ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116 (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
"26" листопада 2024 р. Справа№ 925/1133/18
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Хрипуна О.О.
суддів: Скрипки І.М.
Гончарова С.А.
при секретарі судового засідання Король Я.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Заступника прокурора Черкаської області та Товариства з обмеженою відповідальністю "Черкасибуд 17"
на рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019
(повний текст рішення складено 27.11.2019)
у справі № 925/1133/18 (суддя Скиба Г.М.)
за позовом Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури
до 1. Черкаської міської ради
2. Приватного підприємства "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант"
3. Товариства з обмеженою відповідальністю "Черкасибуд 17"
про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі
за участю представників:
від прокуратури: Винник О.О.
від відповідача-1: Панченко В.В.
від відповідача-2: не заявилися
від відповідача-3: Новік В.І.
ВСТАНОВИВ:
Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Черкаської області в інтересах держави з позовом до Черкаської міської ради та ПП "ІБК "Будгарант", у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962";
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства "Центр Державного земельного кадастру" при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080, укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що земельна ділянка, з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022, належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво. Крім того, прокурор наголошував, що судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 та до договору оренди землі від 07.02.2006, скасовано.
Рішенням Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 відмовлено у повному обсязі у задоволенні позовних вимог заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради та ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант".
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, місцевий господарський суд виходив з того, що цільове призначення спірних земельних ділянок визначено орендодавцем на підставі наявної технічної документації. Віднесення земельної ділянки, площею 0,2813 га, кадастровий номер 7110136400:01:013:0022, до земель водного фонду, за висновком суду, є помилковим, оскільки спірна ділянка не межує та не накладається на захисну смугу чи охоронну зону річки Дніпро в межах міста в натурі та на кадастровій карті, а подальше внесення змін до рішення міської ради та договору оренди мало на меті приведення землевпорядної документації та договірних відносин відповідно до Закону, а не приховання незаконних дій власника землі в межах міста чи незаконне використання земельної ділянки землекористувачем (орендарем).
Крім того, господарський суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурор не є належним позивачем у спірних відносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу, прокурор не зазначив та не обґрунтував, чиє право порушено та чиє право він захищає.
Не погодившись з рішенням, заступник прокурора Черкаської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права (ч. 4 ст. 75, ст. 86, ч. 4 ст. 236 ГПК України) та неправильне застосування норм матеріального права (ст. 131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 50 Закону України "Про землеустрій", ст.ст. 20, 122 Земельного кодексу України, ст. 24, п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 393 ЦК України, ч. 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", невідповідність висновків суду обставинам справи, просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасовано рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури задоволено у повному обсязі; визнано незаконним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962"; визнано недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого 18.02.2006 № 040677500080 в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстровані виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, індексний номер: 34472441 від 27.03.2017, номер запису про інше речове право: 19656533.
Скасовуючи рішення господарського суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, апеляційний господарський суд зазначив, що матеріали справи не місять доказів звернення орендаря до Черкаської міської ради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, а також прийняття цим органом рішень щодо цього питання.
Враховуючи, що рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 прийнято на виконання скасованої постанови районного суду, яка не породжує будь-яких правових наслідків, колегія суддів апеляційного господарського суду визнала помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у цій справі.
Крім того, за висновком Північного апеляційного господарського суду, прокурором обґрунтовано порушення інтересів держави та доведено порушення земельного законодавства прийняттям оспорюваного рішення та внесенням змін до договору.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.01.2021 касаційну скаргу ПП "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант" задоволено частково, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 у справі № 925/1133/18 скасовано, справу передано на новий розгляд до Північного апеляційного господарського суду.
За вказівками суду касаційної інстанції, враховуючи положення статей 131-1 Конституції України, 53 ГПК України, 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеної судової практики щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, сформованої, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 922/708/19, від 08.12.2020 у справі № 908/1664/19, під час нового розгляду суду апеляційної інстанції необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності/відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді; дотримання/недотримання прокурором процедури, встановленої ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України та правових висновків постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), враховуючи правову позицію Верховного Суду у справі № 925/1133/18, висловлену у постанові від 19.01.2021 (п. 5.20), та межі нового розгляду.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23) постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18 скасовано, справу направлено до Північного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що згідно з обставинами цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. При цьому, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.
Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
Велика Палата Верховного Суду також вказала, що, оскільки рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (в частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії виконанням (укладенням відповідного договору тощо), наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки, то, якщо прокурор вважає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 30.07.2024 справу № 925/1133/18 прийнято до провадження колегії суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючий суддя Хрипун О.О., судді: Іоннікова І.А., Гончаров С.А.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 06.09.2024 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ "Черкасибуд 17" на рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18, апеляційні скарги заступника прокурора Черкаської області та ТОВ "Черкасибуд 17" на рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 об`єднано в одне апеляційне провадження.
ТОВ "Черкасибуд 17" в своїй апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить рішення Господарського суду Черкаської області скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради та ПП "ІБК "Будгарант" відмовити повністю, стягнути з позивача на користь ТОВ "Черкасибуд 17" судові витрати зі сплати судового збору та витрати на правову допомогу.
За твердженням скаржника, без його залучення до участі у справі у відповідному статусі суд ухвалив судове рішення, яким вирішив питання про права, інтереси та обов`язки Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Черкасибуд 17" (станом на день подачі апеляційної скарги - ТОВ "Черкасибуд 17").
20.09.2024 до Північного апеляційного господарського суду надійшов відзив позивача на апеляційну скаргу ТОВ "Черкасибуд 17".
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 27.09.2024 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 29.10.2024.
У зв`язку з перебуванням судді Гончарова С.А. у відпустці, для розгляду справи сформовано колегію у складі: головуючий суддя Хрипун О.О., судді: Іоннікова І.А., Скрипка І.М.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 28.10.2024 справу прийнято до розгляду новим складом колегії суддів.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 29.10.2024 за клопотанням Черкаської окружної прокуратури замінено відповідача-2 - ПП "ІБК "Будгарант" у справі № 925/1133/18 за позовною вимогою про визнання недійсними змін до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого 18.02.2006 № 040677500080 в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", укладених 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП "ІБК "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, індексний номер: 34472441 від 27.03.2017, номер запису про інше речове право: 19656533, на його правонаступника - ТОВ "Черкасибуд 17" (відповідач-3). Оголошено перерву в судовому засіданні до 26.11.2024.
У зв`язку з перебуванням судді Іоннікової І.А. на лікарняному, для розгляду справи сформовано колегію у складі: головуючий суддя Хрипун О.О., судді: Гончаров С.А., Скрипка І.М.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 26.11.2024 справу прийнято до розгляду новим складом колегії суддів.
Представники скаржників в судовому засіданні вимоги та доводи своїх апеляційних скарг підтримали та просили їх задовольнити, наполягаючи на безпідставності іншої апеляційної скарги.
Відповідно до вимог ч.ч. 1, 2 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Колегія суддів, розглянувши наявні матеріали, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку фактичних обставин даної господарської справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права встановила наступне.
Як встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, рішенням Черкаської міської ради від 22.12.2005 № 8-871 надано ПП "ІБК "Будгарант" дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 3,4607 га на перехресті вулиць Козацької та Героїв Дніпра в оренду під розташування готельного комплексу.
У пояснювальній записці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "ІБК "Будгарант" площею 3,4607 га під розташування готельного комплексу зазначено, що "існують містобудівні обмеження та обтяження землекористування, що пов`язані з місцем розташуванням об`єкта в водоохоронній зоні прибережної смуги Кременчуцького водосховища".
Рішенням Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 затверджено проект землеустрою щодо відведення ПП "ІБК "Будгарант" земельної ділянки під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу. За основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга), за функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7 308 кв. м до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв. м до категорії земель технічної інфраструктури.
07.02.2006 між Черкаською міською радою (орендодавець) та ПП "ІБК "Будгарант" (орендар) укладено договір оренди землі, за яким ПП "ІБК "Будгарант" передано в оренду під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу (пункт 5.1 договору) у термін до 28.12.2054 (пункт 3.1 договору) земельну ділянку площею 34 607 кв. м, яка за функціональним використанням відноситься на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (землі, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва площею 7 308 кв. м до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв.м до категорії земель технічної інфраструктури). Реєстрацію цього договору проведено 18.02.2006.
Пунктом 5.2 договору оренди визначено, що цільове призначення земельної ділянки - земельна ділянка відноситься до земель водного фонду (прибережна смуга). При цьому в акті встановлення та погодження меж земельної ділянки в натурі, який підписаний орендарем, ТОВ "Геоземпроект" та представником Черкаської міської ради зазначено, що "наявні обмеження і обтяження щодо використання земельної ділянки пов`язані з розташуванням об`єкта в прибережній смузі Кременчуцького водосховища".
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, яка була залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, Черкаську міську раду зобов`язано внести зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 а саме: викласти абзац 2 пункту 2 в такій редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду".
17.11.2016 Черкаською міською радою прийнято рішення № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962". Цим рішенням вирішено зареєструвати право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси на земельну ділянку загальною площею 3,4607 га, з них: 2,4486 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0023; 0,2813 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0022; 0,7308 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 на перехресті вулиць Козацька та Героїв Дніпра. Крім того, внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962, а саме по всьому тексту абзацу 1 пункту 2 рішення змінено словосполучення "готельного комплексу" на словосполучення "малоповерхової житлової забудови та багатоповерхового гаража" у відповідних відмінках. Абзаци 2, 3 пункту 2 рішення викласти в такій редакції: "За основним цільовим призначенням земельні ділянки віднести: площею 0,7308 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0015 та площею 2,4486 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0023 - до земель житлової та громадської забудови; площею 0,2813 га кадастровий номер 7110136400:01:013:0022 - до земель водного фонду. За функціональним призначенням ділянки віднести: загальною площею 3,1794 га до земель житлової забудови; площею 0,2813 га до земель рекреаційного призначення. Пунктом 3 рішення зобов`язано користувача ПП "ІБК "Будгарант" внести зміни в договір оренди землі від 02.02.2006, реєстраційний номер 040677500080. На підставі рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962" відповідачами 09.12.2016 підписано зміни до договору оренди землі від 02.02.2006.
Підставою прийняття рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 визначено постанову Соснівського районного суду від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а, якою зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до свого рішення від 28.12.2005 № 8-962 шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок площею 0,7308 га кадастровий номер: 7110136400:01:013:0015 та площею 2,4486 га кадастровий номер: 7110136400:01:013:0023, із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
Проте, постановою Великої Палати Верховного Суду 11.09.2018 скасовано постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Таким чином, втратило чинність судове рішення, яке було підставою для прийняття рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367.
Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.09.2018 у справі № 712/10864/16-а зазначила, що міськрада прийняла рішення від 28.12.2005 відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" та норм земельного законодавства на підставі розробленого та погодженого з відповідними органами контролю проекту землеустрою. У пункті 2 зазначеного рішення вказано, що за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга). За функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (земель, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва: площею 7308 кв.м - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв. м - до категорії земель технічної інфраструктури.
Згідно з частинами першою, другою ст. 20 ЗК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що ст. 122 ЗК України у зазначеній редакції, серед іншого, передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У той же час відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна цільового призначення земель комунальної форми власності є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування, яка проводиться на підставі відповідних проектів устрою, що мають затверджуватись рішенням уповноваженої ради у встановленому законом порядку.
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2018 у справі № 712/10864/16-а завважила, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення природоохоронного та історико-культурного призначення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2018 вказала, що суд першої інстанції у справі № 712/10864/16-а, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи цей позов, не врахував положення наведеного вище законодавства, крім того, задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій не врахували права органу місцевого самоврядування вирішувати питання щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, оскільки відповідно до вимог чинного законодавства України до компетенції судів віднесено розгляд вимог виключно про спонукання розглянути подане зацікавленою особою клопотання без визначення змісту самого рішення.
Як наслідок, зобов`язавши міськраду внести зміни до чинного рішення міськради, суд перебрав на себе повноваження органу місцевого самоврядування та вийшов за межі своїх повноважень.
Так, оскаржуваними судовими рішеннями фактично змінено цільове призначення земельної ділянки із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
Разом із тим суди попередніх інстанцій на порушення норм матеріального права під час винесення судових рішень не врахували, що ПП "ІБК "Будгарант" не зверталось на адресу міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра у м. Черкасах та жодних рішень органом місцевого самоврядування з цього приводу не приймалося.
Статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Зважаючи на те, що необхідною умовою зміни цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування - зобов`язання судом внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення органу є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності від імені Українського народу та управління землями, яке підлягає захисту.
Суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема, про передачу земельних ділянок у постійне користування, оренду, укладення чи поновлення договору оренди земельної ділянки, зміну цільового призначення землі.
Тобто суди не можуть підміняти інші органи влади та зобов`язувати уповноважений орган прийняти рішення визначеного судом змісту.
Отже, зобов`язання судом органів місцевого самоврядування внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення таких органів є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності та управління землями, яке підлягає захисту.
Саме таку правову позицію виклала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2018, скасовуючи постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 10.10.2016 у справі № 712/10864/16-а.
При цьому, у постановах Верховного Суду України від 10.06.2015 № 6-449цс15, від 24.06.2015 у справі № 907/544/14 викладено правову позицію, відповідно до якої: якщо судовий акт скасовано, то він не породжує жодних правових наслідків з моменту його ухвалення.
Враховуючи те, що рішення міськради від 17.11.2016 № 2-1367 прийнято на виконання скасованої постанови районного суду, яка, у зв`язку з цим будь-яких правових наслідків не породжує, колегія суддів зазначає про наявність підстав та те, що до матеріалів справи не надано доказів звернення орендаря до міськради за наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, а також прийняття цим органом рішень щодо цього питання, колегія суддів визнає обґрунтованими позовні вимоги прокурора про визнання недійсним зазначеного рішення від 17.11.2016 № 2-1367 та укладених на його виконання змін від 09.12.2016 до договору.
Проте, рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (в частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії виконанням (укладенням відповідного договору тощо).
Зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки.
Отже, якщо прокурор вважає що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною.
Саме такий правовий висновок сформульовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23).
З метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду у цій постанові уточнила висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, виклавши його в такій редакції: органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
У цій справі Черкаська міська рада, здійснюючи право розпорядження землею в межах територіальної громади, є учасником цивільних правовідносин (стороною договору оренди землі). Рішенням від 17.11.2016 Черкаська міська рада змінила цільове призначення земельної ділянки та на підставі зазначеного рішення уклала зміни до договору оренди землі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 зауважує, що прокурор оскаржив рішення Черкаської міської ради, саме тому визначив останню відповідачем.
Насамперед Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом.
Коло відповідачів не може визначатися залежно від того, чи залишиться до кого звертатися з позовом, якщо орган, уповноважений захищати інтереси держави у відповідних правовідносинах, буде визначений прокурором позивачем, навіть якщо цей орган сам спричинив порушення інтересів держави.
Процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що у цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави полягає в незаконній зміні Черкаською міською радою цільового призначення земельних ділянок із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
Зазначена вище земельна ділянка є специфічним об`єктом комунальної власності, адже належить до обмежених ресурсів, що зумовлює встановлення особливого правового режиму його використання та здійснення прав щодо нього.
Відносини власності на землю поряд з традиційною тріадою правомочностей власника включає обов`язок щодо охорони земель, використання їх з урахуванням інтересів (екологічних, економічних, соціальних) суспільства взагалі та територіальної громади зокрема. Особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен відповідно до Конституції України виступати такий орган як прокуратура.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово підкреслювала особливий режим земельних ділянок, на яких установлюються водоохоронні зони і прибережні захисні смуги в межах цих зон. Нецільове використання цих смуг може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, пункт 108; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 115; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 пункт 99).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у цій справі звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, пункт 117; від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, пункт 124; від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, пункт 105).
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 дійшла висновку, що у цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади Черкас, від стверджуваного прокурором порушення, у тому числі з боку відповідача-1 - Черкаської міської ради.
У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
Отже, з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави, прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки (з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови). З огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.
Водночас ст. 152 ЗК України, ст. 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", п. 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
За обставин цієї справи, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор. Зважаючи на викладене вище, прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.
Саме така правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23).
Вищезазначене спростовує доводи апеляційної скарги ТОВ "Черкасибуд 17" та висновки суду першої інстанції.
Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України та ч. 1 ст. 74 ГПК України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.
Згідно із ч. 3 ст. 74 ГПК України докази подаються сторонами та іншими учасниками справи.
Позивач належними та допустимими доказами довів наявність фактичних обставин, з якими закон пов`язує захист інтересів держави в земельних правовідносинах в судовому порядку.
Таким чином, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, встановленим обставинам справи, є підставою для скасування рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 та прийняття нового рішення про задоволення позову повністю.
Керуючись ст.ст. 269, 270, 275, 277, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 задовольнити.
2. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Черкасибуд 17" на рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 залишити без задоволення.
3. Рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 у справі № 925/1133/18 скасувати.
4. Прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради № 2-1367 від 17.11.2016 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005р. № 8-962".
Визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України", зареєстрованого 18.02.2006 під № 040677500080, укладених 09.12.2016 між Черкаською міською радою та приватним підприємством "Інвестиційно-будівельна компанія "Будгарант", зареєстрованих виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області - індексний номер: 34472441 від 27.03.2017, номер запису про інше речове право: 19656533.
5. Матеріали справи № 925/1133/18 повернути до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в порядку, визначеному ст.ст. 286 - 291 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст постанови складено та підписано 02.12.2024.
Головуючий суддя О.О. Хрипун
Судді І.М. Скрипка
С.А. Гончаров
