ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №808/1509/16
провадження №К/9901/29986/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Великобілозерської районної державної адміністрації Запорізької області в особі голови районної державної адміністрації Шворака Юрія Миколайовчиа, з участю третіх осіб: Запорізької обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації, Профспілкового комітету Великобілозерської районної державної адміністрації Запорізької області, про визнання дій протиправними, скасування рішення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката Шипілової Світлани Володимирівни - представника ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Татаринова Д. В., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Ясенової Т. І. (головуючий), Головко О. В., Суховарова А. В.
І. Суть спору
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (надалі також позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Великобілозерської районної державної адміністрації Запорізької області (надалі також РДА) в особі голови районної державної адміністрації Шворака Юрія Миколайовича (надалі також відповідач, голова РДА), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Запорізької обласної державної адміністрації, Департаменту освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації та Профспілкового комітету Великобілозерської районної державної адміністрації Запорізької області, в якому просила:
1.1. визнати протиправними дії голови РДА;
1.2. визнати незаконним та скасувати розпорядження голови РДА від 14 квітня 2016 року № 66-к;
1.3. поновити її на посаді начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА з 14 квітня 2016 року;
1.4. визнати період часу з 14 квітня 2016 року по дату поновлення на роботі невиконання позивачем службових обов`язків - вимушеним прогулом;
1.5. стягнути з РДА на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу;
1.6. стягнути з РДА на її користь моральну шкоду в сумі 5000,00 гривень.
2. Свої вимоги позивач обґрунтовувала тим, що приблизно з жовтня 2015 року на позивача з боку голови РДА почався тиск по службовій діяльності. За твердженням позивача, вона відкрито висловила свою позицію щодо неякісного ремонту, на що отримала усне попереджання від голови РДА. Позивач указувала на те, що 18 січня 2016 року в приміщенні РДА проводилася нарада, на яку позивач, нібито, запізнилася на п`ять хвилин. Від ОСОБА_1 з цього приводу були відібрані письмові пояснення, в яких вказано причину затримання - вирішення кадрового питання. Позивач зазначала, що не звертаючи уваги на поважність причини затримки на п`ять хвилин, першим заступником та керівником апарату РДА на ім`я голови РДА надано подання про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
3. У подальшому розпорядженням голови РДА від 14 квітня 2016 року позивача звільнено з посади начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА за систематичне невиконання працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку та застосування раніше дисциплінарного стягнення, пункту 3 статті 40 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП України). Позивач вважає вказане розпорядження безпідставним і, відповідно, протиправним.
4. Відповідач позов не визнав. Представник відповідача зазначав, що впродовж періоду роботи позивача на посаді начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА проявилося недбале, несумлінне відношення її до виконання посадових обов`язків та завдань, що стоять перед відділом, їх невиконання, систематичні та неприпустимі порушення етики поведінки державного службовця. Розпорядженням голови райдержадміністрації від 20 січня 2016 року позивачеві оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків. За твердженням відповідача, позивач безвідповідально відносилася до вимог керівництва щодо обов`язку звітування перед головою районної державної адміністрації про виконання покладених на відділ завдань. На наради, що збиралися керівництвом РДА за участю керівників усіх структурних підрозділів, часто запізнювалася чи взагалі не з`являлася.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Розпорядженням голови РДА від 1 серпня 2013 року № 134-к позивач призначена на посаду начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА та до часу звільнення перебувала на цій посаді.
6. 18 січня 2016 року начальник управління фінансів РДА надіслав голові РДА лист за № 18 щодо використання освітньої субвенції в 2015 році, з визначенням залишку на 01 січня 2016 року.
7. 19 січня 2016 року першим заступником голови РДА та керівником апарату складено на ім`я голови РДА подання відносно ОСОБА_1 , яким запропоновано застосувати до начальника відділу освіти, молоді та спорту ДРА ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
8. Вказане подання обґрунтовано тим, що поведінка начальника відділу освіти на нараді не відповідає статті 5 Закону України «Про державну службу» щодо шанобливого ставлення до керівництва і співробітників, дотримання високої культури спілкування. ОСОБА_1 не забезпечує належну роботу у підвідомчому структурному підрозділі, не володіє ситуацією в фінансуванні галузі. В результаті бездіяльності ОСОБА_1 на кінець року накопичилась значна сума вільних залишків освітньої субвенції, в той же час для підготовки закладів освіти до навчального року залучались батьківські кошти, що створює напругу в суспільстві, спричиняє виникнення конфліктних ситуацій. У галузі систематично виникають конфліктні ситуації, як у самому відділі, так і у взаємовідносинах з керівниками закладів освіти, що спричиняє погіршення робочої атмосфери та знижує якість надання освітніх послуг.
9. 20 січня 2016 року розпорядженням голови РДА № 4-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » відповідно до статті 14 Закону України «Про державну службу», статей 147-149 КЗпП України, вищезгаданого подання та пояснень працівників РДА, позивачу оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків.
