до якої сільські ради:
- відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти;
- засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів;
- оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти;
- здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.
8.48. За статтею 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема:
- управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
- забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;
- забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;
- забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.
8.49. Як убачається з абзацу другого частини другої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа), у тому числі, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.
8.50. З урахуванням наведених норм права Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області є юридичною особою публічного права, засновником та органом управління якого виступає Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області.
8.51. Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.
8.52. Відповідно до статті 4 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX «Про повну загальну середню освіту» повна загальна середня освіта здобувається на таких рівнях:
початкова освіта - перший рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом початкової освіти;
базова середня освіта - другий рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом базової середньої освіти;
профільна середня освіта - третій рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом профільної середньої освіти.
8.53. Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 2145-VIII право на безоплатну освіту забезпечується для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
8.54. На підставі частин п`ятої, шостої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник має право створювати заклад освіти, що здійснює освітню діяльність на кількох рівнях освіти.
Засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;
у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;
забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.
8.55. У розумінні пункту 16 частини першої статті 1 Закону № 2145-VIII освітній процес - система науково-методичних і педагогічних заходів, спрямованих на розвиток особистості шляхом формування та застосування її компетентностей.
Освітній процес у широкому значенні включає різні елементи: форму здобуття освіти, рівні освіти, форми організації освітнього процесу та види навчальних занять, отримання кваліфікації, учасники освітнього процесу: здобувачі вищої освіти, науково-педагогічні працівники, академічна мобільність тощо.
8.56. Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» як заклад освіти реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу.
8.57. Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питань організації освітнього процесу, а саме забезпечення доступності освіти, права на здобуття дошкільної та повної загальної середньої освіти, можливості продовжити навчання на відповідному рівні освіти у зв`язку з реорганізацією закладу освіти, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.
8.58. Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу, тому справа підсудна адміністративному суду.
8.59. Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 280/97-ВР територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
8.60. Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
8.61. У випадку,якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).
8.62. Отже, сільська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.
8.63. Наведене виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин.
8.64. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС України.
8.65. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
8.66. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.
8.67. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
8.68. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.
8.69. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.
8.70. Такий правовий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43, 44) і № 818/1688/16 (пункти 44, 45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44, 45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58, 59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 9 лютого 2021 року у справі 381/622/17 (пункт 41), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29),
від 8 червня 2021 року у справах № 346/1305/19 (пункт 32) та у справі № 487/8206/18 (пункт 95), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45).
8.71. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначені предметної юрисдикції спорів. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц).
9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
9.1. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
9.2. Пункт 5 частини першої статті 308 ГПК України визначає, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
9.3. За змістом частини першої статті 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20-23 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
9.4. Оскільки господарськими судами помилково розглянуто по суті цю справу, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, судові рішення попередніх інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
10. Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314 - 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області задовольнити частково.
Рішення Господарського суду Черкаської області від 28 квітня 2022 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 серпня 2022 року в справі № 925/1741/21 скасувати, провадження у справі закрити.
Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду адміністративної юрисдикції та що вона має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач Л. Й. Катеринчук
Судді: Ю. Л. Власов М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна І. В. Желєзний
С. І. Кравченко Г. Р. Крет
Л. М. Лобойко С. Ю. Мартєв
К. М. Пільков І. В. Ткач
О. С. Ткачук Є. А. Усенко
Н. В. Шевцова
Текст постанови складено суддею С. Ю. Мартєвим
