ПОСТАНОВА
Іменем України
14 березня 2018 року
м. Київ
справа №814/1914/16
адміністративне провадження №К/9901/606/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративний суд: головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Берназюка Я.О., розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017 у справі № 814/1914/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Котеджний парк «Грінленд» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Фенікс-Трейд", про визнання неправомірними та скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами від 01.09.2016 р. № 123 і наказу від 01.09.2016 р. № 152.
І. ПРОЦЕДУРА
1. 29.09.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю "Котеджний парк "Грінленд" (далі - Позивач), звернулося до суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Відповідач), за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Фенікс-Трейд", про визнання неправомірними та скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами від 01.09.2016 р. № 123 і наказу відповідача від 01.09.2016 р. № 152, якими скасовано декларацію про початок виконання будівельних робіт.
2. Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що ТОВ "Котеджний парк "Грінленд" і ТОВ "Фенікс-Трейд" як замовники будівництва виконали всі вимоги містобудівного законодавства стосовно подання повної та достовірної інформації в декларації, затвердили у визначеному законодавством порядку проект будівництва на об'єкт. Підстави для прийняття наведених вище рішень відсутні, оскільки передбачений виключний перелік підстав для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт і в цьому переліку відсутня така умова, як відсутність в проектної документації технічних умов до інженерного забезпечення об'єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки.
3. Відповідач проти позову заперечував. Звертав увагу на те, що ним було встановлено недостовірність даних у декларації в частині зазначення інформації про наявність належним чином затвердженої проектної документації, оскільки позивачем не отримані технічні умови до інженерного забезпечення будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки. Відповідач вважає, що проектна документація затверджена за відсутності необхідних вихідних даних.
4. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.12.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017, позов задоволено: (1) визнано неправомірним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 01.09.2016 № 123 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт"; (2) визнано неправомірним та скасовано наказ Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 01.09.2016 № 152 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт". Вирішено питання про розподіл судових витрат.
5. 31.07.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга відповідача від 25.07.2017.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.08.2017 касаційну скаргу залишено без руху та надано строк до 22.08.2017 для усунення недоліків касаційної скарги.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 13.10.2017 продовжено строк для усунення недоліків касаційної скарги до 17.11.2017.
8. На виконання вимог ухвали Вищого адміністративного суду України від 13.10.2017 скаржником усунуто недоліки касаційної скарги, а саме надано документ про плату судового збору.
9. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017.
10. Відповідно до п.п. 12 п. 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII (надалі - КАС України) заяви і скарги, подані до набрання чинності цією редакцією Кодексу, провадження за якими не відкрито на момент набрання ним чинності, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви чи скарги не можуть бути залишені без руху, повернуті або передані за підсудністю, щодо них не може бути прийнято рішення про відмову у прийнятті чи відмову у відкритті провадження за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу, якщо вони подані з додержанням відповідних вимог процесуального закону, які діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. За результатами автоматизованого розподілу судових справ визначено склад суду в адміністративній справі - судову колегію у складі суддів Кравчука В.М. (доповідач), Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
12. Ухвалою Верховного Суду від 15.01.2018 поновлено строк звернення до суду та відкрито провадження у справі.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. На підставі договору оренди земельної ділянки від 21.01.2005 №125 та договору про участь у будівництві та передачу функцій замовника від 24.03.2016 №1/2016 позивач користується земельною ділянкою в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
14. ТзОВ «Котеджний парк «Грінленд» і ТзОВ "Фенікс-Трейд" є замовниками будівництва готельного комплексу (І черга будівництва) в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
15. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації 15.07.2016 р. за № 26, не містили вимог про необхідність отримання технічних умов у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області. Як зазначає позивач та не заперечує відповідач, проектна документація на об'єкт будівництва містить розділ "Протипожежні заходи".
16. 18.08.2016 позивач подав до відповідача декларацію про початок виконання будівельних робіт.
17. Декларація була заповнена відповідно до форми, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 та в ній було зазначено:
- найменування проектувальника;
- інформація про головного архітектора проекту/головного інженера проекту;
- інформація про затвердження проектної документації замовником.
18. Зазначено, що проектна документація розроблена ТОВ «Дистар» під керівництвом головного архітектора проекту Мавродієва Є.В. та затверджена замовниками - директором ТОВ «Фенікс-Трейд», а також директором ТОВ «Котеджний парк «Грінленд».
19. 25.08.2016 Управлінням ДАБІ у Миколаївській області була зареєстрована Декларація про початок виконання будівельних робіт за №МК 083162381105.
20. При перевірці даних, зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт, відповідач надіслав запит до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, яке листом від 31.08.2016 повідомило, що не видавало технічні умови до інженерного забезпечення об'єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки для розроблення проектної документації на об'єкт будівництва позивача.
21. Головний інспектор будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області 01.09.2016 прийняв рішення № 123 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт. Рішення мотивоване тим, що проектна документація на об'єкт розроблена без отримання вихідних даних (технічних умов до інженерного забезпечення об'єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки), що є порушенням вимог ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038) і ч. 1 ст. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687).
22. Наказом від 01.09.2016 № 152 начальник Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області скасував декларацію про початок виконання будівельних робіт на об'єкт будівництва готельного комплексу (І черга будівництва) в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
23. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що підстави для скасування реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт визначені в ч.2 ст.39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
24. Згідно ч. 2 ст. 391 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
25. Отже, дана правова норма чітко встановлює критерії для визнання об'єкта самочинним будівництвом та вимагає від суб'єкта владних повноважень встановлення саме перелічених підстав для прийняття відповідного рішення.
26. Між тим, як свідчать фактичні обставини справи, у позивача на підставі договору оренди земельної ділянки від 21.01.2005 №125 та договору про участь у будівництві та передачу функцій замовника від 24.03.2016 №1/2016 виникло право на користування земельною ділянкою.
27. Право на виконання будівельних робіт виникло на підставі зареєстрованої Управління ДАБІ у Миколаївській області Декларації про початок виконання будівельних робіт.
28. Проектна документація на об'єкт була затверджена відповідно до вимог ст. 7 Закону України «Про архітектурну діяльність».
29. За таких умов відсутні підстави вважати про те, що спірний об'єкт є самочинним будівництвом і у суб'єкта владних повноважень не було підстав для прийняття рішення про скасування Декларації про початок виконання будівельних робіт.
30. Доводи відповідача (апелянта) про те, що відсутність технічних умов до інженерного забезпечення об'єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки свідчить про незатвердження проектної документації на об'єкт будівництва суд апеляційної інстанції спростував тим, що вихідні дані не є складовою частиною проекту, а лише підлягають врахуванню при його складанні.
31. Як слідує з матеріалів справи містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що видані Управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації 15.07.2016 за № 26, не містили вимог про необхідність отримання технічних умов у ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області. Як зазначає позивач та не заперечує відповідач, проектна документація на об'єкт будівництва містить розділ «Протипожежні заходи».
32. У зв'язку з цим, наполягання апелянта на тому, що неотримання позивачем технічних умов до інженерного забезпечення об'єкта будівництва щодо пожежної та техногенної безпеки є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом і як наслідок, є підставою для скасування Декларації про початок виконання будівельних робіт, суд апеляційної інстанції вважав необґрунтованим.
33. Суди звернули увагу також на те, що при виконанні функцій управління у сфері містобудівної діяльності відповідач діяв не у спосіб, що передбачений ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
34. Так, ч.7 даної статті встановлює, що Декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема у разі встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
35. Пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
36. Серед підстав для проведення позапланової перевірки пункт 6 зазначеного Порядку визначає необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у Декларації про початок виконання будівельних робіт, а також виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.
37. Згідно п. 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
38. Натомість відповідач не складав акт перевірки, протокол і припис за фактом виявлених порушень.
39. Суди зазначили, що всупереч вказаним положенням відповідач не провів позапланову перевірку на об'єкті будівництва позивача, не ознайомився з проектною документацією, а обмежився листом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, з якого дійшов висновку про відсутність належно затвердженого проекту на об'єкт будівництва, що є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.
40. Приймаючи до уваги, що відповідач не проводив перевірку в порядку, встановленому вище зазначеними нормативними актами, не можна вважати, обґрунтованим встановлення ним порушень містобудівного законодавства.
41. З огляду на викладене вище, суди дійшли висновку, що відповідач всупереч ст. 19 Конституції України та норм містобудівного законодавства, при прийнятті оскаржуваних рішення та наказу діяв не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені законами України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
42. У касаційній скарзі Управління ДАБІ у Миколаївській області покликається на те, що суди не дослідили в повному обсязі обставини у справі, що мало наслідком невірне застосування норм матеріального та процесуального права у сфері містобудівної діяльності.
43. За твердженням скаржника, висновок судів про те, що отримання технічних умов щодо пожежної та техногенної безпеки не є необхідною умовою розроблення проектної документації не відповідає законодавству, оскільки містобудівні умови та обмеження та технічні умови є складовими вихідних даних, з урахуванням яких розробляється проектна документація на будівництво. Позивачем порушено вимоги містобудівного законодавства, технічні умови не отримані, проектну документацію затверджено за відсутності необхідних вихідних даних.
44. Позивач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу від 30.01.2018. Зазначає, що відповідач не мав жодних правових підстав скасовувати Декларацію про початок виконання будівельних робіт, оскільки перевірку не проводив, а отже і не міг встановити будь-яких фактів, які свідчать про порушення.
45. Щодо суті, то на думку позивача, вихідні данні не є складовою частиною проекту, а лише підлягають врахуванню при його складанні. Окрім того, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані управлінням містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 15.07.2016 № 26 не містять вимоги про необхідність отримання технічних умов ГУ ДСНС у Миколаївській області, а тому їх отримання для розроблення проектної документації не потребувалося.
46. Звертає також увагу на те, що відповідно до встановленої форми декларації у ній не потрібно зазначати про технічні умови. Отже, інформація, наведена у декларації, є повною та достовірною.
V. ОЦІНКА СУДУ
47. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
48. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
49. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
50. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
51. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
52. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу остаточності рішень суду. Цей принцип, зокрема, полягає у тому, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду лише тому, що вона має на меті домогтися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження суду касаційної інстанції стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
53. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.
54. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
55. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017 - залишити без задоволення.
2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2017 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб
