ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 824/518/17-а
адміністративне провадження № К/9901/51667/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури України, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування рішень суб`єктів владних повноважень, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів Брезіної Т.М., Григораша В.О., Лелюка О.П. від 10.01.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Білої Л.М., Граб Л.С. Гонтарука В. М. від 23.04.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася з позовом до Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Міністерства культури України (далі у тексті цієї постанови також Управління, Мінкультури відповідно, відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів охорони культурної спадщини для припинення будівельних робіт по АДРЕСА_1 , здійснення яких порушує режим збереження історичного середовища в межах комплексної охоронної зони та центрального історичного ареалу міста Чернівці;
- визнати протиправним та скасувати погодження Міністерством культури України від 11.01.2017 робочого проекту «Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 », замовник - ОСОБА_2 .
2. У позові наводились аргументи про те, що у 2015 році забудовник ОСОБА_2 розпочала будівництво нової споруди торгового призначення з частковими житловими приміщеннями по АДРЕСА_1 , в безпосередній близькості (4.5 м) від існуючого будинку по АДРЕСА_1 , який належить на праві власності і в якому проживає позивач спільно з особами: ОСОБА_3 та ОСОБА_4 без погодження проектної документації з Міністерством культури України, а в подальшому бездіяльність управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації призвела до помилкового надання Міністерством культури України дозволу на здійснення будівництва приміщення торгового призначення по АДРЕСА_1 , попри те, що будівельні роботи вже велись по вказаній адресі протягом двох років до дати погодження проекту.
3. Позивач також наполягала на тому, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 входить в комплексну охоронну зону, що забороняє будь-яке будівництво, не пов`язане з реставрацією і пристосуванням пам`яток, реконструкцією історичних будівель та інженерних мереж, благоустроєм території, а нове будівництво дозволяється лише у виняткових випадках. Крім того, ділянка будівництва знаходиться з 1995 року також в межах історико-заповідної території, а з 2011 року в межах ще й буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
4. Протиправну бездіяльність Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, на думку позивачки, полягала у невиконанні цим органом вимог пунктів 6, 22 частини першої статті 6 Закону України від 08.06.2000 №1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 10.01.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, у задоволенні позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у спірних правовідносинах не вбачається порушення прав та інтересів позивача внаслідок погодження Міністерством культури України 11.01.2017 «Робочого проекту будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 », замовником якого є ОСОБА_2 , а тому звернення ОСОБА_1 до суду з вказаними позовними вимогами у даних правовідносинах є безпідставними.
7. Враховуючи, що сучасна будівля по АДРЕСА_1 не є пам`яткою історії та культури місцевого значення та не має правового статусу об`єкта культурної спадщини, то суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації не зобов`язано було реалізовувати повноваження, передбачені пунктами 6, 22 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та вживати заходів з метою зупинення будівництва на спірному об`єкті.
8. Суди попередніх інстанцій відзначали й те, що 15.12.2016 Міністерство культури України погодило історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 . Під час прийняття вказаного рішення відповідач керувався, зокрема, рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України, що підтверджується протоколом від 16.11.2016 №106.
9. При цьому, як вказано у оскаржуваних судових рішеннях, Міністерство культури України погодило ОСОБА_2 матеріали (робочий проект, паспорт, опорядження фасадів) на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 за результатами обговорення історико-містобудівного обґрунтування такого будівництва, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач діяв у відповідності до вимог спеціального законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позовні вимоги задовольнити повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.01.1993 між ОСОБА_2 та ОСОБА_5 було укладено договір довічного утримання, відповідно до якого, ОСОБА_2 набула права власності на 30/100 часток житлового будинку АДРЕСА_1 .
12. Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, за ОСОБА_2 зареєстроване 29.12.1998 право постійного користування земельної ділянки площею 0,0182 га, кадастровий номер 7310136300:05:002:0069 по АДРЕСА_1 .
13. Відповідно до листа Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин від 12.11.2004 повідомляється, що будинок по АДРЕСА_1 знаходиться в межах історико-культурної заповідної території, не являється пам`яткою історії та архітектури.
