ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 червня 2024 року
м. Київ
справа № 925/1133/18
провадження № 12-60гс23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Ткача І. В.,
суддів: Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,Шевцової Н. В.,
за участюсекретаря судового засідання Співака С. В.,
представників учасників:
прокурора - Василенко Н. В.,
відповідача-1 - Панченко В. В.,
відповідача-2 - не з`явилися,
розглянула у судовому засіданні касаційну скаргу заступника начальника Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора
на постановуПівнічного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 (головуючий суддя Хрипун О. О., судді Тищенко А. І., Іоннікова І. А.)
за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури
до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант»»
про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позовних вимог
1. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Черкаської міської ради(далі - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016);
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
2. Прокурор стверджує, що Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави.
3. За доводами прокурора, він звернувся як самостійний позивач, оскільки відсутній орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Розгляд справи судами
4. Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.
5. Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу. Суд вказав, що саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також - Держгеокадастр) має компетенцію та повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Однак прокурор не надав доказів, які підтверджують ухилення від виконання покладених на територіальні органи Держгеокадастру обов`язків, їх бездіяльність тощо.
6. Господарський суд Черкаської області також указував на те, що прокурор не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає шляхом скасування рішення міської ради та визнання недійсними змін до Договору оренди землі.
7. Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.
8. Апеляційний суд виснував, що прокурор належним чином обґрунтував наявність порушення інтересів держави та необхідність представництва таких інтересів у суді прокуратурою. Суд указав, що законодавством не передбачено право органів Держгеокадастру звертатись до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування та укладених на виконання таких рішень договорів, що свідчить про неможливість вжиття ним як уповноваженим державним органом спрямованих на захист інтересів держави заходів.
9. Північний апеляційний господарський суд звернув увагу, що підставою прийняття оскаржуваного Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 була постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, якою зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до свого рішення від 28.12.2005 № 8-962 шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови. Разом з тим постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2018 скасовані зазначені судові рішення.
10. Апеляційний суд вважав безпідставними висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 прийнято на виконання скасованої постанови суду, яка у зв`язку із цим будь-яких правових наслідків не породжує.
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
12. Касаційний суд вважав, що апеляційний господарський суд при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 28.08.2020 у справі № 913/131/19.
13. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави в суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
14. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
15. Апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, зазначив, що на виконання вказівок, що містяться в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.01.2021 у справі № 925/1133/18, суд апеляційної інстанції встановив, що місцевому господарському суду не було надано жодного доказу про звернення прокуратури до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Водночас суд апеляційної інстанції не може прийняти як докази копії листа Черкаської місцевої прокуратури № 166-14610вих18 від 18.09.2018 та супровідного листа Черкаської міської ради № 17378-01-21 від 19.10.2018, про долучення яких 15.03.2021 прокурор заявив клопотання до Північного апеляційного господарського суду.
16. Зважаючи на викладене вище, Північний апеляційний господарський суд виснував, що прокурор не виконав вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, є підставою для залишення позову без розгляду згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Стислий виклад вимог касаційної скарги
17. Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021,прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу
18. Прокурор зазначає, що апеляційний суд зробив помилковий висновок про невиконання прокурором вимог щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді та необхідності надання в цьому спорі доказів попереднього звернення до Черкаської міської ради в порядку, визначеному частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Указаний орган є одним зі співвідповідачів, рішення якого оскаржується, а отже, за жодних умов цей орган не має можливості звернутись до суду за захистом порушених інтересів держави, адже сам їх і порушив.
19. За доводами прокурора, порушення законних інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.
20. Також до Великої Палати Верховного Суду надійшли:
- додаткові пояснення заступника Генерального прокурора від 22.12.2023, до яких долучено: копії наукових висновків;
- додаткові пояснення прокурора від 10.06.2024, до яких долучено: витяг з монографії, копії наукових висновків.
21. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.
22. Частинами першою та другою статті 118 ГПК України передбачено, що право на вчинення процесуальних дій втрачається із закінченням установленого законом або призначеного судом строку. Заяви, скарги і документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
23. Згідно із частиною п`ятою статті 161 ГПК України суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне.
