УХВАЛА
07 вересня 2023 року
м. Київ
Справа № 925/1133/18
Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду:
Краснова Є. В. - головуючого, Багай Н. О., Берднік І. С., Волковицької Н. О., Дроботової Т.Б., Зуєва В. А., Мачульського Г. М., Міщенка І. С., Рогач Л. І., Случа О. В., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання - Денисевич А. Ю.,
розглядаючи касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (колегія суддів: Хрипун О. О., Тищенко А. І., Іоннікова І. А.) у справі
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до: 1) Черкаської міської ради, 2) Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Василенко Н. В.,
відповідача-1 - Панченка В. В.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради та Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (далі - ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант") про: 1) визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962"; 2) визнання недійсними змін до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого 18.02.2006 за № 040677500080 в Черкаській регіональній філії Державного підприємства "Центр ДЗК при Держкомземі України", укладених 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, індексний номер: 34472441 від 27.03.2017, номер запису про інше речове право: 19656533.
2. На обґрунтування позовних вимог прокурор послався на те, що земельна ділянка із кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 та до договору оренди землі від 07.02.2006, скасовано.
Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
3. 22.12.2005 Черкаська міська рада прийняла рішення № 8-871 про надання ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" дозволу на розробку проекту відведення в оренду під розташування готельного комплексу земельної ділянки площею 34 607 м2 на перехресті вулиць Козацької та Героїв Дніпра.
4. У пояснювальній записці до цього проекту зазначено, що "існують містобудівні обмеження та обтяження землекористування, пов`язані з місцем розташування об`єкта в водоохоронній зоні прибережної смуги Кременчуцького водосховища".
5. 28.12.2005 Черкаська міська рада також прийняла рішення № 8-962 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" земельної ділянки під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу. За основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга), за функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7308 м2 - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 м2 - до категорії земель технічної інфраструктури.
6. 07.02.2006 між Черкаською міською радою (орендодавець) та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" (орендар) укладено договір оренди землі, за умовами якого останньому передано в оренду під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу (пункт 5.1 договору) на термін до 28.12.2054 (пункт 3.1 договору) земельну ділянку площею 34 607 м2, яка за функціональним використанням відноситься на період будівництва до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7 308 м2 - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 м2 - до категорії земель технічної інфраструктури). Договір зареєстровано 18.02.2006.
7. У пункті 5.2 договору оренди визначено цільове призначення земельної ділянки -землі водного фонду (прибережна смуга). При цьому в акті встановлення та погодження меж земельної ділянки в натурі, підписаному орендарем, - Товариством з обмеженою відповідальністю "Геоземпроект" та представником Черкаської міської ради, зазначено, що "наявні обмеження і обтяження щодо використання земельної ділянки, пов`язані з розташуванням об`єкта в прибережній смузі Кременчуцького водосховища".
8. 10.10.2016 Соснівський районний суд міста Черкаси прийняв постанову у справі № 712/10864/16-а, залишену без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, згідно з якою Черкаську міську раду зобов`язано внести зміни до рішення цієї ж ради від 28.12.2005 № 8-962, а саме: викласти абзац 2 пункту 2 в такій редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду".
9. 17.11.2016 Черкаська міська рада прийняла рішення № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962", яким вирішено зареєструвати право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси на земельну ділянку загальною площею 3,4607 га, з якої: 2,4486 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0023; 0,2813 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022; 0,7308 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 на перехресті вулиць Козацької та Героїв Дніпра. Крім того, внесено зміни до рішення міської ради від 28.12.2005 № 8-962, а саме вусьому тексті абзацу 1 пункту 2 рішення змінено словосполучення "готельного комплексу" на словосполучення "малоповерхової житлової забудови та багатоповерхового гаража" у відповідних відмінках. Абзаци 2, 3 пункту 2 рішення викладено у такій редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки віднести: площею 0,7308 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0015, та площею 2,4486 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0023, - до земель житлової та громадської забудови; площею 0,2813 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022, - до земель водного фонду. За функціональним призначенням загальною площею 3,1794 га віднести до земель житлової забудови, а площею 0,2813 га - до земель рекреаційного призначення". Пунктом 3 рішення зобов`язано користувача - ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" внести зміни до договору оренди землі від 02.02.2006, реєстраційний номер 040677500080. На підставі рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 відповідачами 09.12.2016 підписано зміни до договору оренди землі від 02.02.2006.
10. 11.09.2018 Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову про скасування постанови Соснівського районного суду міста Черкаси від 10.10.2016 й ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 та ухвалила нове рішення про відмову у позові.
