ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Погрібного С. О. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23)
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант»» про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі
за касаційною скаргою заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021
Коротка історія справи
Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016);
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
Прокурор стверджував, що Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.
За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу. Суд вказав, що саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеокадастр) має компетенцію та повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Однак прокурор не надав доказів, які підтверджують ухилення від виконання покладених на територіальні органи Держгеокадастру обов`язків, їх бездіяльність тощо.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду. Суд апеляційної інстанції встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Отже, прокурор не виконав вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
На думку Касаційного господарського суду, питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09.11.2023 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23) касаційну скаргу прокурора задоволено, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 скасовано, справу направлено до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
У мотивувальній частині вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, зазначила про таке.
Процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України (пункт 84 постанови).
З метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки (з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови). З огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі (пункт 118).
У правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (пункт 135).
Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель (пункти 136, 137).
Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився) (пункт 138).
За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр (пункт 139).
З огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 150).
Крім того, з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнила висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився) (пункт 158 постанови).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними вище, відповідно до яких органи Держгеокадастру під час здійснення повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності можуть звертатись до суду лише з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Вважаємо, що така позиція більшості суддів Великої Палати Верховного Суду не відповідає сутності правового регулювання статусу та повноважень державних органів, зокрема, органів прокуратури та Держгеокадастру.
Тому вважаємо необхідним висловити окрему думку з наступних питань.
Щодо органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у цих правовідносинах
У позовній заяві прокурор зазначив, що порушення інтересу держави полягає в недотриманні органом місцевого самоврядування встановленого державою порядку зміни цільового призначення земель із однієї категорії на іншу, а відтак, у порушенні встановлених обмежень та режиму використання земель певного цільового призначення, в даному випадку - земель водного фонду. При цьому прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, який уповноважений здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Станом на час звернення прокурора до суду із цим позовом (29.10.2018) стосовно спірних правовідносин діяло таке правове регулювання.
У статті 12 Земельного кодексу України (в редакції від 12.10.2018, далі - ЗК України) зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
Згідно з частиною першою статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
За змістом статей 187 - 189 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Відповідно до статті 2 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (у редакції від 28.12.2015, далі - Закон № 963-IV) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є забезпечення додержання органами місцевого самоврядування земельного законодавства України, запобігання порушенням законодавства України у сфері використання земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У пункті «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (у редакції від 29.08.2017, далі - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
У пункті 3 Положення зазначено, що до основних завдань Держгеокадастру, зокрема, належить реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
З наведених норм права вбачається, що станом на час прийняття Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 та внесення змін від 09.12.2016 до Договору оренди землі та звернення прокурора до суду із цим позовом держава визначала саме Держгеокадастр органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань зміни цільового призначення, надання земель у користування, оренду тощо.
Тому, саме Держгеокадастр мав здійснювати державний нагляд (контроль) за діями, рішеннями Черкаської міської ради щодо дотримання нею вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, зміни цільового призначення земель, надання земель у користування, оренду тощо. Відповідно, саме Держгеокадастр мав захищати інтерес держави, за захистом якого прокурор звернувся з позовом у цій справі.
Отже, Господарський суд Черкаської області у рішенні від 21.11.2019 у цій справі правильно зазначив: «Прокурор при зверненні з позовом визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу держави, яким здійснюється контроль за використанням земель. Натомість суд зазначає, що державний нагляд за використанням та охороною земель, порядок перевірки та повноваження у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства врегульований Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Державний нагляд та контроль відповідно до своїх функцій - здійснює Держгеокадастр в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель на підставі наказу ГУ ДГК №274-ДК від 03.11.2017 року».
Слід зауважити, що відповідні функції Держгеокадастр має і станом на час ухвалення цієї постанови Великої Палати Верховного Суду. Так, Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» із ЗК України було виключено статтю 15-2, при цьому повноваження Держгеокадастру щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель було переміщено у статтю 15-1.
У статті 188 ЗК України зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Таким законом є Закон № 963-IV, відповідно до поточної редакції частини першої статті 5 якого державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
При цьому пункт «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV, який визначає повноваження Держгеокадастру, у цитованій вище частині редакційно не змінився. Він так само містить положення про те, що до повноважень Держгеокадастру належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
І так само у підпункті 33 пункту 4 поточної редакції Положення вказано про те, що Держгеокадастр організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
Водночас Закон № 963-IV доповнений статтею 6-1 «Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель», у якій зазначено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме за: виконанням власниками і користувачами земель комплексу необхідних заходів із захисту земель від заростання бур`янами, чагарниками; дотриманням режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, а також вимог законодавства щодо збереження захисних насаджень і межових знаків; виконанням землевласниками та землекористувачами вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, розміщенням, проектуванням, будівництвом, введенням в дію об`єктів, що негативно впливають на стан земель, експлуатацією, збереженням протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю і реалізують функцію державного контролю за використанням та охороною земель через державних інспекторів з державного контролю за використанням та охороною земель відповідних рад, кваліфікаційні вимоги до яких визначені статтею 10 цього Закону.
Таким чином, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, зокрема, ЗК України та Законом № 963-IV, норми яких конкретизовані у Положенні.
Станом на час подання позову у цій справі закон визначав Держгеокадастр єдиним органом, який мав повноваження у цій сфері, тому звертаючись до суду із відповідними позовними вимогами для захисту інтересів держави, прокурор мав зазначити позивачем саме Держгеокадастр. Органи місцевого самоврядування (і зокрема, Черкаська міська рада) не мали повноважень здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель та звертатись до суду за захистом інтересів держави.
Станом на час ухвалення цієї постанови Великої Палати Верховного Суду закон надав органам місцевого самоврядування окремі повноваження у сфері державного контролю за використання та охороною земель за умови прийняття відповідною радою рішення про це. Проте слід враховувати, що ці повноваження не є всеохоплюючими, вони чітко визначені у частині першій статті 6-1 Закону № 963-IV, та не дублюються з повноваженнями Держгеокадастру у цій сфері, і не пов`язані із предметом цього позову.
Щодо права Держгеокадастру звертатись до суду
Згідно із частиною четвертою статті 9 Закону № 963-IV (у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється, у тому числі, шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
Статтю 28 включено до Закону № 3166-VI відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.
Так, у пояснювальній записці до проекту Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Зокрема, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.
У Резолюції № 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи (далі - ПАРЄ) звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
Важливість прийняття проекту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.
Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.
Автори законопроекту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначали, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закон № 3166-VI, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші) вносяться зміни.
З наведеного вбачається, що норма статті 28 Закону № 3166-VI, яка надала Держгеокадастру право звернення до суду для здійснення своїх повноважень, була прийнята законодавцем у межах реформи прокуратури з метою позбавлення її надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів для приведення функцій прокуратури до європейських стандартів.
У пункті 50 постанови від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (провадження № 12-11гс21) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
У Великої Палати Верховного Суду не було правових підстав уточнювати цей висновок у спосіб, здійснений нею у пункті 158 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18.
Отже, Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження здійснювати державний контроль за використанням земель усіх категорій та форм власності у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснюючи зазначені повноваження з державного контролю за використанням земель, такий орган проводить перевірки, розглядає звернення осіб, документацію із землеустрою, пов`язану з використанням земель, а також, якщо це необхідно для здійснення указаних повноважень, звертається до суду у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
Висновки
Отже, доводи прокурора про те, що у цьому спорі, в якому здійснюється захист порушених інтересів держави щодо незаконної зміни категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури, відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, є помилковими та не відповідають вищевказаним нормам права.
Оскільки, як обґрунтовано вище, існує орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, прокурором фактично пред`явлено позов в інтересах держави в особі територіального органу Держгеокадастру. У такому випадку дотримання вимог щодо підтвердження підстав для представництва, передбачених статтею 23 Закону № 1697-VII, є обов`язковим. Натомість невиконання прокурором процедури, передбаченої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, відповідно до приписів частини четвертої статті 53, статті 174 ГПК України унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.
Тому вважаємо, що у цій справі № 925/1133/18Господарський суд Черкаської області в мотивувальній частині рішення від 21.11.2019 зробив правильні висновки щодо недотримання прокурором порядку звернення до суду у зв`язку із наявністю повноважень Держгеокадастру у спірних правовідносинах, однак прийняв неправильне рішення про відмову в задоволенні позову прокурора.Натомість Північний апеляційний господарський суд в оскаржуваній постанові від 23.03.2021 прийняв правильне рішення про залишення позову прокурора без розгляду, однак керувався при цьому помилковими мотивами.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити частково касаційну скаргу прокурора, постанову суду апеляційної інстанції - змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині - залишити без змін.
Судді Ю. Л. Власов
Ж. М. Єленіна
С. О. Погрібний