14. У листі Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 26.11.2013 повідомлено про відсутність заперечень щодо будівництва споруди торгового призначення по АДРЕСА_1 , за умови погодження історико-містобудівного обґрунтування Міністерством культури України.
15. Відповідно до листа Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 05.12.2014 погоджено будівництво житлового будинку з будівлями торгового призначення по АДРЕСА_1 .
16. 28.04.2014 Міністерство культури України розглянуло подане громадянкою ОСОБА_2 історико-містобудівне обґрунтування будівництва споруди торгового призначення на АДРЕСА_1 та погодило його для подальшого врахування при розроблені відповідної проектної документації.
17. У матеріалах справи наявні містобудівні умови та обмеження від 22.07.2014 №796/14 щодо забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
18. Відповідно до листа відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради від 12.10.2015 повідомляється, що земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована в межах буферної зони пам`ятки культурної спадщини, занесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Крім того, вказано, що історико-містобудівне обґрунтування на будівництво за вказаною адресою погоджено Міністерством культури України.
19. Зі змісту листів Міністерства культури України від 08.07.2016 та від 14.07.2016 слідує, що земельна ділянка АДРЕСА_1 у м. Чернівці розташовується в межах історичного ареалу м. Чернівці (рішення Чернівецької міської ради від 28.07.2007 №252 та наказ Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 №661/0/1607). Крім того, повідомляється, що погодження історико-містобудівного обґрунтування не дає право на проведення будівельних робіт. Також вказано, що проектна документація на будівництво АДРЕСА_1 у м. Чернівці Міністерством не погоджувалась, дозвіл на земляні роботи не надавався.
20. За результатами коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам`яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівці Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень Міністерства культури і туризму України визначено зони охорони археологічного культурного шару, відповідно до якого земельна ділянка по АДРЕСА_1 м. Чернівці не прилягає до вказаних зон.
21. Згідно з протоколом №106 засідання Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 16.11.2016 схвалено та рекомендовано до погодження у встановленому порядку проектну документацію будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 у м. Чернівці. Крім того, зроблено висновок про відповідність вказаної проектної документації пам`яткоохоронному законодавству.
22. Відповідно до листа Міністерства культури України від 15.12.2016 ОСОБА_2 погоджено історико-містобудівне обґрунтування будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 м. Чернівці, для подальшого врахування при розроблені відповідної проектної документації.
23. 27.12.2016 за результатами проведення попередніх археологічних досліджень земельної ділянки по АДРЕСА_1 було надано висновок №314-23/1987, відповідно до якого спірна земельна ділянка не утримує археологічного культурного шару і на її території можливе проведення земляних робіт.
24. Листом від 11.01.2017 Міністерством культури України погоджено матеріали на будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом по АДРЕСА_1 , зокрема в частині обмеження максимальної висоти проектованої будівлі на рівні двох наземних поверхів, що відповідає висоті +6,540 м на рівні гребня даху.
25. Також Міністерством культури України надано Робочий проект будівництва житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 , замовником якого є ОСОБА_2 , який ним розглядався і був погоджений 11.01.2017.
26. Листом від 25.01.2017 Міністерство культури України повідомило про надіслання витягу з історико-містобудівного обґрунтування щодо будівництва по АДРЕСА_1 до Національної комісії України у справах ЮНЕСКО з проханням подальшого інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про наміри будівництва за згаданою адресою.
27. Відповідно до листа Міністерства культури України від 22.03.2017 ОСОБА_2 надано дозвіл №22-009/17з від 22.03.2017 на проведення земляних робіт по АДРЕСА_1 м. Чернівці.
28. У матеріалах справи міститься лист Департаменту захисту економіки в Чернівецькій області Національної поліції України від 15.09.2016, у якому вказується про відсутність в діях ОСОБА_2 ознак кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачене Кримінальним кодексом України, щодо будівництва по АДРЕСА_1 .
29. Також, 05.01.2018 представником позивача надано до суду першої інстанції додаткові матеріали, а саме: викопіювання з Робочого проекту «Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 » титульна сторінка тому 5 «Паспорт опорядження фасадів» шифр 230-04.2016 - ПОФ та титульна сторінка тому 5 «Електропостачання» шифр 230-04.2016 - ЕП: викопіювання з Робочого проекту «Будівництво житлового будинку з приміщеннями торгового призначення та перукарським кабінетом на АДРЕСА_1 » титульна сторінка тому 6 «Проект організації будівництва» шифр 230-04.2016 - ПОБ та титульна сторінка тому 6 «Електроосвітлення» шифр 230-04.2016 - ЕО; містобудівні умови та обмеження від 22.07.2014 №796/14; Декларація про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 від 30.10.2014; Акт перевірки щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт №33 від 13.11.2017, складений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради; протокол про адміністративне правопорушення, складений 13.11.2017 відносно ОСОБА_2 ; припис від 13.11.2017 р. про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, складений відносно ОСОБА_2
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
30. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивачка, звертає увагу на те, що вона не була повідомлена належним чином про дату, час і місце судового засідання у суді першої інстанції, а справу, всупереч вимог процесуального закону, розглянуто за її відсутності у порядку письмового провадження.
31. Такі процесуальні порушення, на переконання позивачки, призвели до порушення принципу рівності сторін, задекларованого у національному законодавстві та гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, і зумовили ухвалення незаконних та необґрунтованих судових рішень.
32. Позивачка вказує, що у суду першої інстанції не було підстав для розгляду справи у письмовому провадженні, оскільки згідно з частиною дев`ятою статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України такий розгляд можливий лише за умови, зокрема, якщо всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, однак, як вбачається з протоколу останнього судового засідання, яке відбулось за відсутності позивачки та її представників, не повідомлених про час розгляду справи належним чином, у судове засідання прибули представники відповідачів та третьої особи. При цьому, ані позивачка, ані її представники не заявляли жодних клопотань про розгляд справи за їх відсутності.
33. Зазначає скаржниця і про те, що чоловік судді Чернівецького окружного адміністративного суду Брезіної Тетяни Миколаївни Брезін Владислав Володимирович працює головним спеціалістом юридичного відділу апарату Чернівецької обласної державної адміністрації, структурний підрозділ якої є відповідачем у справі. Ця інформація є загальнодоступною і зазначена у деклараціях судді ОСОБА_6 , у тому числі, поданих за період 2016 року.
34. ОСОБА_1 зауважує, що про такі обставини вона дізналась вже після розгляду цієї справи, однак цей факт був відомий головуючій судді у суді першої інстанції під час розгляду цієї справи, у зв`язку з чим остання, в силу вимог статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України, зобов`язана була заявити самовідвід, проте таких дій не вчинила і вирішила цей спір по суті.
35. Вищевикладене, на думку позивачки, свідчить про те, що ця справа розглянута у суді першої інстанції неповноваженим судом, і такому процесуальному порушенню не було надано належної оцінки у апеляційному суді.
36. У зв`язку з цим, ОСОБА_1 наполягає, що у даному конкретному випадку наявні передбачені пунктами 1, 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України обов`язкові підстави для скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням цієї справи на новий розгляд.
37. У касаційній скарзі наводяться аргументи і про те, що постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.10.2017 у справі № 824/2290/15-а, посилання на яку судами першої інстанції визнано безпідставними, підтверджено наявність в Управління повноважень щодо вжиття заходів охорони культурної спадщини, а тому бездіяльність саме цього органу належить визнати протиправною.
38. До того ж, як стверджується скаржницею, судами попередніх інстанцій під час судового розгляду цієї справи не було враховано висновки Верховного Суду України щодо застосування норм права, на які вона посилалась у суді першої інстанції, обґрунтовуючи позовні вимоги, викладені, зокрема, у справах №3-44гс15 та 3-497гс15, згідно з якими в межах історичної охоронної зони дозволено будівництво лише особливо важливих споруд у виключних випадках, а спорудження будь-яких інших будівель (офісних, житлових), які не відносяться до особливо важливих споруд, - є протиправним.
39. Касаційна скарга також містить доводи про те, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на пункт 11.9 та таблицю 11.2 ДБН 360-92** які вказують на необхідність суворого дотримання режимів зон охорони, конкретизованих стосовно специфіки населеного пункту, та закріплюють правило, згідно з яким у цілому на заповідні території і охоронні зони поширюється принцип регенерації середовища (на відміну від зони регулювання забудови, де дозволяється обмежене, часткове і активне перетворення середовища). Згідно ж з розділом V стор. 102 «Коригування історико-архітектурного опорного плану і проекту зон охорони пам`яток та визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Чернівців», затвердженого у 2007 році, у комплексній охоронній зоні допускається лише регенерація, що включає реставрацію та пристосування пам`яток збереження фонової забудови, відтворення втрачених цінних об`єктів, а саме - окремих будівель і споруд. Перебування ж земельної ділянки у буферній зоні об`єкта всесвітньої культурної спадщини ЮНЕСКО, на думку позивачки, лише посилює обмеження щодо провадження господарської діяльності на ній.
40. Крім того, у касаційній скарзі наголошується на відсутності у матеріалах справи доказів направлення листа до Секретаріату Національної комісії України у справах ЮНЕСКО з метою інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО про наміри здійснити спірне будівництво, у зв`язку з чим скаржниця вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про доведеність цих обставин ґрунтуються на припущеннях.
41. Посилається позивачка і на те, що судами попередніх інстанцій не було надано належної оцінки наявним у справі матеріалам перевірки, проведеної Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю щодо спірного об`єкту будівництва, зокрема, не враховано, що погоджені Мінкультури частини проекту суттєво відрізняються від того проекту, який був наданий третьою особою під час проведення вказаної перевірки.
42. Насамкінець у касаційній скарзі зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій не звернули увагу на норми статті 6 Закону України «Про архітектурну діяльність», згідно з якою виключно на конкурсній основі здійснюється розроблення проектів об`єктів архітектури, реалізація яких має суттєвий вплив на розвиток і формування забудови населених пунктів, а також об`єктів, які розміщуються у зоні охорони пам`яток історії та культури.
43. У контексті приписів вищенаведеної норми законодавства, позивачка стверджує, що оскільки проектна документація на об`єкт будівництва була розроблена без проведення будь-якого конкурсу, тобто не відповідала вимогам закону, то погоджувати її Мінкультури не мало права, однак такі обставини і вимоги закону не були враховані судами під час розгляду цієї справи, що свідчить про неправильне застосування ними норм матеріального і порушення норм процесуального права.
44. У відзиві на касаційну скаргу Управління висловлює незгоду із доводами касаційної скарги, вважає їх безпідставними та необґрунтованими і такими, що не зумовлюють її задоволення.
45. Зокрема, відповідач наполягає, що йому не належать повноваження, у зв`язку з невиконанням яких позивачка стверджує про бездіяльність Управління. Такі повноваження, на переконання Управління, належать Мінкультури та виконавчому органу Чернівецької міської ради, у зв`язку з чим у відзиві на касаційну скаргу підтримується позиція судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
46. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
47. Частиною третьою цієї ж статті Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, верховенство права; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі (пункти 1-4).
48. Згідно з положеннями статті 8, частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом. Не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
49. Ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь-яка особа, яка не є учасником справи, має право на доступ до судових рішень у порядку, встановленому законом (частина перша статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України).
50. Відповідно до частини першої, пунктів 2, 3 частини третьої статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки. Учасники справи мають право, в тому числі: подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ставити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам, спеціалістам; подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.
51. За правилами частин першої, другої статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями. Повістки про виклик у суд надсилаються учасникам справи, до яких, частина перша статті 42 та частина перша статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України відносить, зокрема, сторін, якими є позивач і відповідач.
52. Судовий виклик або судове повідомлення учасників справи, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється, за відсутності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки в порядку, визначеному статтею 129 цього Кодексу (пункт 2 частини третьої статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України).
53. За загальним правилом, встановленим частинами, першою, другою статті 126 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку відсутності у адресата офіційної електронної адреси повістка вручається під розписку. Особа, яка вручає повістку, зобов`язана повернути до адміністративного суду розписку адресата про одержання повістки, яка приєднується до справи.
54. Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Якщо для розгляду окремих категорій справ, заяв або клопотань учасників справи цим Кодексом встановлено строк розгляду менше десяти днів, повістка має бути вручена у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні. Вручення повістки представнику учасника справи вважається також врученням повістки і цій особі (абзаци перший, другий частини третьої, частина десята статті 126 Кодексу адміністративного судочинства України).
55. Як визначено змістом частин першої, четвертої статті 129 Кодексу адміністративного судочинства України за письмовою заявою учасника судового процесу, який не має офіційної електронної адреси, текст повістки надсилається йому судом електронною поштою, факсимільним повідомленням, телефонограмою, текстовим повідомленням з використанням мобільного зв`язку на відповідну адресу електронної пошти, номер факсу, телефаксу, телефону, зазначені у відповідній письмовій заяві. При цьому, у випадку, якщо направлення повістки здійснюється судом з використанням засобів мобільного зв`язку, які забезпечують фіксацію повідомлення або виклику, повістка вважається врученою з моменту її доставки учаснику судового процесу.
56. Частинами першою - третьою статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що розгляд справи відбувається в судовому засіданні. Про місце, дату і час судового засідання суд повідомляє учасників справи. Учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
57. Наслідки неявки в судове засідання учасника справи визначені статтею 205 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з частиною першою, пунктом 1 частини другої якої неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею. Суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав: неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про вручення йому повідомлення про дату, час і місце судового засідання.
58. Якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта (частина дев`ята статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
59. Надаючи оцінку аргументам касаційної скарги стосовно порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів, у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне навести такі мотиви.
60. Аналіз вищевикладених норм процесуального права дає підстави для висновку, що за загальним правилом розгляд справи у суді першої інстанції повинен відбуватись у судовому засіданні з повідомленням учасників справи, до яких належить й позивач, про місце, дату і час такого засідання шляхом надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами.
61. Повістка повинна бути вручена усім учасникам справи під розписку не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання або, у передбачених процесуальним законом випадках, у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні.
62. Колегія суддів враховує, що відповідно до процесуального закону вручення повістки представнику учасника справи, у тому числі позивача, вважається також врученням повістки і цій особі.
63. Однак, відповідно до висновку щодо застосування норм права, викладеного Верховним Судом у постанові від 21.05.2020 у справі №826/13041/15, передумовою для розгляду справи судом є належне сповіщення всіх учасників справи про дату, час та місце розгляду справи (у сукупності), якщо така справа відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України повинна розглядатись з їх повідомленням. Належність означає інформування учасників справи у спосіб та за формою, передбаченою процесуальним законодавством. Крім того, законодавцем встановлено виключний перелік випадків, за наявності яких суд першої інстанції має право ухвалити рішення про розгляд справи в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
64. Вищенаведені приписи процесуального закону з урахуванням висновків Верховного Суду щодо їх застосування, дають колегії суддів підстави для висновку, що участь у справі представника не скасовує обов`язку суду належним чином повідомити всіх учасників справи у сукупності, зокрема, й особу, інтереси якої він представляє, про дату, час і місце розгляду справи і не може на цій підставі позбавляти її права на цю інформацію, якщо у матеріалах справи містяться усі необхідні дані й відсутні об`єктивні перешкоди для здійснення такого повідомлення.
65. Як вбачається з встановлених судами обставин справи, яка розглядається, у розпорядженні суду першої інстанції перебували дані про поштову адресу ОСОБА_1 , яка не змінювалась і на яку неодноразово судом надсилались і отримувались позивачкою процесуальні документи (копії судових рішень, судові повістки), а також номер її мобільного телефону. При цьому, інтереси позивачки були представлені у цій справі двома представниками ( Шепелько Т.М. , Афанасьєвою С.В. ).
66. Про розгляд справи у судовому засіданні на 16:00 годину 22.12.2017 позивачка була повідомлена судовою повісткою, яку вона отримала 22.11.2017 засобами поштового зв`язку, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
67. Однак, час розгляду справи було змінено судом першої інстанції з 16:00 на 11:30 годину, про що представник позивача Шепелько Т.М. була повідомлена телефонограмою, прийнятою об 11 годині 06 хвилин 21.12.2017, тобто за один день до початку судового засідання.
68. Докази про обізнаність самої ОСОБА_1 про інформацію щодо розгляду справи об 11:30 годині 22.12.2017, а також про направлення їй повістки про виклик у зазначене судове засідання, або ж її повідомлення у будь-який з передбачених процесуальним законом спосіб про розгляд справи у вказані дату та час, у матеріалах справи відсутні.
69. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що позивачка не була жодним чином повідомлена та/або обізнана про розгляд цієї справи об 11:30 годині 22.12.2017, а один з її представників - Шепелько Т.М., яка була повідомлена про розгляд справи на вказані час та дату за один день до початку судового засідання, не мала змоги взяти участь у ньому, про що повідомляла суд першої інстанції у клопотанні про відкладення розгляду справи. Іншого представника позивачки - Афанасьєву С.В. не було повідомлено про дату, час та місце розгляду справи, що не заперечується.
70. В подальшому справа була розглянута судом першої інстанції по суті вимог позовної заяви у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами за відсутності позивачки.
71. Колегія суддів підкреслює, що загальним правилом, закріпленим у статті 124 Кодексу адміністративного судочинства України, судовий виклик або судове повідомлення учасників справи здійснюється, за відсутності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами.
72. Тільки за наявності письмової заяви учасника судового процесу, який не має офіційної електронної адреси, текст повістки може бути надіслано йому судом, зокрема, телефонограмою, з використанням мобільного зв`язку на номер телефону, зазначений у відповідній письмовій заяві, про що вказано у статті 129 Кодексу адміністративного судочинства України.
73. Проте, у оскаржуваних судових рішеннях відсутнє посилання на наявність у матеріалах цієї справи відповідної письмової заяви Шепелько Т.М. , поданої в порядку статті 129 Кодексу адміністративного судочинства України, до того ж, навіть у разі надсилання тексту повістки телефонограмою, така повістка в силу приписів частини третьої статті 126 цього ж Кодексу повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, а не за один день до його початку.
74. Лише у випадку, якщо для розгляду окремих категорій справ, заяв або клопотань учасників справи Кодексом адміністративного судочинства України встановлено строк розгляду менше десяти днів, повістка має бути вручена у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні (абзац другий частини третьої статті 126 цього Кодексу).
75. Водночас, справа, що розглядається не належить до окремих категорій справ для розгляду яких Кодексом адміністративного судочинства України встановлено строк розгляду менше десяти днів, а тому в такому випадку відсутні підстави вважати, що представник позивача був належним повідомленням про дату та час розгляду справи в розумінні норм процесуального закону.
76. У випадку, подібному до справи, яка розглядається, а саме - коли про час, день та місце розгляду справи у судовому засіданні був повідомлений лише представник позивача шляхом надсилання йому тексту повістки телефонограмою у строк, менший ніж встановлено процесуальним законом (у день судового засідання), Верховний Суд у постанові від 06.02.2020 у справі №805/1926/16-а дійшов висновку, що вказані обставини свідчать про неналежне повідомлення позивача про дату та час судового засідання. У цій же постанові Верховний Суд відзначив, що це не є належним повідомленням про дату та час розгляду справи в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки такі дії не є забезпеченням права особи на участь в судовому засіданні.
77. Необхідно врахувати й те, згідно з фактичними обставинами цієї справи, позивачка упродовж усього розгляду цієї справи, який до 22.12.2017 здійснювався у судовому засіданні з викликом учасників справи, наполягала на її участі у судовому засіданні з її викликом, не ухилялась від виконання своїх процесуальних обов`язків, своєчасно отримувала судові повістки, була присутня у судових засіданнях і не просила про розгляд справи за її відсутності.
78. За таких обставин, колегія суддів констатує і те, що у суду першої інстанції не виникло передбачених статтями 194, 205 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для розгляду цієї справи у порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів, оскільки всі учасники справи не завили клопотань про розгляд справи за їх відсутності, позивач та/або його представники, хоча й не прибули у судове засідання, однак не були належним чином повідомлені про час цього засідання, яке проводилось у присутності інших учасників справи.