11. Згідно з висновком комплексної земельно-технічної експертизи та експертизи з питань землеустрою від 11.09.2019, з урахуванням урізів води в Кременчуцькому водосховищі та розрахунку кута нахилу дна і найменшого рівня води (станом на 08.02.2019), спірні земельні ділянки розташовані поза межами нормативних розмірів встановлення прибережної захисної смуги Кременчуцького водосховища, тоді як апеляційний господарський суд зробив висновок про те, що у межах розгляду цієї справи висновок судового експерта не має правового значення.
Короткий зміст судових рішень судів попередніх інстанцій
12. 21.11.2019 Господарський суд Черкаської області ухвалив рішення про відмову у позові повністю. Зазначив при цьому, що цільове призначення спірних земельних ділянок визначено орендодавцем на підставі наявної технічної документації. Віднесення земельної ділянки площею 0,2813 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022, до земель водного фонду є помилковим, оскільки спірна ділянка не межує та не накладається в натурі та на кадастровій карті на захисну смугу чи охоронну зону річки Дніпро у межах міста, а подальше внесення змін до рішення міської ради та договору оренди мало на меті приведення землевпорядної документації та договірних відносин у відповідність до вимог закону, а не приховання незаконних дій власника землі у межах міста чи незаконне використання земельної ділянки землекористувачем (орендарем). Крім того, суд першої інстанції виснував, що Прокурор є неналежним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу, що є неприпустимим, оскільки органи влади можуть діяти лише у визначений законом спосіб, а не інакше, тоді як Прокурор не зазначив та не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає.
13. 22.09.2020 Північний апеляційний господарський суд прийняв постанову про скасування цього рішення місцевого господарського суду та ухвалив нове рішення про задоволення позову повністю.
14. 19.01.2021 Верховний Суд прийняв постанову про скасування цієї постанови суду апеляційної інстанції та направив справу на новий розгляд до цього ж суду. Сформулював указівки, які необхідно суду виконати, зокрема встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності/відсутності підстав для захисту Прокурором інтересів держави у суді; дотримання/недотримання Прокурором процедури, встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом. Послався при цьому на положення статті 1311 Конституції України, статті 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), статті 23 Закону України "Про прокуратуру", судову практику з питання представництва прокурором інтересів держави в суді, сформовану, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 08.12.2020 у справі № 908/1664/19.
15. 23.03.2021 Північний апеляційний господарський суд прийняв постанову про скасування рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України залишив позов Прокурора без розгляду. Мотивував постанову тим, що місцевому господарському суду не надано жодного доказу на підтвердження попереднього (перед поданням позову) звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради з метою дотримання процедури, встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Звернув також увагу на невиконання Прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді, а також на можливість повторного звернення до суду з позовом після усунення обставин, що були підставою для залишення його без розгляду.
Короткий зміст вимог і доводів вимог касаційної скарги
16. Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, справу направити для продовження розгляду до цього ж суду. Скарга з посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України мотивована неправильним застосуванням і порушенням апеляційним судом норм чинного законодавства, зокрема, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 цього ж Кодексу, а також ухваленням оскаржуваної постанови без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 та від 11.02.2020 у справі № 922/614/19.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
17. ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" та Черкаська міська рада у відзивах на касаційну скаргу просять відмовити в її задоволенні з мотивів, викладених в оскаржуваній постанові.
Позиція Верховного Суду
18. Перевіривши та оцінивши доводи касаційної скарги, судова палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (далі - Палата) дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.
19. Перед касаційним судом у цій справі постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цим органам як одному із відповідачів.
20. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Положення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
21. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
22. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
23. Згідно з пунктом 2 частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
24. З аналізу положень частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" убачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
25. У постанові від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, до завершення касаційного перегляду якої зупинялося провадження у цій справі, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави (пункт 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
26. Разом з тим слід зазначити, що у наведеній справі позов прокурор подав в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА), а відповідачами визначив Миколаївську міську раду, ОСОБА_1 (первинна набувачка), ОСОБА_2 (кінцева набувачка), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, - Державного підприємства «Миколаївське лісове господарство», Виконавчого комітету Миколаївської міської ради. Позов подано про визнання незаконним і скасування окремих пунктів рішення ради, визнання недійсним державного акта, витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості.
27. У пункті 39 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду також виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
28. У цій справі позов прокурором подано в інтересах держави в особі: 1) Устинівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (далі - Устинівська РДА); 2) Східного офісу Державної аудиторської служби України до відповідачів: 1) Товариства з обмеженою відповідальністю «Укртранссервіс-груп»; 2) Відділу освіти, молоді та спорту Устинівської РДА про визнання недійсними додаткових угод та стягнення коштів.
29. Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
30. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункти 69, 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежним чином їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.01.2020 у справі № 698/119/18).
31. Правові форми участі держави та територіальних громад у цивільних відносинах визначено у главі 9 Цивільного кодексу України.
32. Так, згідно зі статтями 170 і 172 цього Кодексу держава та територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи державної влади та місцевого самоврядування відповідно в межах компетенції, встановленої законом.
33. Як зазначено раніше, на обґрунтування підстави касаційного оскарження Прокурор послався на неврахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19.
34. Так, у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проекту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності. Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, подавши такий позов, у позовній заяві обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на переконання позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 цієї постанови).
35. У постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.
36. Суд першої інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, зазначив, що відсутні підстави для звернення останнього до суду в інтересах держави, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень, до якого перед поданням позову прокурор не звертався. Натомість останній зауважив, що саме він є позивачем, бо відповідний орган державної влади - один зі співвідповідачів, наказ якого оскаржується в зв`язку з недотриманням вимог законодавства щодо передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства.
37. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. Тому помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому суд касаційної інстанції погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у вказаній справі та звернувся до суду як самостійний позивач (пункти 28- 30 цієї постанови).
38. Разом з тим, у пунктах 52 і 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, в якій прокурор звернувся з позовом до органу державної влади та юридичної особи (фермерського господарства) про: 1) визнання незаконними і скасування наказів такого органу про надання земельних ділянок в оренду фізичній особі (третій особі); 2) визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органом державної влади та фізичною особою; 3) зобов`язання юридичної особи та фізичної особи (орендаря) повернути земельні ділянки державної власності у відання держави в особі органу державної влади, містяться такі правові висновки:
39. "Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача".
40. Водночас, приймаючи постанову від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, до завершення касаційного перегляду якої зупинялося провадження у цій справі, Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 цієї постанови сформулювала висновок про те, що: "оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17".
41. У постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб (первинного, проміжного та кінцевого набувачів) про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проекту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проекту із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.
42. У пункті 38 цієї ж постанови Велика Палата Верховного Суду зауважила про те, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (пункти 77- 83)).
43. У справі, що розглядається, предметом позову є визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради, а також визнання недійсними змін до договору оренди землі. При зверненні з позовом у цій справі Прокурор указав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада є одним із відповідачів, рішення якого оскаржується у зв`язку з недотриманням вимог земельного законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки водного фонду, що, на думку скаржника, унеможливило звернення Прокурора в інтересах цього органу за захистом порушених інтересів держави, адже цей орган сам їх і порушив. Попереднє (до подання позову) повідомлення Прокурором уповноваженого органу про вчинення ним же правопорушення призвело би до поєднання в одній особі позивача та відповідача, що є неприйнятним. При цьому Прокурор наголосив на відсутності органу державного контролю, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування, внаслідок чого Прокурор і виступив в інтересах держави у цьому спорі як самостійний позивач. Тобто в основу заперечень скаржника покладено доводи про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
44. Проте Палата наголошує, що Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.11 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, до завершення касаційного перегляду якої зупинялося провадження у цій справі, дійшла висновку, що: "в кожному випадку звернення до суду в інтересах держави перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити насамперед: а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; в) залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об`єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб`єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування)".
45. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Менчинська проти Росії", пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Мартіні проти Франції").
46. У справі "Менчинська проти Росії» Європейський суд з прав людини у своєму рішенні також вказав, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
47. З урахуванням вищенаведених висновків Великої Палати Верховного Суду та висновків Європейського суду з прав людини Палата вважає, що у подібних правовідносинах коли з позовом звертається прокурор в інтересах держави належить розмежувати поняття «відсутності органу», до компетенції якого належить звернення до суду з позовами, визначитися чи правильним є вважати, що у тих випадках, коли за наслідками своєї поведінки (дії чи бездіяльності) відповідний орган є особою, яка порушила інтереси держави, і при обґрунтуванні у позові прокурором такого порушення цим органом, прокурор має визначитися із можливістю зазначити його позивачем, оскільки у такому випадку у іншої сторони, яка буде відповідачем у справі, може створювати відчуття нерівності, так-як відповідний орган спершу вчиняє правочин, який у подальшому оспорюється прокурором, а за наслідками такого оспорення прокурор зазначає такий орган позивачем і у такому випадку вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці такої сторони ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами.