24. Велика Палата Верховного Суду не визнавала за необхідне подання Офісом Генерального прокурора додаткових пояснень, тому ці документи слід залишити без розгляду.
Позиція інших учасників процесу
25. Від ПП «ІБК «Будгарант» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021- без змін.
26. ПП «ІБК «Будгарант» підкреслює, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 19.01.2021 у цій справі вже досліджував питання дотримання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
27. Також відповідач-2 зазначає, що Верховний Суд у своїх постановах викладав висновки щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах. Так, апеляційним судом використано висновки, сформовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19.
28. ПП «ІБК «Будгарант», заперечуючи проти аргументів прокурора про залишення апеляційним судом поза увагою факту, що орган місцевого самоврядування є відповідачем у цій справі, звертає увагу, що вимога про скасування рішення органу місцевого самоврядування є лише однією з двох заявлених позовних вимог. Прокурор не обґрунтовує неможливості заявлення органом місцевого самоврядування позову про визнання недійсним договору.
29. Щодо аргументів прокурора з приводу порушених інтересів держави відповідач-2 вказує, що обставини порушення інтересів держави не були і не мали бути предметом дослідження під час розгляду справи апеляційним судом, оскільки суд сформулював висновок про недотримання прокурором статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Саме дотримання вказаної норми є передумовою дослідження обставин порушення інтересів держави.
30. Від Черкаської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому міська рада заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги прокурора та просить залишити її без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 - без змін.
31. Черкаська міська рада звертає увагу, що її оскаржуване рішення було прийнято на виконання рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, а не з власної ініціативи. Відтак після скасування зазначеного рішення у Черкаської міської ради не було жодних перепон для скасування оспорюваного рішення та для звернення до господарського суду з метою скасування внесених до договору оренди землі від 02.02.2006 змін.
32. Також відповідач-1 стверджує, що прокурор не довів у чому полягає порушення інтересів держави у спірних правовідносинах.
Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
33. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
34. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 07.07.2021 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду.
35. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 15.07.2021 прийняв до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18.
36. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду ухвалою від 07.09.2023 передав справу № 925/1133/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
37. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду зазначив таке.
38. Перед касаційним судом у цій справі постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цьому органу як одному з відповідачів.
39. З аналізу положень частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 37 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
40. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17 виснувала, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави.
41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
42. Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Тобто суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункти 69, 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
43. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проєкту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що прокурор, подавши такий позов, у позовній заяві обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, на його переконання, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому касаційний суд вважав, що суди попередніх інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері (пункт 40 цієї постанови).
44. У постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за позовом прокурора до органу державної влади та фізичної особи про визнання незаконним і скасування наказу такого органу про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду цій особі, а також про визнання недійсним відповідного договору оренди.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив орган державної влади одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу. У зв`язку із цим помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які той заявив. Тому суд касаційної інстанції погодився з тим, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у вказаній справі та звернувся до суду як самостійний позивач (пункти 28-30 цієї постанови).
45. Разом з тим у пунктах 52 і 58 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, в якій прокурор звернувся з позовом до органу державної влади та юридичної особи (фермерського господарства) про: 1) визнання незаконними і скасування наказів такого органу про надання земельних ділянок в оренду фізичній особі (третій особі); 2) визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органом державної влади та фізичною особою; 3) зобов`язання юридичної особи та фізичної особи (орендаря) повернути земельні ділянки державної власності у відання держави в особі органу державної влади, містяться такі правові висновки:
«Оскільки вимога про визнання наказів ГУ Держземагентства незаконними та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених наказів без заявлення вимоги про визнання їх незаконними та скасування, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача».
46. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 сформулювала такий висновок: «Оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17».
47. У постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб (первинного, проміжного та кінцевого набувачів) про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проєкту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.
48. У пункті 38 цієї постанови Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункт 40). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83).
49. У справі, що розглядається, предметом позову є визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради, а також визнання недійсними змін до Договору оренди землі. При зверненні з позовом у цій справі прокурор указав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада є одним з відповідачів, рішення якого оскаржується у зв`язку з недотриманням вимог земельного законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки водного фонду, що унеможливило звернення прокурора в інтересах цього органу за захистом порушених інтересів держави, адже цей орган сам їх і порушив. Попереднє (до подання позову) повідомлення прокурором уповноваженого органу про вчинення ним же правопорушення призвело б до поєднання в одній особі позивача та відповідача, що є неприйнятним. При цьому прокурор наголосив на відсутності органу державного контролю, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування, внаслідок чого прокурор і виступив в інтересах держави в цьому спорі як самостійний позивач.
50. Водночас Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.11 постанови від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 дійшла такого висновку: «У кожному випадку звернення до суду в інтересах держави перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити насамперед: а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; в) залежно від установленого - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об`єкта такого фонду), то залежно від підстав позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб`єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування)».
51. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що у подібних правовідносинах, коли з позовом звертається прокурор в інтересах держави, слід з`ясувати поняття відсутності органу, до компетенції якого належить звернення до суду з позовами, визначитися, чи правильно вважати, що у тих випадках, коли за наслідками своєї поведінки (дії чи бездіяльності) відповідний орган є особою, яка порушила інтереси держави, і при обґрунтуванні в позові прокурором такого порушення цим органом прокурор має визначитися з можливістю зазначити цей орган позивачем, оскільки у такому випадку в іншої сторони, яка буде відповідачем у справі, може створюватись відчуття нерівності, оскільки відповідний орган спершу вчиняє правочин, який у подальшому оспорюється прокурором, а за наслідками такого оспорення прокурор зазначає такий орган позивачем і в такому випадку вже сама присутність прокурора в судовому процесі на боці такої сторони ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами.
52. Ухвалюючи постанову від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з доводами касаційної скарги першого заступника керівника Київської міської прокуратури про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами, та дійшла висновку, що оскільки прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, то прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (пункти 51, 52 цієї постанови).
53. Водночас під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій установили факт попереднього звернення прокурора до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області з вимогою про вжиття заходів щодо захисту інтересів держави, а оскільки вказаний орган також не вчинив жодних дій зі звернення до суду з помилковим посиланням на відсутність у нього відповідних повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування в судовому порядку, то постає питання, чи в такому разі прокурор повинен подавати позов до господарського суду як самостійний позивач чи із зазначенням позивачем відповідного органу Держгеокадастру як компетентного контролюючого органу в спірних правовідносинах, який у межах цієї справи, на відміну від Черкаської міської ради як видавника оспорюваного рішення, не міг бути одночасно одним з відповідачів.
54. У постанові від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (предмет позову прокурора як самостійного позивача - визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки в оренду), тобто у справі з подібними земельними правовідносинами, Велика Палата Верховного Суду, проаналізувавши положення статей 152, 188 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 5-7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пунктів 1, 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення від 14.01.2015 № 15) (у редакції, чинній на час подання прокурором позову), вказуючи на відсутність підстав для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, дійшла протилежного висновку про підтвердження прокурором як самостійним позивачем підстав для представництва інтересів держави з огляду на те, що позов у справі № 910/5201/19 поданий у межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої і діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (пункт 114 цієї постанови).
55. Отже, на думку Верховного Суду у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду, господарські суди різних інстанцій, у тому числі й Велика Палата Верховного Суду, сформували у подібних правовідносинах досить суперечливу, а подекуди й взаємовиключну практику щодо наявності / відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, чим власне і обґрунтував відсутність такого органу у межах розгляду цієї справи.
56. До того ж Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права (частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України) з метою забезпечення вимог верховенства права, невід`ємною складовою якого є дотримання принципу юридичної визначеності, що обумовлює однакове застосування норми права, недопущення можливостей для її довільного трактування, враховуючи, що юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.
57. Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду окреслює таке коло питань, які становлять виключну правову проблему у контексті позовів прокурора:
- з 2015 року прокуратура втратила функції нагляду, що знайшло відображення, зокрема й у відповідній редакції статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка імперативно вимагає, щоб органи державної влади та місцевого самоврядування самостійно здійснювали захист інтересів держави і територіальної громади. На думку палати, позиції Великої Палати Верховного Суду не завжди узгоджуються з цими законодавчими нормами;
- щоб інтереси держави не залишалися незахищеними, прокурор з дотриманням вимог щодо повідомлення компетентних органів може звертатися до суду виключно у разі їх бездіяльності або якщо такий орган взагалі відсутній;
- метою дотримання встановленого законом правила щодо повідомлення компетентного органу є те, щоб саме цей орган захищав інтереси держави. Прокурор повідомляє орган про стверджуване порушення і просить його відреагувати для захисту інтересів держави. При цьому таке повідомлення не є обтяжливим для прокурора. На цей час уже існує усталена практика Верховного Суду щодо визначення критеріїв бездіяльності компетентного органу та дотримання розумного строку для відповіді на звернення прокурора;
- як правило, в більшості сфер життя є державні органи або органи місцевого самоврядування, які мають компетенцію щодо захисту інтересів держави, і випадки відсутності таких органів досить малоймовірні та поодинокі;
- у багатьох сферах життя є кілька компетентних органів, які мають функції щодо захисту інтересів держави і територіальної громади. Наприклад, у позовах про визнання недійсними додаткових угод про закупівлі в сфері освіти та стягнення надмірно сплачених коштів за договорами, укладеними без конкурентних засад або з їх порушеннями, прокурори визначають компетентними органами: Міністерство освіти і науки України, місцеві територіальні управління освіти, самі навчальні заклади, Держаудитслужбу України, органи місцевого самоврядування, з бюджетів яких фінансуються заклади освіти. У земельних спорах в одному спорі такими органами можуть бути: Держгеокадастр (щодо земель усіх форм власності), органи місцевого самоврядування, Кабінет Міністрів України, облдержадміністрації, райдержадміністрації, управління водного, лісового господарства та інші компетентні органи;
- якщо прокурор звертається з позовом до державного органу або органу місцевого самоврядування, визначаючи його відповідачем, то це не вказує на те, що орган, який компетентний захищати інтереси держави, зникає. По-перше, такий орган продовжує існувати і повинен був отримати від прокурора попереднє звернення з інформацією про стверджуване порушення. По-друге, може бути інший компетентний орган, який також міг звернутися до суду для захисту інтересів держави;
- попереднє звернення прокурора до компетентного органу, навіть якщо такий орган є порушником, не нівелює обов`язку звернення до нього, бо такий орган у більшості випадків може виправити ситуацію або самостійно, або шляхом звернення до суду від свого імені;
- проблемним є питання, коли прокурор звертається до суду і визначає компетентний орган як відповідача, який вчинив порушення, зокрема прийняв оспорюване рішення, водночас може існувати інший державний орган, який міг би звертатися до суду з метою захисту інтересів держави. Наприклад, як у цій справі, прокурор може звернутися в інтересах Держгеокадастру про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки;
- у випадку якщо прокурор все ж зазначив відповідачем орган місцевого самоврядування, то суд відповідно до принципу «суд знає закон» і правових висновків Великої Палати Верховного Суду з цього питання повинен самостійно встановити, чи немає іншого органу, який повинен або може захистити інтереси держави або територіальної громади в спірних правовідносинах;
- у подібних ситуаціях суди, зокрема й Об`єднана палата Касаційного господарського суду, виснували, що якщо є кілька компетентних органів, то немає необхідності позивачам зазначати всі ці органи, достатньо одного з відповідною компетенцією;
- водночас проблемним є питання, коли прокурор вказує, що порушення вчинено одним з компетентних органів, тому він і є відповідачем, не зазначивши позивачем жодного з інших компетентних органів;
- прокурор, визначаючи штучно відповідачем орган місцевого самоврядування, за вимогою, яка є неефективним способом захисту (наприклад, скасування рішення такого органу, яке вичерпало свою дію виконанням), вочевидь намагається штучно уникнути необхідності повідомлення цього органу щодо стверджуваного порушення, не надаючи йому можливості відреагувати та/або виправити порушення самостійно або шляхом звернення до суду;
- щоб держава в особі одного компетентного органу не зверталася з позовом до держави в особі іншого компетентного органу, логічним є те, що певний компетентний орган насамперед повинен бути позивачем у справах про захист інтересів держави, оскільки рішення суду буде спрямоване саме на захист інтересів держави в особі цього органу. Адже позивачами в господарському процесі є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного або оспорюваного права чи охоронюваного законом інтересу;
- за загальним правилом, відповідачами у господарському процесі є особи, яким пред`явлено вимоги, що переважно за позовами прокурора в господарських справах є повернення або витребування майна, стягнення коштів. Відтак, як правило, відповідачами виступають юридичні особи приватного права, за рахунок яких і повинно бути відновлено порушене право держави;