79. У такому випадку, суд першої інстанції повинен був відкласти розгляд справи, як того вимагає пункт 1 частини другої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, однак відповідних дій не вчинив і ухвалив судове рішення про розгляд цієї справи у порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів, при цьому, не заслухавши думку сторони позивача з цього приводу і не забезпечив такої можливості.
80. Вищенаведене свідчить про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що позбавило права позивачку та/або її представників, які не були належним чином повідомлені про час розгляду цієї справи, бути присутніми у судовому засіданні, унеможливило реалізацію ними своїх прав, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, а також призвело до порушення принципів (засад) рівності та змагальності сторін.
81. Апеляційний суд такі порушення норм процесуального права не усунув і розглянув справу в порядку письмового провадження за наявним у справі матеріалами без виклику (повідомлення) учасників справи, зокрема, позивачки, не вжив відповідних заходів для відновлення прав учасника справи.
82. У цьому контексті Верховний Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, сформульовану в рішенні від 08.11.2018, у справі «Созонов та інші проти України», в якій зазначено, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним, вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи. Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною. ЄСПЛ дійшов висновку, що на національні суди покладено обов`язок з`ясувати, чи були повістки чи інші судові документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зобов`язані фіксувати таку інформацію у тексті рішення. У разі невручення стороні належним чином судових документів, вона може бути позбавлена можливості захищати себе у провадженні.
83. Європейський суд з прав людини також зазначав, що принцип рівності сторін - один із складників ширшої концепції справедливого судового розгляду - передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість представляти свою сторону в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище порівняно з опонентом. Зокрема, «право на публічний розгляд», передбачене пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, означає право на «усне слухання». І це право було б позбавлене смислу, якби сторона у справі не була повідомлена про слухання таким чином, щоб мати можливість брати участь у ньому, якщо вона вирішила здійснити своє право на явку до суду, встановлене національним законом. В інтересах здійснення правосуддя сторона спору повинна бути викликана до суду таким чином, щоб знати не тільки про дату і місце проведення засідання, але й мати достатньо часу, щоб встигнути підготуватися до справи. Кожен має право на судовий розгляд справи, що стосується його цивільних прав та обов`язків. Порушенням права на справедливий суд визнавався судовий розгляд без повідомлення особи за її відомим місцем проживання (пункт 97 та інші рішення у справі «Schmidt v. Latvia» від 27.04.2017; Application no. 22493/05).
84. Європейський суд з прав людини також зауважив, що право на публічний розгляд, передбачене пунктом 1 статті 6 Конвенції, має на увазі право на «усне слухання». Право на публічний судовий розгляд становить фундаментальний принцип. Право на публічний розгляд було б позбавлене смислу, якщо сторона в справі не була повідомлена про слухання таким чином, щоб мати можливість приймати участь в ньому, якщо вона вирішила здійснити своє право на явку до суду, встановлене національним законом. В інтересах здійснення правосуддя сторона спору повинна бути викликана в суд таким чином, щоб знати не тільки про дату і місце проведення засідання, але й мати достатньо часу, щоб встигнути підготуватися до справи (TRUDOV v. RUSSIA, № 43330/09, пункти 25, 27, ЄСПЛ, від 13.12.2011).
85. Тобто, право учасників справи, зокрема, бути належним чином повідомленим про дату, час та місце судового засідання та на участь у судових засіданнях (за виключенням випадків, що стосується окремих категорій справ), відповідає основним засадам адміністративного судочинства, таким як, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин справи.
86. Такий висновок щодо застосування норм права наведено й у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.04.2021 у справі № 826/20408/14.
87. Стосовно ж мотивів касаційної скарги про те, що цю справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду, колегія суддів зазначає таке.
88. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і підлягає відводу (самовідводу), зокрема, якщо він є членом сім`ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім`ї або близький родич цих осіб) сторони або інших учасників судового процесу, або осіб, які надавали стороні або іншим учасникам справи правничу допомогу у цій справі, або іншого судді, який входить до складу суду, що розглядає чи розглядав справу.
89. При цьому, колегія суддів відзначає, що головна мета відводу - гарантування безсторонності суду, зокрема, щоб запобігти упередженості судді (суддів) під час розгляду справи.
90. Надаючи оцінку об`єктивності судді під час вчинення ним процесуальних дій, необхідно виходити з таких критеріїв: чи вільний суддя під час виконання ним своїх обов`язків від будь-яких заходів впливу; чи сприяє його поведінка у судовому процесі та за стінами суду підтримці та зростанню довіри суспільства, представників юридичної професії та сторін у справі; чи вчинялись суддею дії, які можуть стати приводом для позбавлення його права брати участь у судовому засіданні та приймати рішення у справах.
91. Перед розглядом справи суддя повинен утриматись від будь-яких коментарів, які можуть вплинути на перебіг цієї справи чи поставити під сумнів справедливе ведення процесу. Суддя утримується від публічних та інших коментарів, оскільки це може перешкодити неупередженому розгляду справи стосовно певної особи чи питання.
92. При об`єктивному підході до встановлення наявності упередженості суду (суддів) повинно бути визначено окремо від поведінки судді, чи існують очевидні факти, що можуть поставити під сумнів його безсторонність. При цьому, вирішальним є саме наявність відповідних обставин, підтверджених належними та допустимими доказами, які свідчать про обґрунтованість сумніву в неупередженості суду, а позиція зацікавленої сторони є важливою але не вирішальною.
93. Верховний Суд зазначає, що суб`єктивний критерій вимагає оцінки реальних дій окремого судді під час розгляду конкретної справи і лише після встановлення фактів у поведінці судді, які можна кваліфікувати як прояв упередженості, можливо поставити під сумнів його безсторонність.
94. В обґрунтуванні доводів касаційної скарги стосовно розгляду цієї справи неналежним складом суду наводяться доводи про те, що чоловік судді Чернівецького окружного адміністративного суду Брезіної Тетяни Миколаївни (головуюча суддя у суді першої інстанції) - Брезін Владислав Володимирович працює головним спеціалістом юридичного відділу апарату Чернівецької обласної державної адміністрації, структурний підрозділ якої є відповідачем у справі.
95. Однак, колегія суддів погоджується з викладеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду мотивами про відсутність підстав для самовідводу судді Брезіної Тетяни Миколаївни, оскільки відповідачем у цій справі виступала не Чернівецька обласна державна адміністрація, а її структурний підрозділ - Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, яке у спірних правовідносинах діяло як суб`єкт владних повноважень, інтереси якого в суді першої інстанції представляв начальник відділу з охорони культурної спадщини, національностей та релігії Грига В.В.
96. Як установлено судами попередніх інстанцій, ані Управління культури Чернівецької ОДА, ані Грига В.В., який представляв його інтереси, не перебувають у прямому чи опосередкованому підпорядкуванні ОСОБА_9 чи юридичного відділу, у якому останній працює, і навпаки.
97. Юридичний відділ апарату Чернівецької ОДА або Брезін В.В. не виступали стороною у справі, яка розглядається, й не були учасниками цієї справи, не надавали стороні або іншим учасникам справи правничу допомогу, не брали участі у підготовці документів, пов`язаних із розглядом справи тощо. З обставин цієї справи не вбачається наявності фактів у поведінці головуючої судді, які можна було б кваліфікувати як прояв упередженості й могли б поставити під сумнів її безсторонність.
98. Ураховуючи вищезазначене, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що розгляд цієї справи було здійснено неповноважним судом.
99. Поряд із цим колегія суддів, беручи до уваги наявність у даному випадку передбачених процесуальним законом обов`язкових підстав для скасування оскаржуваних судових рішень і направлення справи на новий розгляд, не надає оцінку аргументам касаційної скарги щодо неправильного застосування норм права судами попередніх інстанцій в частині висновків, які стосуються суті спору.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
100. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
101. Порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.
102. Як вбачається з фактичних обставин цієї справи, її розгляд у суді першої інстанції відбувся з порушенням норм процесуального права за відсутності ОСОБА_1 , яка не була повідомленою належним чином про час судового засідання, і такими доводами обґрунтована її касаційна скарга. При цьому, такі процесуальні порушення не були виправлені судом апеляційної інстанції.
103. Вищевикладене свідчить про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що відповідно до пункту 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України зумовлює обов`язкове скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
104. Керуючись статтями 340, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10.01.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
Л.Л. Мороз
