П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 824/518/17-а
Головуючий у 1-й інстанції: Брезіна Т.М.
Суддя-доповідач: Біла Л.М.
23 квітня 2018 року
м . Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білої Л.М.
суддів: Граб Л.С. Гонтарука В. М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року (повний текст якого складено 10 січня 2018 року у м. Чернівці) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_3 про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування рішень органів владних повноважень,
В С Т А Н О В И В :
в липні 2017 року позивач - ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_3, в якому просила визнати протиправною бездіяльність управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1, здійснення яких порушує режим збереження історичного середовища в межах комплексної охоронної зони та центрального історичного ареалу міста Чернівці; визнати протиправним та скасувати погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_2", замовник - ОСОБА_3
Позовні вимоги мотивовані тим, що у 2015 році забудовник ОСОБА_3 розпочала будівництво нової споруди торгового призначення з частковими житловими приміщеннями по АДРЕСА_1, в безпосередній близькості (4.5 м) від існуючого будинку по АДРЕСА_1, який належить на праві власності і в якому проживає позивач спільно з особами: ОСОБА_4 та ОСОБА_5 без погодження проектної документації з Міністерством культури України, а в подальшому бездіяльність управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації призвела до помилкового надання Міністерством культури України дозволу на здійснення будівництва приміщення торгового призначення по АДРЕСА_1, попри те, що будівельні роботи вже велись по вказаній адресі протягом двох років до дати погодження проекту.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач звернулася з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, порушення принципу рівності сторін, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Так, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції порушено вимоги ст.36 КАС України, а саме про судове засідання, призначене на 11 год. 30 хв. 22 грудня 2017 року, позивача не було належним чином повідомлено, а судом першої інстанції не було надано належної оцінки бездіяльності суб'єктів владних повноважень з урахуванням ч. 2 ст. 2 КАС України та відповідно до основних засад (принципів) адміністративного судочинства зазначених в ст. 3 КАС України.
03 березня 2018 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, в якому відповідач вказував на безпідставність доводів апеляційної скарги, а вимоги скаржника просив визнати необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Так, відповідач вказав, що будівля (сучасна) за адресою АДРЕСА_1 в м. Чернівці не перебуває на державному обліку під охороною як пам'ятка або щойно виявлений об'єкт історії та культури національного чи місцевого значення та, водночас, не має правового статусу об'єкта культури, а відтак відповідач не мав вчиняти дій, передбачених ч. 1 ст. 6 Закону України " Про охорону культурної спадщини".
12 березня 2018 року до Вінницького апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від ОСОБА_3 в якому третя особа заперечила проти доводів апеляційної скарги та просила залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
21 березня 2018 року від ОСОБА_2 надійшли пояснення (заперечення), в яких позивач вказала на незаконне погодження робочого проекту об'єкта по АДРЕСА_1, невиконання управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації своїх повноважень щодо охорони культурної спадщини та надала обґрунтування щодо порушення її прав оскаржуваними діями.
В судове засідання, призначене на 22 березня 2018 року відповідачі не з'вилися, надавши суду клопотання про перенесення розгляду справи. Вказані клопотання було задоволено судом та відкладено розгляд справи на 12 квітня 2018 року.
10 квітня 2018 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від Міністерства культури України, в яких відповідач вказав на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, зазначивши, що погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, у м. Чернівці не породжує для позивача правових наслідків і не є підставою для виникнення у ОСОБА_2 будь-яких прав та обов'язків, а відтак і ніяким чином не порушує її охоронюваних законом прав та інтересів.
12 квітня 2018 року в судовому засіданні представником третьої особи - ОСОБА_6 заявлено клопотання про відсторонення представників позивача - ОСОБА_7 та ОСОБА_8 від участі у справі, у зв'язку із відсутністю повноважень на представництво інтересів відповідно до вимог ст. 57 КАС України, оскільки вони не є адвокатами, а справа не відноситься до категорії малозначних.
З метою забезпечення прав позивача на участь в судовому засіданні особисто або через повноважних представників, колегія суддів оголосила перерву у судовому засіданні до 19 квітня 2018 року о 11 год. 00 хв. та доручила ОСОБА_7 та ОСОБА_8 повідомити позивача про необхідність оформлення повноважень для її представників відповідно до вимог ст. ст. 57, 59 КАС України та повідомити про дату, час та місце наступного судового засідання.
Крім того, на електронну адресу ОСОБА_2, яку нею зазначено при поданні апеляційної скарги та з якої позивач неодноразово направляла процесуальні документи до суду, 12 квітня 2018 року було направлено повістку про виклик до суду на 19 квітня 2018 року о 11 год. 00 хв. (т. 3 а.с. 29, 33). Повістку про виклик до суду також було направлено позивачу рекомендованою кореспонденцією.
Сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, повноважних представників в судове засідання не направили.
При цьому, 19 квітня 2018 року до суду надійшло клопотання від управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації про розгляд справи за відсутності його представника, а від Міністерства культури України надійшла заява про перенесення розгляду справи.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
З огляду на те, що суд не визнавав обов'язковою явку учасників справи, які не прибули в судове засідання, а в матеріалах справи достатньо доказів, на підставі яких її може бути вирішено, колегія суддів відповідно до ухвали від 19 квітня 2018 року визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження 23 квітня 2018 року, з урахуванням положень ч. 6 ст. 120 КАС України, оскільки останній день строку розгляду справи припадає на вихідний день.
За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України у випадку неявки в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, під час судового розгляду повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не відбувається.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги та відзивів на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, 20.01.1993 між ОСОБА_3 та ОСОБА_9 було укладено договір довічного утримання, відповідно до якого, ОСОБА_3 набула права власності на 30/100 часток житлового будинку АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 110, 111).
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, за ОСОБА_3 зареєстроване 29.12.1998 право постійного користування земельної ділянки площею 0,0182 га, кадастровий номер НОМЕР_1 по АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 112-115).
Відповідно до листа Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин від 12.11.2004 повідомляється, що будинок по АДРЕСА_1 знаходиться в межах історико-культурної заповідної території, не являється пам'яткою історії та архітектури (том. 1 а.с. 116).
В листі Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 26.11.2013 повідомлено про відсутність заперечень щодо будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1, за умови погодження історико-містобудівного обґрунтування Міністерством культури України (том 1 а.с. 117).
Відповідно до листа Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 05.12.2014 погоджено будівництво житлового будинку з будівлями торгового призначення по АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 118).
28.04.2014 Міністерство культури України розглянуло подане громадянкою ОСОБА_3 історико-містобудівне обґрунтування будівництва споруди торгового призначення на АДРЕСА_1 та погодило його для подальшого врахування при розроблені відповідної проектної документації (том 1 а.с. 17).
В матеріалах справи наявні містобудівні умови та обмеження від 22.07.2014 №796/14 щодо забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 133).
Відповідно до листа відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 12.10.2015 повідомляється, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована в межах буферної зони пам'ятки культурної спадщини, занесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Крім того, вказано, що історико-містобудівне обґрунтування на будівництво за вказаною адресою погоджено Міністерством культури України (том 1 а.с. 21, 22).
Зі змісту листів Міністерства культури України від 08.07.2016 та від 14.07.2016 слідує, що земельна ділянка АДРЕСА_1 розташовується в межах історичного ареалу м. Чернівці (рішення Чернівецької міської ради від 28.07.2007 №252 та наказ Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 №661/0/1607). Крім того, повідомляється, що погодження історико-містобудівного обґрунтування не дає право на проведення будівельних робіт. Також вказано, що проектна документація на будівництво АДРЕСА_1 Міністерством не погоджувалась, дозвіл на земляні роботи не надавався (том 1 а.с. 18, 19, 23, 24).
За результатами коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам'яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівці Науково-дослідним інститутом памяткоохоронних досліджень Міністерства культури і туризму України визначено зони охорони археологічного культурного шару, відповідно до якого земельна ділянка по АДРЕСА_1 не прилягає до вказаних зон (том 1 а.с. 29-31).
Згідно з протоколом №106 засідання Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 16.11.2016 схвалено та рекомендовано до погодження у встановленому порядку проектну документацію будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1. Крім того, зроблено висновок про відповідність вказаної проектної документації пам'яткоохоронному законодавству (том 1 а.с. 119-124).
Відповідно до листа Міністерства культури України від 15.12.2016 ОСОБА_3 погоджено історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1, для подальшого врахування при розроблені відповідної проектної документації (том 1 а.с. 126, 213-240).
27.12.2016 за результатами проведення попередніх археологічних досліджень земельної ділянки по АДРЕСА_1 Інститутом археології було надано висновок №314-23/1987, відповідно до якого спірна земельна ділянка не утримує археологічного культурного шару і на її території можливе проведення земляних робіт (том 1 а.с. 132).
Листом від 11.01.2017 Міністерством культури України погоджено матеріали на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, зокрема в частині обмеження максимальної висоти проектованої будівлі на рівні двох наземних поверхів, що відповідає висоті +6,540 м на рівні гребня даху (том 2 а.с. 62).
Також Міністерством культури України надано Робочий проект будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1, замовником якого є ОСОБА_3, який ним розглядався і був погоджений 11.01.2017 (том 2 а.с. 1-61).
Листом від 25.01.2017 Міністерство культури України повідомило про надіслання витягу з історико-містобудівного обґрунтування щодо будівництва по АДРЕСА_1 до Національної комісії України у справах ЮНЕСКО з проханням подальшого інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про наміри будівництва за згаданою адресою (том 1 а.с. 129).
Відповідно до листа Міністерства культури України від 22.03.2017 ОСОБА_3 надано дозвіл №22-009/17з від 22.03.2017 на проведення земляних робіт по АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 130, 131).
В матеріалах справи міститься лист Департаменту захисту економіки в Чернівецькій області Національної поліції України від 15.09.2016, в якому вказується про відсутність в діях ОСОБА_3 ознак кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачене Кримінальним кодексом України, щодо будівництва по АДРЕСА_1. (том 1 а.с. 125).
Також, 05.01.2018 представником позивача надано до суду першої інстанції додаткові матеріали, а саме: викопіювання з Робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1" титульна сторінка тома 5 "Паспорт опорядження фасадів" шифр 230-04.2016 - ПОФ та титульна сторінка тома 5 "Електропостачання" шифр 230-04.2016 - ЕП: викопіювання з Робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1" титульна сторінка тома 6 "Проект організації будівництва" шифр 230-04.2016 - ПОБ та титульна сторінка тома 6 "Електроосвітлення" шифр 230-04.2016 - ЕО; містобудівні умови та обмеження від 22.07.2014 №796/14; Декларація про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 від 30.10.2014; Акт перевірки щодо дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт №33 від 13.11.2017, складений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради; протокол про адміністративне правопорушення, складений 13.11.2017 відносно ОСОБА_3; припис від 13.11.2017 р. про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, складений відносно ОСОБА_3 (том 2 а.с. 89-113).
Вважаючи, що управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації допустило протиправну бездіяльність щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1, а Міністерством культури України протиправно погоджено 11.01.2017 робочий проект "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1", замовником якого є ОСОБА_3, позивач звернулася до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції врахував і те, що у спірних правовідносинах не вбачається порушення прав та інтересів позивача внаслідок погодження Міністерством культури України 11.01.2017 "Робочого проекту будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1", замовником якого є ОСОБА_3, а тому звернення ОСОБА_2 до суду з вказаними позовними вимогами у даних правовідносинах є безпідставними.
Колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805 (далі - Закон №1805).
Відповідно до п. 6, п. 22 ч. 1 ст. 6 Закону №1805 до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на їх території.
Положеннями абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону №1805 культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини.
За приписами ч. 2 ст. 32 Закону №1805 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Згідно з ч. 3 ст. 32 Закону №1805 на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Даючи правову оцінку доводам апелянта стосовно невжиття управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації необхідних заходів з метою припинення порушення у сфері охорони культурної спадщини та зупинення незаконного будівництва по АДРЕСА_1, суд апеляційної інстанції враховує наступне.
Так, апелянт вказує на те, що протиправна бездіяльність управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації полягала у невиконанні вимог п. 6 ч. 1 ст. 6 Закону №1805.
Згідно з п. 3 Положення про управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 25.07.2012 №472-р основними завданнями управління є реалізація державної політики у сфері культури, охорони культурної спадщини, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин, спеціальної освіти у сфері культури та мистецтв, а також державної мовної політики, сприяння консолідації та розвитку української нації, забезпечення прав національних меншин, права громадян на свободу світогляду та віросповідання. Участь у розробленні та виконанні державних і регіональних програм розвитку культури, охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики.
Відповідно до пп. 4.8 п. 4 Положення про управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 25.07.2012 р. №472-р, управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації забезпечує захист об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.
З матеріалів справи слідує, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташовується в межах історичного ареалу міста Чернівці, що підтверджується проектом "Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам'яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівці", затвердженим рішенням Чернівецької міської ради від 28.02.2007 №252 та наказом Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 №661/0/16-07. Також вказана земельна ділянка знаходиться у буферній зоні ансамблю колишньої Резиденції митрополитів Буковини та Далмації у м. Чернівцях, включеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО рішенням 35 сесії Комітету всесвітньої спадщини (19-29 червня 2011 р. м. Париж).
Відповідно до листа Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин від 12.11.2004 повідомляється, що будинок по АДРЕСА_1 знаходиться в межах історико-культурної заповідної території, не являється пам'яткою історії та архітектури (т. 1 а.с. 116).
З даного приводу колегія суддів також приймає до уваги доводи управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, викладені у відзиві на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що сучасна будівля по АДРЕСА_1 не перебуває на державному обліку та під охороною як пам'ятка національного чи місцевого значення або щойно виявлений об'єкт культури, однак знаходиться в межах комплексної охоронної зони центрального історичного ареалу м. Чернівці, то у відповідності до п.п. 14, 17, 18 ст. 5 Закону №1805 надання дозволів, відповідних погоджень програм та проектів на проведення робіт, видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток в історичних ареалах населених місць належить виключно до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, тобто до Міністерства культури України.
Крім того, посилання позивача на невиконання управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації вимог п. 22 ч. 1 ст. 6 Закону №1805 щодо інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на території м. Чернівці, є помилковим, оскільки такі повноваження належать виконавчому органу міської ради - відділу охорони культурної спадщини Чернівецької місьої ради у відповідності до п. 18 ч. 2 ст. 6 Закону №1805.
Враховуючи, що сучасна будівля по АДРЕСА_1 не являється пам'яткою історії та культури місцевого значення та не має правового статусу об'єкта культурної спадщини, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації не зобов'язано було реалізовувати повноваження, передбачені п.п. 6, 22 ч. 1 ст. 6 Закону №1805 та вживати заходів з метою зупинення будівництва на спірному об'єкті.
Аналізуючи доводи апелянта в частині оскарження погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1", суд апеляційної інстанції зазначає про таке.
Відповідно до п. 14 ст. 5 Закону №1805 до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини
Згідно з ч. 1 ст. 35 Закону №1805 проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.
Положеннями ч. 4 ст. 33 Закону №1805 визначено, що у межах історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території забороняється діяльність, що негативно впливає або може негативно вплинути на стан збереження об'єктів культурної спадщини, режим їх охорони та використання. Містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи, проведення масових і видовищних заходів здійснюються: у межах історико-культурного заповідника - за погодженням з органом, до сфери управління якого належить історико-культурний заповідник; у межах історико-культурної заповідної території - за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі висновку органу, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території.
Відповідно до п. 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань.
Пунктом 11 Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, затверджених наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 № 122, визначено, що розроблене історико-містобудівне обґрунтування замовник подає на погодження до Міністерства культури України або до іншого органу охорони культурної спадщини у разі делегування йому відповідних повноважень Міністерством культури України. Після отримання зазначеного погодження історико-містобудівне обґрунтування затверджується замовником у складі проектної документації.
Так, історико-містобудівне обґрунтування є науковою концепцією можливості архітектурних та містобудівних перетворень, яка повинна бути обов'язково врахована при розробленні проектної документації і не є підставою для проведення будівельних робіт.
Відповідно до наказу Міністерства культури України від 04.04.2012 №304 "Про затвердження Положення про Науково-методичну раду з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України та Порядку роботи Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України" (далі - Положення №304) визначено, що Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Мінкультури, утвореним з метою забезпечення вирішення питань, пов'язаних з формуванням та забезпеченням реалізації державної гуманітарної політики, шляхом залучення до визначення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини провідних вчених, висококваліфікованих фахівців-практиків.
Згідно з ч. 1 розділу ІІ Положення №304 основними завданнями Науково-методичної ради є розгляд наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини.
З матеріалів справи слідує, що 15.12.2016 Міністерство культури України погодило історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1. Під час прийняття вказаного рішення відповідач діяв в межах повноважень, визначених нормами спеціального законодавства та керувався рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України, що підтверджується протоколом від 16.11.2016 №106 (том 1 а.с. 119-121, 126, 238-239).
За результатами вказаного засідання було схвалено та рекомендовано до погодження історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським салоном на АДРЕСА_1. Крім того, у протоколі Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 16.11.2016 №106 відображено окрему думку члена ради ОСОБА_16, відповідно до якої зазначається про відсутність потреби розгляду вказаної документації, оскільки всі параметри новобудови відповідають памяткоохоронному законодавству.
За результатами обговорення історико-містобудівного обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським салоном на АДРЕСА_1, Міністерство культури України 11.01.2017 погодило ОСОБА_3 матеріали (робочий проект, паспорт, опорядження фасадів) на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1, а відтак відповідач діяв у відповідності до вимог спеціального законодавства.
В той же час, апелянт наполягає на тому, що ділянка будівництва по АДРЕСА_1 входить в комплексну охоронну зону, що забороняє будь-яке будівництво, не пов'язане з реставрацією і пристосуванням пам'яток, реконструкцією історичних будівель та інженерних мереж, благоустроєм території, а нове будівництво дозволяється лише у виняткових випадках. Крім того, ділянка будівництва знаходиться з 1995 року також в межах історико-заповідної території, а з 2011 року в межах ще й буферної зони об'єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до параграфу 104 Настанов із застосування Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини, ратифікованої Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04.10.1988 №6673-11, буферна зона - це територія, що оточує номінований об'єкт, яка має додаткові юридичні та/або засновані на звичаї обмеження на її використання і розвиток, дають додатковий рівень захисту об'єкта.
Буферна зона повинна включати безпосереднє оточення номінованого об'єкта, важливі види (пейзажі) та інші території або атрибути, які є функціонально важливими для об'єкта і його охорони. Територія, яка становить буферну зону, повинна бути визначена в кожному випадку через відповідні механізми.
З наведених вище правових норм слідує, що твердження апелянта про те, що будівництво в буферній зоні об'єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО дозволяється лише у виключних випадках, не відповідає змісту параграфу 104 Настанов.
Також, згідно з параграфом 172 Настанов із застосування Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини Комітет всесвітньої спадщини запрошує держави - сторони Конвенції повідомляти Комітету, через Секретаріат, про їх наміри зробити або дозволити на території, яка охороняється згідно з Конвенцією, великі реставраційні роботи або нове будівництво, які можуть торкнутися видатної світової цінності об'єкта. Таке повідомлення необхідно робити якомога швидше та перед прийняттям будь-яких рішень, які було б важко скасувати, так, щоб Комітет міг допомогти в пошуку відповідних рішень, які гарантують повну безпеку видатної світової цінності об'єкта.
На виконання приписів міжнародного законодавства Міністерством культури України 25.01.2017 направлено лист до Секретаріату Національної комісії України у справах ЮНЕСКО з метою інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про наміри будівництва за адресою по АДРЕСА_1 в межах центрального історичного ареалу м. Чернівці.
Суд апеляційної інстанції враховує, що відповідно до Розділу V Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам'яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів, затвердженого в 2007 році, в межах комплексної охоронної зони забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідних органів охорони культурної спадщини (т. 1 а.с. 31).
В той же час, в матеріалах справи міститься лист Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 26.11.2013, в якому повідомлено про відсутність заперечень щодо будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1, за умови погодження історико-містобудівного обґрунтування Міністерством культури України (том 1 а.с. 117) та лист Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 05.12.2014, яким погоджено будівництво житлового будинку з будівлями торгового призначення по АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 118).
В подальшому, листом від 11.01.2017 Міністерством культури України погоджено матеріали на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що твердження апелянта про порушення вимог Розділу V Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам'яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів та Настанов із застосування Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини при погодженні Міністерством культури України 11.01.2017 робочого проекту "Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1" не підтверджується наявними доказами по справі.
Щодо зазначення в апеляційній скарзі про порушення судом норм процесуального права, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Апелянт посилається на те, що судом першої інстанції порушено п. 2, 3 4 ч. 1 ст. 36 КАС України, оскільки головуючою суддею була суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Брезіна Т.М., чоловік якої - ОСОБА_11 працює головним спеціалістом юридичного відділу апарату Чернівецької обласної державної адміністрації, що є загальнодоступною інформацією і про що зазначено у декларації судді за 2016 рік.
Відповідно до п.п. 2, 3, 4 ч. 1 ст. 36 КАС України суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і підлягає відводу (самовідводу): якщо він прямо чи опосередковано заінтересований в результаті розгляду справи; якщо він є членом сім'ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім'ї або близький родич цих осіб) сторони або інших учасників судового процесу, або осіб, які надавали стороні або іншим учасникам справи правничу допомогу у цій справі, або іншого судді, який входить до складу суду, що розглядає чи розглядав справу; за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості або об'єктивності судді.
Разом з цим, колегія суддів вказує на те, що згідно з ч.ч. 1-3 ст. 39 КАС України за наявності підстав, зазначених у статтях 36-38 цього Кодексу, суддя, секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач зобов'язані заявити самовідвід.
За цими самими підставами їм може бути заявлено відвід учасниками справи.
Відвід (самовідвід) повинен бути вмотивованим і заявленим протягом десяти днів з дня отримання учасником справи ухвали про відкриття провадження у справі, але не пізніше початку підготовчого засідання або першого судового засідання, якщо справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження. Заявляти відвід (самовідвід) після цього дозволяється лише у виняткових випадках, коли про підставу відводу (самовідводу) заявнику не могло бути відомо до спливу вказаного строку, але не пізніше двох днів з дня, коли заявник дізнався про таку підставу.
Однак, позивачем не було подано заяву про відвід головуючого судді в межах визначеного строку і не подавалось клопотання про розгляд заяви про відвід за межами вказаного строку. Та обставина, яка на думку ОСОБА_2 є підставою для відводу, є загальнодоступною інформацією і позивач не вказує, що не володіла такою інформацію в ході розгляду справи в суді першої інстанції.
Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати на те, що відповідачем по справі є саме управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, інтереси якого в суді першої інстанції представляв начальник відділу з охорони культурної спадщини, національностей та релігії ОСОБА_12 і управління є окремим суб'єктом владних повноважень та жодним чином не підпорядковується ОСОБА_11
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що при розгляді справи судом першої інстанції не було порушено вимог ст. 36 КАС України, а вказані апелянтом підстави для відводу (самовідводу) головуючого судді Брезіною Т.М. є необґрунтованими.
Також, в своїй апеляційній скарзі ОСОБА_2 зазначає про те, що їй не було відомо про перенесення судового засідання на 22 грудня 2017 року о 11 год. 30 хв.
Колегія суддів вказує на те, що в матеріалах справи міститься рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення на ім'я ОСОБА_2, відповідно до якого позивачу 22 листопада 2017 року вручено повістку про виклик до суду на 22 грудня 2017 року о 16:00 (т. 1 а.с. 201, 203). Телефонограмою від 21.12.2017 повідомлено представника позивача - ОСОБА_7, що розгляд справи відбудеться о 11 год. 30 хв. 22 грудня 2017 року (т. 2 а.с. 80), тобто фактично повідомлено, що змінено лише час розгляду справи.
Доводи ж апелянта про те, що ні її, ні її представників не повідомляли про перенесення часу розгляди справи спростовується наявною в матеріалах справи розшифровкою наданих послуг ПАТ "Укртелеком", відповідно до якої 21 грудня 2017 року о 11 год. 08 хв. було здійснено телефонний дзвінок на мобільний номер телефону (НОМЕР_2 представнику позивача - ОСОБА_7 (т. 2 а.с. 78).
Крім того, 21 грудня 2017 року представником позивача - ОСОБА_7 було подано до суду першої інстанції клопотання про перенесення розгляду справи, призначеного на 22 грудня 2017 року, що, на переконання колегії суддів, також вказує на обізнаність представника позивача про дату, час та місце розгляду справи.
Враховуючи вищевказане, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги ОСОБА_2 про не повідомлення її або її представників про розгляд справи 21 грудня 2017 року о 11 год. 08 хв. спростовуються наявними в матеріалах справи доказами.
Не вбачає колегія суддів і порушення судом першої інстанції вимог ст. 205 КАС України, оскільки позивач була належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи і судом не визнано наведені представником позивача - ОСОБА_7 причини неявки в судове засіданні поважними.
Водночас, представники відповідачів та третьої особи, які з'явились в судове засідання 22 грудня 2017 року, повідомили про надання всіх доказів по справі та не заперечили проти продовження розгляду справи в порядку письмового провадження, що підтверджується протоколом судового засідання від 22 грудня 2018 року (т. 2 а.с. 73-74) та заявами від представника управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації та представника третьої особи (т. 2 а.с. 69-70).
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що твердження апелянта про порушення судом першої інстанції норм процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення не знайшли свого підтвердження в ході апеляційного перегляду справи.
Колегія суддів звертає увагу і на те, що в апеляційній скарзі ОСОБА_2 не міститься належного правового обґрунтування, з посиланням на конкретні норми матеріального права, які б підтвердили, що оскаржуваними діями і бездіяльністю відповідачі порушили її права та законні інтереси як позивача у даній справі. Не наведено належним чином таких обґрунтувань і в поясненні позивача від 21 березня 2018 року.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
За приписами ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Між тим, апелянтом так і не зазначено яким чином невжиття управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації заходів щодо припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1 та погодження Міністерством культури України матеріалів на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по даній адресі, порушило індивідуальні права ОСОБА_13 в контексті розгляду даної справи.
Враховуючи, що ні судом першої інстанції, ні колегією суддів в ході апеляційного перегляду справи не встановлено порушення прав позивача, то вказані обставини є достатньою підставою для прийняття судом рішення про відмову у задоволенні позові.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 31.01.2018 по справі К/9901/1141/18 (802/2678/15-а).
На підставі вищевикладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, в той час як доводи апелянта не спростовують висновків суду першої інстанції, а відтак підстави для задоволення вимог апеляційної скарги відсутні.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 23 квітня 2018 року.
Головуючий
Біла Л.М.
Судді
Граб Л.С. Гонтарук В. М.
