Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 160/14683/22
адміністративне провадження № К/990/22554/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , начальника 4 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби (тип А) відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » (тип Б) лейтенанта ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_4 ) на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 (суддя Царікова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 (суддя-доповідач Баранник Н.П., судді: Малиш Н.І., Щербак А.А.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом, у якому просив, з урахуванням заяви про зміну предмету позову:
- визнати протиправним та скасувати рішення про відмову в перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, від 23.08.2022, винесене відділом прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_3 " ІНФОРМАЦІЯ_2 , яким відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України громадянину України ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , паспортний документ № НОМЕР_2 , виданий 23.10.2017;
- зобов`язати ІНФОРМАЦІЯ_6 ( НОМЕР_3 прикордонний загін) ІНФОРМАЦІЯ_1 (місцезнаходження: АДРЕСА_1 . ідентифікаційний код юридичної особи НОМЕР_4 ) надати дозвіл на перетинання державного кордону України громадянину України ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_5 ), ІНФОРМАЦІЯ_5 , паспортний документ № НОМЕР_2 , виданий 23.10.2017.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що 17.07.2022 був зарахований для продовження навчання та здобуття вищої освіти (ступінь магістра) до Віденського університету (Австрія) в рамках міжнародного договору України з навчання у закладах освіти інших держав, у зв`язку з чим у позивача виникла необхідність у виїзді за кордон на навчання. 23.08.2022 позивач прибув до міжнародного пункту пропуску «Малий Березний», де пред`явив власний паспорт для виїзду за кордон, документи, які підтверджують зарахування позивача до Віденського університету та довідку для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти №2947, видану 18.08.2022 ІНФОРМАЦІЯ_7 .
2.1. Проте рішенням про відмову в перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, від 23.08.2022 відділом прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_3 » ІНФОРМАЦІЯ_2 позивачу відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України. Позивач вважає, що відповідно до статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» він є особою, яка не підлягає мобілізації на весь період навчання, та вказує на необґрунтованість прийнятого рішення, оскільки у нього наявні усі документи, згідно з якими дозволено перетинати державний кордон України на виїзд з Україні як здобувачу освіти у закордонному вищому навчальному закладі.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 адміністративний позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення про відмову в перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку від 23.08.2022, прийняте начальником 4 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби (тип А) відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_3 " (тип Б) лейтенантом ОСОБА_4 , яким відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України громадянину України ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , паспортний документ № НОМЕР_2 , виданий 23.10.2017.
3.2. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 апеляційні скарги ОСОБА_1 та військової частини НОМЕР_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) залишено без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 у справі №160/14683/22 залишено без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право вільно залишати територію України гарантується кожному статтею 33 Конституцією України та статтею 2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, проте в певних випадках може бути обмежене. Оскаржене рішення відповідача від 23.08.2022 про відмову в перетинанні державного кордону є втручанням в свободу пересування ОСОБА_1 , тому у випадку його оскарження відповідач повинен довести, що це втручання було виправданим.
5.1. Оцінюючи рішення від 23.08.2022 на предмет наявності легітимної мети втручання, суди попередніх інстанцій зазначили, що з огляду на запровадження з 24.02.2022 на території України воєнного стану та проведення загальної мобілізації (в т.ч. на території м. Дніпро, де проживає позивач) можливість прийняття компетентним державним органом рішення, що обмежує виїзд військовозобов`язаного за межі України, відповідає легітимній меті «в інтересах національної безпеки».
5.2. Оцінюючи рішення від 23.08.2022 на відповідність критерію «передбачене законом», суди обох інстанцій урахували, що положення законів України сформульовані в загальних термінах та безпосередньо не запроваджують тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України в період воєнного стану, а наділяють Уряд та військове командування повноваженнями щодо обмеження конституційних прав та свобод людини і громадянина в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану на території України та проведення мобілізації з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави. Уряд реалізував згадані повноваження шляхом неодноразового внесення змін в Правила №57 (в період з 24.02.2022 по 23.08.2022 зміни вносилися вісім разів), визначивши переліки додаткових документів, які у разі введення на території України воєнного стану необхідні певним категоріям військовозобов`язаних громадян для перетину державного кордону. Однак, на думку судів, правове регулювання спірних правовідносин не є чітким.
5.3. Водночас відповідач в оскарженому рішенні не зазначив жодної законодавчо визначеної підстави для тимчасового обмеження права позивача на виїзд з України, а рішення не містить правової оцінки поданих позивачем документі на підтвердження підстави для виїзду за кордон. Також відповідач не обґрунтував підстав неврахування довідки від 18.08.2022 №2947, виданої ІНФОРМАЦІЯ_8 , в якій зазначено, що позивач не призивається на військову службу під час мобілізації, а отримує відстрочку у зв`язку з навчанням та може виїжджати на навчання за кордон.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі військова частина НОМЕР_1 , покликавшись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просила скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
7. Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою військової частини НОМЕР_1 з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7.1. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону громадянами України у системному взаємозв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» забезпечить єдиний принцип застосування цієї норми, так як суди по-різному тлумачать право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації та право на перетин державного контролю і мають різні підходи до застосування приписів Правил.
8. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив суд касаційної інстанції відмовити в задоволенні касаційної скарги військової частини НОМЕР_1 , а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , РНОКПП НОМЕР_5 , є громадянином України, що підтверджується паспортом громадянина України № НОМЕР_6 та паспортом громадянина України для виїзду за кордон № НОМЕР_2 .
11. Згідно з навчальним листом Віденського університету від 22.08.2022 №1177284489 позивача зараховано до Віденського університету з 22.08.2022 на навчання за програмою підготовки магістрів в галузі наука про дані НОМЕР_7 , початок навчання 01.10.2022, індивідуальний номер студента 12208252.
12. За посвідченням про приписку до призовної дільниці №10/67Г-01/7, виданим 11.01.2018, позивач взятий на військовий облік у ІНФОРМАЦІЯ_9 (з 10.08.2022 - у ІНФОРМАЦІЯ_10 ) та згідно із відміткою у посвідченні від 30.06.2022 має відстрочку від призову.
13. ІНФОРМАЦІЯ_11 18.08.2022 видано ОСОБА_1 довідку №2947 для виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, аспірантів та докторантів, які навчаються за денною або дуальною формами здобуття освіти, згідно з якою він відповідно до статті 17 пункту 9 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" має право на відстрочку від призову на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період (на строкову військову службу); заперечень щодо його виїзду з України у встановленому порядку для продовження навчання за кордоном немає.
14. ОСОБА_1 23.08.2022 прибув у міжнародний пункт пропуску для автомобільного сполучення "Малий Березний" з метою здійснення перетину державного кордону України на виїзд з України.
15. Під час здійснення прикордонного контролю позивачем було надано наступні документи:
15.1. паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 вид. 23.10.2017;
15.2. документи, які підтверджують про зарахування на навчання до вищого навчального закладу за кордоном;
15.3. довідку виїзду за кордон здобувачів фахової передвищої та вищої освіти, асистентів-стажистів, видану ІНФОРМАЦІЯ_12 у м. Дніпро від 18.08.2022;
15.4. посвідчення про приписку до дільниці №10/67Г-01/7 з рішенням призовної комісії про надання відстрочки за частиною дев`ятою статті 17 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу".
16. Начальником 4 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби (тип А) відділу прикордонної служби " ІНФОРМАЦІЯ_3 " (тип Б) лейтенантом ОСОБА_5 прийнято рішення про відмову в перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, від 23.08.2022, яким відмовлено у перетинанні державного кордону України на виїзд з України громадянину України ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , паспортний документ серія № НОМЕР_2 , виданий 23.10.2017, та тимчасово обмежено у праві виїзду з України.
16.1. Правовими підставами прийняття цього рішення вказано розпорядження Голови Державної прикордонної служби України від 17.03.2022 №23-6855/0/6-22, на виконання пункту 3 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/20/22 "Про введення воєнного стану в Україні", щодо введення тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачених статтею 33 Конституції України, з метою забезпечення запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
V. Позиція Верховного Суду
17. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Касаційне провадження в цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідача про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону щодо права військовозобов`язаних громадян України, які навчаються за денною формою здобуття освіти в іноземному вищому навчальному закладі, на виїзд з України в умовах воєнного стану за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цієї норми права в подібних правовідносинах.
18.1. Отже, судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі підлягають перегляду виключно у вказаній частині.
19. Відповідаючи на питання, поставлені перед судом касаційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Тобто судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, і якщо суд установить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.
23. Спірним у цій справі є рішення військової частини НОМЕР_1 від 23.08.2022 про відмову громадянину України ОСОБА_1 в перетинанні державного кордону України.
24. Правові основи здійснення прикордонного контролю, порядок його здійснення, умови перетинання державного кордону України визначає Закону України «Про прикордонний контроль» від 05.11.2009 №1710-VI (далі - Закон №1710-VI).
25. Частиною першої статті 2 Закону №1710-VI передбачено, що прикордонний контроль - державний контроль, що здійснюється Державною прикордонною службою України, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів.
26. Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 3 Закону №1710-VI під час прикордонного контролю посадові та службові особи Державної прикордонної служби України здійснюють свої повноваження в межах, передбачених Конституцією України, цим Законом, Законом України «Про Державну прикордонну службу України», іншими актами законодавства України, а також міжнародними договорами України.
27. За приписами частини першої статті 14 Закону №1710-VI громадянину України, якому відмовлено у пропуску через державний кордон при виїзді з України у зв`язку з відсутністю документів, необхідних для в`їзду до держави прямування, транзиту, в передбачених законодавством випадках або у зв`язку з наявністю однієї з підстав для тимчасового обмеження його у праві виїзду за кордон, визначених статтею 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України", відмовляється у перетинанні державного кордону лише за обґрунтованим рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону із зазначенням причин відмови.
28. Форма рішення про відмову у перетинанні державного кордону України громадянину України, який досяг 16-річного віку, затверджена наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 14.12.2010 №967 (у редакції, чинній станом на дату прийняття спірного рішення).
28.1. Так, у пункті 1 цього рішення зазначаються, з-поміж іншого, підстави для тимчасового обмеження громадянина України у праві виїзду за кордон.
29. Обґрунтовуючи відмову в перетинанні державного кордону, відповідач у спірному рішенні від 23.08.2022 зазначив, що ОСОБА_1 тимчасово обмежено у праві виїзду з України згідно з розпорядженням Голови Державної прикордонної служби України від 17.03.2022 №23-6855/0/6-22 на виконання пункту 3 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/20/22 «Про введення воєнного стану в Україні» щодо введення тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачених статтею 33 Конституції України, з метою забезпечення запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
30. У контексті зазначеного Верховний Суд зауважує, що рішення про відмову в перетинанні державного кордону України є актом індивідуальної дії, головною рисою якого є його конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктом адміністративного права, який видає такий акт; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.
31. Також загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
32. Сталою є позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №826/6528/18, від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2020 у справі №2040/6763/18).
33. Повертаючись до обставин у цій справі, в оскарженому рішенні про відмову позивачу в перетинанні державного кордону відповідач покликався на розпорядження Голови Державної прикордонної служби України від 17.03.2022 №23-6855/0/6-22, водночас Верховний Суд зауважує, що відповідно до листа від 03.04.2022 №23-7913/0/6-22 Голова Держприкордонслужби проінформував органи Держприкордонслужби, що його розпорядження, зокрема, від 17.03.2022 №23-6855/0/6-22, не застосовується.
33.1. Отже, станом на момент прийняття спірного рішення в посадової особи Держприкордонслужби не було жодних підстав для зазначення розпорядження Голови Держприкордонслужби від 17.03.2022 №23-6855/0/6-22 як підстави для відмови позивачу в перетинанні державного кордону, а тому спірне рішення не містить конкретної норми законодавства, на підставі якої позивачу було обмежено виїзд з України.
33.2. До того ж, пункт 3 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/20/22, про який згадується в тексті спірного рішення як підстави тимчасового обмеження у праві позивача виїзду за кордон, містить лише загальні положення про введення тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, зокрема передбачених статтею 33 Конституції України, та не конкретизує особливостей застосування таких обмежень.
34. Також оскаржене рішення від 23.08.2022 не визначає, які документи позивач повинен був надати і не надав на паспортний контроль для дотримання умови, за якої реалізується наявне в позивача право виїзду за кордон, у зв`язку з чим було відмовлено в перетинанні державного кордону.
35. З огляду на вказане Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення посадової особи військової частини НОМЕР_1 від 23.08.2022 не відповідає критеріям обґрунтованості, вмотивованості, чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії та породжує його неоднозначне трактування, що протиправно втручається в можливість реалізації конституційного права позивача вільно залишати територію України та не відповідає частині другій статті 2 КАС України, що узгоджується з висновками судів попередніх інстанцій в оскаржених судових рішеннях.
36. Водночас Верховний Суд не вбачає підстав для формування правового висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 2-6 Правил перетинання державного кордону у взаємозв`язку зі статтею 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», відсутність якого була підставою для відкриття цього касаційного провадження, оскільки суди обох інстанцій обґрунтовано дійшли висновку про незастосування зазначених правових норм до спірних правовідносин у цій справі з тієї підстави, що ці норми законодавства не були покладені в основу спірного рішення відповідача від 23.08.2022.
37. Підсумовуючи, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність відмови відповідача в перетинанні державного кордону позивачу, а міркування і твердження відповідача в касаційній скарзі не спростовують правильності цього висновку.
38. За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
39. За таких обставин Верховний Суд вважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
40. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
41. Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу військової частини НОМЕР_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.01.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.05.2023 залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
4. Постанова прийнята з окремою думкою.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
В.М. Соколов