- визначаючи компетентний орган не позивачем, а відповідачем, згодом як прокурор, так і суди зіштовхуються з проблемою неможливості задоволення позову на користь відповідача. Наприклад, прокурор, звертаючись до органу місцевого самоврядування щодо визнання недійсним його рішення, договору оренди і повернення земельної ділянки, не може сформулювати, кому повернути земельну ділянку. Якщо повернення або витребування відбувається на користь відповідача, то це є порушенням господарського процесу. Якщо на користь територіальної громади або держави, то очевидним є те, що від імені місцевої територіальної громади або держави повинен діяти якийсь орган з метою здійснення стягнення та виконання рішення суду. Дещо абсурдним є задоволення позову прокурора про стягнення з органу місцевого самоврядування на користь територіальної громади, яку власне й уособлює цей орган місцевого самоврядування, або стягнення з Держгеокадастру як відповідача на користь держави без визначення компетентного органу як стягувача.
58. Тому Верховний Суд у складі Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду вважає, що питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
59. Відповідно до частини п`ятої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
60. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 09.11.2023 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Мотиви, з яких виходить Велика Палата Верховного Суду, та застосовані положення законодавства
Щодо меж розгляду справи в суді касаційної інстанції
61. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частини перша та друга статті 300 ГПК України).
62. З огляду на зазначений припис Велика Палата Верховного Суду переглядає в касаційному порядку постанову апеляційного суду та рішення суду першої інстанції у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Щодо процесуального статусу прокурора
63. Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
64. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
65. Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
66. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
67. Конституційний Суд України зазначив, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
68. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
69. Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
70. Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
71. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункт 40; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.37; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.16; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.17; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.54; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.16).
72. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.39, 8.40; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.56, 8.57).
73. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).
74. Частини третя та четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
75. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
76. Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
77. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).
78. Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПК України.
79. Відповідно до частини першої статті 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
80. Відповідно до частини п`ятої статті 162 ГПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
81. Таким чином, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
82. Близький за змістом висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2020 у справі № 9901/513/19, відповідно до якого прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
83. Натомість якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункт 54; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункт 8.41; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункт 8.58).
84. Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.
Щодо процесуального статусу Черкаської міської ради
85. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
86. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
87. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
88. У пунктах «б», «в», «є» статті 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
89. Згідно із частиною другою статті 20 ЗК України передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
90. Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
91. Статтею 2 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи). Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права.
92. Відповідно до частини першої статті 169 ЦК України територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
93. Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
94. У цій справі Черкаська міська рада, здійснюючи право розпорядження землею в межах територіальної громади, є учасником цивільних правовідносин (стороною Договору оренди землі). Рішенням від 17.11.2016 Черкаська міська рада змінила цільове призначення земельної ділянки та на підставі зазначеного рішення уклала зміни до Договору оренди землі.
95. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що прокурор оскаржив рішення Черкаської міської ради, саме тому визначив останню відповідачем.
96. Насамперед Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом.
97. Коло відповідачів не може визначатися залежно від того, чи залишиться до кого звертатися з позовом, якщо орган, уповноважений захищати інтереси держави у відповідних правовідносинах, буде визначений прокурором позивачем, навіть якщо цей орган сам спричинив порушення інтересів держави.
98. Відповідач визначається незалежно від процесуальної позиції інших учасників справи. Відповідачем у господарському судочинстві є особа, до якої звернена вимога позивача, яка своєю чергою спрямована на захист відповідного порушеного права або законного інтересу.
99. Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).
100. У пункті 7.17 постанови від 25.06.2019 у справі № 910/17792/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що сторони - це суб`єкти матеріально-правових відносин, які виступають на захист своїх інтересів і на яких поширюється законна сила судового рішення. Позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор), а відповідачем - особа, яка повинна виконати зобов`язання (боржник). При цьому відповідач має бути такою юридичною чи фізичною особою, за рахунок якої, в принципі, можливо було б задовольнити позовні вимоги. З огляду на зміст наведених норм захисту в судовому порядку підлягають порушене право й охоронювані законом інтереси саме від відповідача.
101. Виходячи з викладеного, в зазначеній категорії справ найперше належить встановити, про захист яких інтересів держави йдеться, якими суб`єктами вони були порушені, в чому полягало порушення та можливість за рахунок таких суб`єктів задовольнити позовні вимоги.
102. У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).
103. Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
104. У цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави полягає в незаконній зміні Черкаською міською радою цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
105. Зазначена вище земельна ділянка є специфічним об`єктом комунальної власності, адже належить до обмежених ресурсів, що зумовлює встановлення особливого правового режиму його використання та здійснення прав щодо нього.
106. Відносини власності на землю поряд з традиційною тріадою правомочностей власника включає обов`язок щодо охорони земель, використання їх з урахуванням інтересів (екологічних, економічних, соціальних) суспільства взагалі та територіальної громади зокрема. Особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен відповідно до Конституції України виступати такий орган як прокуратура.
107. Велика Палата Верховного Суду неодноразово підкреслювала особливий режим земельних ділянок, на яких установлюються водоохоронні зони і прибережні захисні смуги в межах цих зон. Нецільове використання цих смуг може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 року у справі № 487/10128/14-ц, пункт 108; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 115; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 пункт 99).
108. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, пункт 117; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 124; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, пункт 105).
109. З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади Черкас, від стверджуваного прокурором порушення, в тому числі з боку відповідача-1 - Черкаської міської ради.
110. У пункті 38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 8.8).
111. Поряд із цим таке процесуальне позиціонування прокурора не враховує, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.
112. Так, у справі № 912/2797/21 прокурор звернувся з позовом в інтересах держави до Світловодської міської ради (яка є правонаступником Великоскельовської сільської ради) про визнання недійсними рішення, договору та зобов`язання повернути земельну ділянку.
113. У пункті 8.8 постанови від 05.07.2023 у вказаній вище справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у прокурора були повноваження звернутися до суду в інтересах органу місцевого самоврядування про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення власнику, що він і зробив. Та обставина, що прокурор зазначив орган місцевого самоврядування відповідачем у справі, з огляду на звернення з вимогою про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою, не є перешкодою для розгляду справи. Орган місцевого самоврядування брав участь у цій справі. У випадку встановлення судами обрання прокурором неналежного способу захисту щодо частини позовних вимог (про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою) у задоволенні позову до такої особи належить відмовити за наслідком розгляду спору по суті. Однак це не може перешкодити розгляду позовних вимог про визнання недійсним договору оренди, де прокурор діяв в інтересах ради як сторони договору, і такі вимоги можуть забезпечити ефективний захист інтересів територіальної громади у випадку їх порушення стороною договору та бездіяльності ради щодо належного захисту інтересів територіальної громади.
114. У постанові від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 Велика Палата Верховного Суду зазначила що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.3).
115. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
116. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
117. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
118. Отже з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки (з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови). З огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.
Щодо наявності / відсутності іншого компетентного органу, який міг звернутися до суду для захисту інтересів держави
119. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
120. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятись залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.
121. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
122. У цьому випадку Держгеокадастр здійснює повноваження як суб`єкт здійснення права державної власності на землю.
123. Держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності (частина перша статті 386 ЦК України).
124. При реалізації компетенції уповноваженого представника власника Держгеокадастр, як представник власника, не обмежений у виборі способів захисту порушеного права власності та має керуватись статтею 16 ЦК України та 152 ЗК України.
125. Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр України та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).
126. Якщо виходити з обставин цієї справи, Держгеокадастр у спірних правовідносинах виконує функції державного контролю.
127. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
128. Стаття 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» має загальний характер. Повноваження Держгеокадастру як органу виконавчої влади визначаються відповідними нормативно-правовими актами.
129. Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
130. Абзацом п`ятим статті 152 ЗК України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
131. Відповідно до абзаців першого - третього пункту «а», абзацу першого та другого пункту «б» частини першої статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
132. Згідно з абзацом дев`ятим статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
133. Відповідно до пункту 1 Положення від 14.01.2015 № 15 (якщо не уточнено зворотне, тут і далі у редакції, чинній на час подання прокурором позову Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
134. Пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15, зокрема, встановлено що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
135. Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
136. Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.
137. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
138. Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
139. За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.
140. Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
Щодо визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016
141. Прокурор у цій справі заявляє, зокрема, вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016. У касаційній скарзі прокурор зауважує, що Черкаська міська рада є відповідачем за вимогою про визнання незаконним та скасування її рішення, а отже, за жодних умов не має можливості звернутися до суду за захистом порушених інтересів держави. На підставі зазначеного рішення між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант» було укладено зміни до Договору оренди землі. Також прокурор заявляє вимогу про визнання недійсними змін до Договору оренди землі (укладених на підставі Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016). Черкаська міська рада є стороною вказаного договору (орендодавцем).
142. Водночас прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зазначає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням Черкаською міською радою. Тому міська рада є одним із співвідповідачів, а орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах відсутній.
143. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала на тому, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням (близькі за змістом висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 9.67; від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, пункт 8.13; від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21, пункт 180).
144. Оскільки на підставі Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 було укладено зміни до Договору оренди землі, зазначене рішення в частині зобов`язання внести зміни до Договору оренди землі вичерпало свою дію виконанням.
145. Однак Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що Рішенням від 17.11.2016 Черкаська міська рада не тільки доручила внести зміни до Договору оренди землі, а й змінила цільове призначення земельних ділянок.
146. У цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави Черкаською міською радою полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням.
147. Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії шляхом виконання (укладенням відповідного договору тощо).
148. Зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки.
149. Отже, якщо прокурор вважає, що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною. Прокурор може звертатися з позовом про визнання незаконним і скасування такого рішення.
Щодо суті касаційної скарги
150. З огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
151. Зазначене залишилось поза увагою суду апеляційної інстанції.
152. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи для продовження розгляду.
Щодо виключної правової проблеми та відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду
153. Єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування судами різних підходів до тлумачення законодавства у подібних правовідносинах, навпаки, призводить до стану юридичної невизначеності, суперечливого застосування закону.
154. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
155. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див., зокрема, пункти 10.3-10.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц).
156. У пункті 47 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що органи Держгеокадастру можуть виконувати: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
157. Натомість Велика Палата Верховного Суду у пунктах 135-140, 147-149 цієї постанови дійшла наведених нижче висновків:
У правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.
Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.
Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (в частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії виконанням (укладенням відповідного договору тощо).
Зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки.
Отже, якщо прокурор вважає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування Рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною.
158. З огляду на викладене та з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнює висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
159. Згідно із частиною четвертою статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.
160. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
161. Згідно із частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
162. З огляду на викладене в мотивувальній частині цієї постанови Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
Судові витрати
163. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
164. Оскільки у цій справі оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, то розподіл судових витрат Велика Палата Верховного Суду не здійснює.
Керуючись статтями 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задовольнити.
2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 скасувати.
3. Справу № 925/1133/18 направити до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Ю. УркевичСуддя-доповідач І. В. ТкачСудді:О. О. Банасько М. В. Мазур Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв І. А. Воробйова К. М. Пільков М. І. Гриців С. О. Погрібний Ж. М. Єленіна О. В. Ступак І. В. Желєзний О. С. Ткачук Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко О. В. Кривенда Н. В. Шевцова