48. Разом з тим у контексті відступу Великої Палати Верховного Суду під час розгляду справи № 483/448/20 від висновку, викладеного у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.01.2021 у справі № 917/341/19, та пов`язаної з цим необхідності з`ясування статусу і повноважень органів Держгеокадастру у подібних правовідносинах, Палата звертає увагу на таке.
49. Положення статті 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 5, 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статей 17, 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", пунктів 1, 3, 4, 51 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 у редакції, чинній на час звернення Прокурора з цим позовом, передбачають право органів Держгеокадастру звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі в частині виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням (стаття 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Схожі висновки сформульовано у пунктах 41-50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 (предмет позову прокурора як самостійного позивача - визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду та визнання недійсним договору оренди землі), тобто у справі з подібними правовідносинами.
50. При цьому, ухвалюючи постанову від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з доводами касаційної скарги першого заступника керівника Київської міської прокуратури про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами, та дійшла висновку, що оскільки прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, то прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (пункти 51, 52 цієї постанови).
51. Водночас під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій встановили факт попереднього звернення прокурора до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області з вимогою про вжиття заходів щодо захисту інтересів держави, а оскільки вказаний орган також не вчинив жодних дій зі звернення до суду з помилковим посиланням на відсутність у нього відповідних повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування в судовому порядку, то постає питання, чи в такому разі прокурор має подавати позов до господарського суду як самостійний позивач, чи із зазначенням позивачем відповідного органу Держгеокадастру як компетентного контролюючого органу в спірних правовідносинах, який у межах цієї справи, на відміну від Черкаської міської ради як видавника оспорюваного рішення, не міг бути одночасно одним із відповідачів.
52. Відсутність чіткої відповіді на це питання зумовлена передусім тим, що у постанові від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (предмет позову прокурора як самостійного позивача - визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду), тобто у справі з подібними земельними правовідносинами, Велика Палата Верховного Суду, проаналізувавши положення статей 152, 188 ЗК України, статей 1, 5- 7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", пунктів 1, 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 у редакції, чинній на час подання прокурором позову, вказуючи на відсутність підстав для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, дійшла протилежного висновку про підтвердження прокурором як самостійним позивачем підстав для представництва інтересів держави з огляду на те, що позов у справі № 910/5201/19 поданий у межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (пункт 114 цієї постанови).
53. Отже, господарські суди різних інстанцій, у тому числі й Велика Палата Верховного Суду, сформували у подібних правовідносинах досить суперечливу, а подекуди й взаємовиключну практику щодо наявності/відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів, чим власне і обґрунтовується Прокурором відсутність такого органу у межах розгляду цієї справи.
54. Відповідно до статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом. Саме Велика Палата Верховного Суду є спеціально створеним колегіальним органом Верховного Суду, метою діяльності якого є забезпечення однакового застосування судами норм матеріального та процесуального права.
55. З огляду на викладене вище Палата зауважує, що останні висновки, викладені у пунктах 8.9- 8.11 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, не усувають повністю існуючих розбіжностей у застосуванні господарськими судами норм частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, а саме: у питанні підтвердження наявності/відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів, натомість такі розбіжності вочевидь не сприяють однаковому правозастосуванню при вирішенні численних спорів, що виникають із подібних земельних відносин та відносин власності.
56. Крім того, Велика Палата Верховного Суду раніше вже звертала увагу на те, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а в спорах стосовно земель водного фонду, лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави (зокрема, земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення), остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункти "а" і "б" частини першої статті 91, пункти "а" і "б" частини першої статті 96 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц (пункт 127), від 07.11.2018 у справі № 488/6211/14-ц (пункт 90), від 07.11.2018 у справі № 183/1617/16 (пункт 148), від 29.05.2019 у справі № 367/2022/15-ц (пункт 53), від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц (пункт 117)).
57. Однакове застосування закону забезпечує його загальнообов`язковість, рівність перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Єдине застосування законів поліпшує громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також довіру до відправлення правосуддя. Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень.
58. Згідно із частиною четвертою статті 303 ГПК України про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах 1- 4 статті 302 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах 5 або 6 статті 302 цього Кодексу.
59. Відповідно до частини п`ятої статті 302 цього ж Кодексу суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
60. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.09.2021 у справі № 910/11820/20 зазначила, що для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати кілька з наведених ознак, проте не одночасно у їх сукупності, зокрема:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокреманемає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розбіжностей у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах тощо.
61. У контексті дотримання кількісного та якісного критеріїв існування виключної правової проблеми Палата звертає увагу на те, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру судових рішень у період з 01.01.2018 до 07.09.2023 судді Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду розглянули більш як 2860 справ за позовами прокурорів. Водночас лише на розгляді колегій суддів Палати наразі перебувають більше 80 господарських справ за позовами прокурора як самостійного позивача (з них близько половини спорів виникли із земельних правовідносин, а інші спори - з відносин відчуження об`єктів права державної та комунальної власності), провадженні в яких зупинено до завершення касаційного перегляду цієї справи та судові рішення в яких є діаметрально протилежними з точки зору застосування норм частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України. Тобто правове питання, щодо якого існує проблема, постає не в одній конкретній справі, а в інших справах, які вже існують, та можуть виникнути у майбутньому з урахуванням того, що такі правовідносини мають постійний характер.
62. До того ж Палата вважає, що очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права (частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України) з метою забезпечення вимог верховенства права, невід`ємною складовою якого є дотримання принципу юридичної визначеності, що обумовлює однакове застосування норми права, недопущення можливостей для її довільного трактування, враховуючи, що юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.
63. Підсумовуючи коло питань, які, на думку Палати, становлять виключну правову проблему у контексті позовів прокурора, можна навести такий перелік:
- з 2015 року прокуратура втратила функції нагляду, що знайшло відображення, у тому числі і у відповідній редакції статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка імперативно вимагає, щоб органи державної влади та місцевого самоврядування (далі - компетентні органи) самостійно здійснювали захист інтересів держави і територіальної громади. На думку Палати, позиції Великої Палати Верховного Суду не завжди узгоджуються з цими законодавчими нормами;
- задля того, щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор з дотриманням вимог щодо повідомлення компетентних органів може звертатися до суду виключно у разі їх бездіяльності або якщо такий орган взагалі відсутній;
- метою дотримання встановленого законом правила щодо повідомлення компетентного органу є те, щоб саме цей орган захищав інтереси держави. Прокурор повідомляє орган про стверджуване порушення і просить його відреагувати для захисту інтересів держави. При цьому таке повідомлення не є обтяжливим для прокурора. На цей час уже існує усталена практика Верховного Суду щодо визначення критеріїв бездіяльності компетентного органу та дотримання розумного строку для відповіді на звернення прокурора;
- як правило, в більшості сфер життя є державні органи або органи місцевого самоврядування, які мають компетенцію щодо захисту інтересів держави, і випадки відсутності таких органів досить малоймовірні та поодинокі;
- у багатьох сферах життя є кілька компетентних органів, які мають функції щодо захисту інтересів держави і територіальної громади. Наприклад, у позовах про визнання недійсними додаткових угод про закупівлі в сфері освіти та стягнення надмірно сплачених коштів за договорами, укладеними без конкурентних засад або з їх порушеннями, прокурори визначають компетентними органами: Міністерство освіти України, місцеві територіальні управління освіти, самі навчальні заклади, Держаудитслужбу України, органи місцевого самоврядування, з бюджетів яких фінансуються заклади освіти. У земельних спорах в одному спорі такими органами можуть бути: Держгеокадастр України (щодо земель всіх форм власності), органи місцевого самоврядування, Кабінет Міністрів України, облдержадміністрації, райдержадміністрації, управління водного, лісового господарства та інші компетентні органи;
- якщо прокурор звертається з позовом до державного органу або органу місцевого самоврядування, визначаючи його відповідачем, то це не вказує на те, що орган, який компетентний захищати інтереси держави, зникає. По-перше, такий орган продовжує існувати і повинен був отримати від прокурора попереднє звернення з інформацією про стверджуване порушення. По-друге, може бути інший компетентний орган, який також міг звернутися до суду для захисту інтересів держави;
- попереднє звернення прокурором до компетентного органу, навіть якщо такий орган є порушником, не нівелює обов`язку звернення до нього, тим більше, що такий орган у більшості випадків може виправити ситуацію або самостійно, або шляхом звернення до суду від свого імені;
- проблемним є питання, коли прокурор звертається до суду і визначає компетентний орган як відповідача, який вчинив порушення, наприклад, прийняв оспорюване рішення, водночас може існувати інший державний орган, який міг би звертатися до суду з метою захисту інтересів держави. Наприклад, як у цій справі, прокурор може звернутися в інтересах Держгеокадастру України про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки;
- у випадку, якщо прокурор все ж зазначив відповідачем орган місцевого самоврядування, то суд відповідно до принципу "суд знає закон" і правових висновків Великої Палати Верховного Суду з цього питання повинен самостійно встановити, чи немає іншого органу, який повинен або може захистити інтереси держави або територіальної громади в спірних правовідносинах;
- у подібних ситуаціях суди, зокрема Об`єднана палата Касаційного господарського суду, виснувала, що якщо є кілька компетентних органів, то немає необхідності зазначати позивачами всі ці органи, достатньо одного з відповідною компетенцією;
- водночас, на думку Палати, проблемним є питання, коли прокурор вказує, що порушення вчинено одним з компетентних органів, тому він і є відповідачем, не вказавши позивачем жодного з інших компетентних органів;
- прокурор, визначаючи штучно відповідачем орган місцевого самоврядування, за вимогою, яка є неефективним способом захисту (наприклад, скасування рішення такого органу, яке вичерпало свою дію виконанням), вочевидь намагається штучно уникнути необхідності повідомлення цього органу щодо стверджуваного порушення, не надаючи йому можливості відреагувати та/або виправити порушення самостійно або шляхом звернення до суду;
- з урахуванням того, щоби держава в особі одного компетентного органу не зверталася з позовом до держави в особі іншого компетентного органу, логічним, на думку Палати, є те, що певний компетентний орган насамперед повинен бути позивачем у справах про захист інтересів держави, оскільки рішення суду буде спрямоване саме на захист інтересів держави в особі цього органу. Адже позивачами в господарському процесі є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного або оспорюваного права чи охоронюваного законом інтересу;
- за загальним правилом, відповідачами у господарському процесі є особи, яким пред`явлено вимоги, що переважно за позовами прокурора в господарських справах є повернення або витребування майна, стягнення коштів. Відтак, як правило, відповідачами виступають юридичні особи приватного права, за рахунок яких і повинно бути відновлено порушене право держави;
- визначаючи компетентний орган не позивачем, а відповідачем, згодом як прокурор, так і суди зіштовхуються з проблемою неможливості задоволення позову на користь відповідача. Наприклад, прокурор, звертаючись до органу місцевого самоврядування щодо визнання недійсним його рішення, договору оренди і повернення земельної ділянки, не може сформулювати, кому повернути земельну ділянку. Якщо повернення або витребування відбувається на користь відповідача, то це є порушенням господарського процесу. Якщо на користь територіальної громади або держави, то очевидним є те, що від імені місцевої територіальної громади або держави повинен діяти якийсь орган з метою здійснення стягнення та виконання рішення суду. Дещо абсурдним є задоволення позову прокурора про стягнення з органу місцевого самоврядування на користь територіальної громади, яку власне й уособлює цей орган місцевого самоврядування, або стягнення з Держгеокадастру як відповідача на користь держави без визначення компетентного органу як стягувача.
Усі ці проблемні питання, на думку Палати, можна було би логічно і правильно систематизувати, якщо би Велика Палата Верховного Суду сформулювала прості та зрозумілі правила, які б, з одного боку, не були обтяжливими для прокурора, а з другого боку, не призводили би до порушення Закону України "Про прокуратуру" та господарського процесу, наприклад:
- прокурор здійснює захист інтересів держави лише у разі, якщо компетентний орган відсутній або відмовляється (активно або пасивно) здійснювати захист. Якщо компетентний орган існує, один або навіть декілька, то достатньо повідомити орган, в інтересах якого прокурор буде звертатися до суду, про стверджуване порушення;
- з метою захисту інтересів держави та територіальної громади позивачами в господарських справах повинні бути насамперед саме ті органи, на користь яких заявляються позовні вимоги, і рішення суду в такому випадку призведе до відновлення прав держави або територіальної громади саме в особі цих органів.
64. Тому Палата вважає, що питання про наявність /відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив як позивача, має характер виключної правової проблеми, яка з урахуванням існування наведеного вище кількісного критерію та зважаючи на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій, є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
65. Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Справу № 925/1133/18 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Є. В. Краснов
Судді Н. О. Багай
І. С. Берднік
Н. О. Волковицька
Т. Б. Дроботова
В. А. Зуєв
Г. М. Мачульський
І. С. Міщенко
Л. І. Рогач
О. В. Случ
Ю. Я. Чумак