10. Суди встановили, що вказане розпорядження не оскаржено та є чинним.
11. 21 березня 2016 року на ім`я голови РДА складена доповідна записка від імені першого заступника голови РДА про те, що поведінка начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА ОСОБА_1. є недопустимою, як для керівника, який очолює галузь освіти в районі, а також порушує правила етичної поведінки державного службовця та виражає явну неповагу до керівництва райдержадміністрації.
12. Головою РДА накладено резолюцію щодо погодження з профспілковим комітетом звільнення ОСОБА_1
13. 21 березня 2016 року голова РДА направив до голови первинної профспілкової організації РДА подання «Про надання згоди на розірвання трудового договору» з ОСОБА_1
14. 25 березня 2016 року профспілковим комітетом РДА надано повідомлення про згоду на розірвання трудового договору з ОСОБА_1 згідно з пунктом 3 статті 40 КЗпП.
15. 5 квітня 2016 року першому заступнику голови РДА управлінням фінансів РДА надана інформація стосовно відділу освіти, молоді та спорту станом на 31 березня 2016 року, якою доведено до відома, що фінансування заробітної плати з нарахуванням за ІІ половину березня не проводилось, в зв`язку з відсутністю зареєстрованих фінансових зобов`язань. Протягом березня 2016 року по відділу освіти, молоді та спорту було здійснено фінансування лише заробітної плати за І половину березня та видатків на придбання предметів, матеріалів (автозапчастин на суму 6510 гривень). Видатки на харчування, оплату послуг, енергоносіїв протягом березня не здійснювалось. Наведено залишок асигнувань за відповідними кодами.
16. Цього ж дня першим заступником голови РДА складено доповідну записку на ім`я голови РДА щодо невикористання відділом освіти, молоді та спорту коштів у січні - березні 2016 року. За змістом цієї записки протягом І кварталу не здійснюється фінансування в повному обсязі всіх статей кошторису. Не сплачуються рахунки за придбані продукти харчування, видатки на відрядження, послуги зв`язку (відключено інтернет в навчальних закладах), не проводиться придбання запланованих предметів та обладнання.
17. На підставі викладеного, голова РДА проставив резолюцію про необхідність надання позивачем пояснень та підготувати матеріали на звільнення.
18. Позивач відмовилась надати пояснення стосовно доповідної записки першого заступника РДА від 5 квітня 2016 року. На підтвердження вказаної обставини представником відповідача надано акт відмови від надання пояснень датований 11 квітня 2016 року.
19. 12 та 14 квітня 2016 року відповідачем листами від 8 квітня 2016 року № 02176/08-36, від 14 квітня 2016 року № 02171/08-36, від 7 квітня 2016 року № 1084/01-17 отримано погодження Запорізької обласної державної адміністрації та Департаменту освіти і науки Запорізької обласної державної адміністрації стосовно звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу освіти, молоді та спорту РДА у зв`язку з систематичним невиконанням працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку та застосуванням дисциплінарного стягнення, пункт 3 статті 40 КЗпП.
20. Погодження відповідачем отримано на виконання пункту 6.1 Положення про відділ освіти, молоді та спорту Великобілозерської районної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови РДА від 29 грудня 2012 року № 469, яким визначено, що відділ освіти, молоді та спорту очолює керівник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою районної держадміністрації згідно із законодавством про державну службу за погодженням з департаментом освіти і науки, молоді та спорту облдержадміністрації в установленому законом порядку.
21. 14 квітня 2016 року розпорядженням голови РДА № 66-к звільнено
ОСОБА_1 з посади начальника відділу освіти, молоді та спорту райдержадміністрації за систематичне невиконання працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку та застосування раніше дисциплінарного стягнення, пункту 3 статті 40 КЗпП.
22. Не погоджуючись із такими діями відповідача та рішенням про звільнення, ОСОБА_1 звернулась до суду.
23. В аспекті предмету доказування суди також установили, що правилами внутрішнього трудового розпорядку для працівників Великобілозерської райдержадміністрації, затвердженими розпорядженням голови райдержадміністрації № 10 від 17 січня 2006 року, визначено основні обов`язки працівників, зокрема, поводитись гідно, дотримуватись правил внутрішнього розпорядку та етики державного службовця (підпункт «з» пункту 11).
24. На підтвердження допущених позивачем порушень до матеріалів справи долучено наступні документи:
протоколи оперативних нарад від 23 та 25 лютого 2016 року;
протокол оперативної наради у голови районної державної адміністрації від 15 березня 2016 року;
акт про відмову від підпису про отримання протоколу від 15 березня 2016 року;
доповідна записка першого заступника голови районної державної адміністрації Ярморленко А. І. від 17 березня 2016 року;
акт про відмову надати пояснення щодо невиконання обов`язків, передбачених посадовою інструкцією ОСОБА_1 .;
доповідна записка заступника голови районної державної адміністрації Хілько О. Л. від 17 березня 2016 року;
доповідна записка заступника керівника апарату, начальника організаційного відділу апарату райдержадміністрації Савченко Ю. І. від 16 березня 2016 року;
акт стосовно відмови ОСОБА_1 надавати пояснення щодо доповідної записки про порушення вимог проведення щорічної оцінки виконання державним службовцем посадових обов`язків для ОСОБА_4 ;
доповідна записка першого заступника голови районної державної адміністрації Ярмоленко А. І. від 21 березня 2016 року;
протокол оперативної наради від 8 квітня 2016 року.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
25. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 17 листопада 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовив у повному обсязі.
26. Такі судові рішення ґрунтуються на правомірності звільнення позивача згідно зі спірним розпорядженням від 14 квітня 2016 року на підставі пункту 3 частини першої статті 40 КЗпП з огляду на доведення факту допущення нею невиконання посадових обов`язків.
27. Досліджуючи питання щодо систематичності невиконання ОСОБА_1 посадових обов`язків, суди послались на наявність розпорядження голови РДА від 20 січня 2016 року, згідно з яким позивачеві оголошено догану та яке останньою оскаржено не було.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
28. Представник позивача подала касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судомами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
29. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про задоволення позову.
30. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Оцінка Верховного Суду
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
33. Відповідно до статті 5 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу», який діяв на час виникнення спірних правовідносин, державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
34. Аналіз обставин справи, установлених судами першої й апеляційної інстанцій у їх взаємному зв`язку та сукупності, та мотивів, покладених в основу оскаржуваних судових рішень, дає підстави для висновку про доведеність у спірних правовідносинах належними, допустимими та достовірними доказами факту неналежного виконання позивачем службових обов`язків, що були констатовані під час ініціювання подання про її звільнення.
35. Разом із цим, Верховний Суд зауважує на такому.
36. Відповідно до стаття 159 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
38. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
39. Згідно з частиною першою статті 30 наведеного вище Закону № 3723-ХІІ крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі:
1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону);
2) недотримання пов`язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтями 16 і 16-1 цього Закону;
3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23 цього Закону);
4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 цього Закону);
5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону);
6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.
40. Отже, загальні підстави для звільнення державного службовця із займаної посади регулюються нормами КЗпП.
41. За змістом пункту 3 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку систематичного невиконання працівником без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення.
42. Виходячи зі змісту даної норми, для звільнення працівника за систематичне порушення трудової дисципліни необхідно, щоб він вчинив конкретний дисциплінарний проступок, тобто допустив невиконання або неналежне виконання трудових обов`язків, щоб це невиконання або неналежне виконання трудових обов`язків було протиправним та винним і носило систематичний характер, а за попередні порушення трудової дисципліни (одне чи декілька) до працівника застосовувались заходи дисциплінарного чи громадського стягнення з додержанням порядку їх застосування, але вони не дали позитивних наслідків і працівник знову вчинив дисциплінарний проступок.
43. Систематичним порушенням трудової дисципліни вважається порушення, вчинене працівником, який і раніше порушував трудову дисципліну, за що притягувався до дисциплінарної відповідальності та порушив її знову.
44. Під час оскарження до суду наказу про звільнення за пунктом 3 частини першої статті 40 КЗпП суд зобов`язаний перевірити всі накази про накладення дисциплінарного стягнення, які ввійшли в систему для звільнення, незалежно від того, чи оскаржувався кожен наказ окремо в установленому законом порядку. Лише правомірно накладені стягнення можуть ураховуватись і бути підставою для звільнення працівника за пунктом 3 частини першої статті 40 КЗпП.
45. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 25 червня 2018 року у справі № 714/395/17.
46. Також слід нагадати, що адміністративний суд не обмежений у перевірці правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних, які не є предметом оскарження у справі, але висновок щодо правомірності яких має значення для вирішення адміністративної справи по суті. Відповідні висновки повинні бути підтверджені зібраними у справі належними, допустимими та достатніми у своїй сукупності доказами.
47. У цій справі суди вищенаведеного не врахували та, вирішуючи питання щодо правомірності звільнення на підставі пункту 3 частини першої статті 40 КЗпП, в аспекті встановлення систематичності невиконання позивачем посадових обов`язків обмежились констатацією наявності факту притягнення її до дисциплінарної відповідальності згідно з розпорядженням голови РДА від 20 січня 2016 року, не надавши останньому жодної оцінки.
48. Без вирішення вказаного питання ухвалення рішення по суті заявлених у цій справі позовних вимог є неможливим.
49. Своєю чергою, суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
VІ. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
50. Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
51. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини із урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VІІ. Судові витрати
52. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3, 260, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу адвоката Шипілової Світлани Володимирівни - представника ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року у справі № 808/1509/16 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич
