ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (провадження № 14-201цс21)
за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області) до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - Улянівська сільрада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року у складі судді Керекези Я. І. та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року у складі колегії суддів Стрижеуса А. М., Поливач Л. Д., Шкоріної О. І.
У березні 2017 року заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що 28 серпня 2013 року Улянівська сільрада ухвалила рішення, яким затвердила проєкт землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельних ділянок загальною площею 2,2129 га, серед яких: земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га - для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також земельні ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 площею 1,4429 га - для ведення особистого селянського господарства.
Згідно з інформаційними довідками з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно ОСОБА_1 є власником земельної ділянки з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001, а земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 на підставі договорів купівлі-продажу від 10 червня та від 16 липня 2016 року перейшли у власність ОСОБА_2 .
Земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0005 ОСОБА_2 поділила на дві земельні ділянки з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та з кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га.
16 серпня 2016 року Київське державне підприємство геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем «Київгеоінформатика» (далі - КДП «Київгеоінформатика») листом № 01-01/912 повідомило, що земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 розташовані за межами сіл Улянівки й Тарасівки, що підтверджують додані до листа схеми розташування земельних ділянок на території Переяслав-Хмельницького району Київської області відносно межі сіл Улянівки й Тарасівки.
28 вересня 2016 року Улянівська сільрада листом № 218 повідомила, що проєкт формування меж сіл Улянівки та Тарасівки не розробляли, але відвела у власність спірні земельні ділянки як такі, що знаходяться у межах села Улянівки.
28 вересня 2016 року Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області листом № 10-1014-99.3-3702/2-16 зазначило, що проєкт формування території та становлення меж сільської ради до цього управління не надходив.
03 січня 2017 року Улянівська сільрада листом повідомила, що під час прийняття рішень щодо відведення земельних ділянок у власність керувалася інформацією щодо належності земельних ділянок до населених пунктів з технічної документації нормативно-грошової оцінки земель сіл Улянівка та Тарасівка і додатків до неї.
27 січня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Київської області листом № 10-10-0.222/1183/2-17 зазначило, що у нього відсутній проєкт формування території та встановлення меж сільської ради.
08 лютого 2017 року відділ у Переяслав-Хмельницькому районі Управління Держгеокадастру у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області листом № 10-1014-99.2-350/2-17 повідомив, що у нього немає проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, а межі населених пунктів не внесені до Державного земельного кадастру.
09 березня 2017 року Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру листом № 10-28-0.21-3304/2-17 зазначила, що відомостей про межі села Улянівки до Державного земельного кадастру не внесено. Вирішення питання про знаходження спірних земельних ділянок у межах чи за межами населеного пункту можливе тільки після внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.
У розділі «Завдання на виконання робіт» виготовленого у 2013 році проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд та ведення особистого селянського господарства первинній набувачці у межах села Улянівки зазначено, що земельні ділянки відводяться у приватну власність за рахунок земель комунальної власності. Натомість Управління Держземагентства у Переяслав-Хмельницькому районі Київської області у висновку від 16 липня 2013 року № 06-27/267 про погодження проєкту землеустрою 2013 року вказало, що земельні ділянки відводяться за рахунок земель державної власності.
У текстових і графічних матеріалах проєкту землеустрою 2013 року зазначена різна кількість земельних ділянок, які передаються у власність первинній набувачці.
08 квітня 2017 року ОСОБА_2 продала земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0004, 3223387601:05:001:0008, 3223387601:05:001:0009 ОСОБА_3 за договорами купівлі-продажу № 229, 228 і 230 відповідно.
Прокурор зазначив, що станом на час прийняття рішення Улянівської сільради земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 знаходилися в адміністративних межах сільської ради, але за межами населеного пункту. Відсутня містобудівна чи інша передбачена законом документація, яка б установлювала межі сіл Улянівки та Тарасівки. Тому сільська рада не могла розпорядитися земельними ділянками, розташованими за межами населеного пункту.
Внаслідок відведення у приватну власність земельних ділянок порушені інтереси держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області як органу, уповноваженого державою розпоряджатись цими ділянками. Звертаючись до суду, прокурор реалізує конституційну функцію представництва інтересів держави в суді. Участь прокурора у цивільному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів держави у випадках, передбачених законом. ГУ Держгеокадастру у Київській області не вжило заходів на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, що свідчить про його бездіяльність, яка є підставою для звернення прокурора з позовом.
Прокурор просив:
- визнати недійсним рішення Улянівської сільради № 139-ХХVII-VI від 28 серпня 2013 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність»;
- витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області з незаконного володіння первинної набувачки земельну ділянку з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 площею 0,25 га і вартістю 7 992,53 грн;
- витребувати на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області з незаконного володіння кінцевого набувача три земельні ділянки: з кадастровим номером 3223387601:05:001:0004 площею 0,52 га і вартістю 50 000 грн, з кадастровим номером 3223387601:05:001:0008 площею 0,25 га та вартістю 8 663 грн; з кадастровим номером 3223387601:05:001:0009 площею 1,1929 га, вартістю 41 337 грн.
16 серпня 2018 року рішенням Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області у задоволенні позову відмовлено.
23 січня 2019 року постановою Київського апеляційного суду рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що 13 жовтня 2010 року ОСОБА_1 придбала житловий будинок у селі Улянівка на земельній ділянці площею 0,25 га, якій 07 жовтня 2010 року був присвоєний кадастровий номер 3223387601:05:001:0001. У 2015 році вона зареєструвала право власності на відповідне домоволодіння, житловий будинок і земельні ділянки обліковувалися за ОСОБА_1 у погосподарській книзі сільської ради за 2011-2015 роки.
Відомості про межі села Улянівки до Державного земельного кадастру не внесені, а проєкт формування та встановлення меж сільської ради відсутній.
Прокурор не надав жодного доказу, сформованого на підставі державної статистичної звітності, для підтвердження того, що передані у власність первинної набувачки земельні ділянки знаходяться за межами сіл Улянівки й Тарасівки і є державною власністю. Його твердження ґрунтується виключно на листі КДП «Київгеоінформатика» від 16 серпня 2016 року № 01-01/912.
КДП «Київгеоінформатика» у листі-відповіді від 07 квітня 2017 року № 01-01/217 на звернення ОСОБА_1 надало протилежну інформацію, що підтверджує знаходження спірних земельних ділянок у межах с. Улянівки. Передані у власність первинній набувачці земельні ділянки з кадастровими номерами 3223387601:05:001:0001, 3223387601:05:001:0004 і 3223387601:05:001:0005 за даними Національної кадастрової системи Державного земельного кадастру мають адресу: с. Улянівка Переяслав-Хмельницького району Київської області. Відповідно до проєкту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та для ведення особистого селянського господарства спірні земельні ділянки розташовані у селі Улянівці. Ці ділянки згідно з картографічними даними розташовані у старій частині села Улянівки, причому земельна ділянка з кадастровим номером 3223387601:05:001:0001 має адресу: АДРЕСА_1 . Незважаючи на відсутність проєкту формування території та встановлення меж сільської ради, досліджені матеріали дають можливість виснувати, що вказані земельні ділянки розташовані у межах села Улянівки.
Не ґрунтується на вимогах закону та є припущенням твердження прокурора про те, що сама по собі відсутність містобудівної чи іншої передбаченої законом документації, яка б установлювала межі села Улянівки, вказує на перевищення повноважень сільської ради під час прийняття оскаржуваного рішення щодо розпорядження земельними ділянками.
Суди враховали те, що ОСОБА_1 набула право власності на земельні ділянки в межах норм безоплатної приватизації і без порушень інших законодавчо визначених обмежень щодо перебування відповідної категорії земель у власності громадян.
У лютому 2019 року перший заступник прокурора Київської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову
Касаційну скаргу мотивовано тим, що відсутня передбачена статтями 174 і 176 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) технічна документація про встановлення меж села Улянівки, а саме ця документація є єдиним належним доказом встановлення меж населеного пункту.
Суди обох інстанцій помилково застосували приписи статей 132 і 133 Конституції України, статей 83, 173, 174, пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України. Тому необґрунтовано ототожнили поняття адміністративних меж селищної ради та меж населеного пункту.
Суди не застосували висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-805цс16 і від 27 вересня 2017 року у справі № 6-2686цс16, про те, що земельна ділянка може перебувати у комунальній власності, тобто належати територіальній громаді, лише з дати затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту.
До розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження відповідними ділянками органи місцевого самоврядування та державної виконавчої влади здійснювали на підставі знаходження земель у межах чи поза межами населених пунктів (окрім установлених імперативно винятків і в силу приписів статей 81, 82 та частини третьої статті 84 ЗК України).
Висновки судів про те, що земельні ділянки знаходяться у складі земель населеного пункту, ґрунтуються на припущеннях, бо у матеріалах справи відсутні докази розробки та затвердження відповідного проєкту землеустрою про встановлення меж села.
03 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на необхідність відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, оскільки він суперечить висновку, який сформулювали Верховний Суд України у постанові від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17:
У постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказав, що порядок встановлення меж населених пунктів регламентує закон, тому суди мають спершу перевіряти, чи визначені межі населених пунктів у встановленому законом порядку, після чого з`ясовувати, у межах якого з них перебуває земельна ділянка. Якщо межі населених пунктів не встановлені в порядку, визначеному ЗК України, суди мають враховувати фактичні межі. Те, що компетентні органи не реалізували повноважень з установлення меж міста, не означає фактичної відсутності таких меж.
У постановах Верховного Суду України від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц і Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 357/7270/17 є висновок про те, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проєктів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до територій цих рад, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натурі (на місцевості), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункті не були встановлені / змінені в іншому порядку, передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/або зміни меж.
08 липня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу, згідно з якою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 925/642/19 з метою відступлення від указаного висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульованого в постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, і для вирішення виключної правової проблеми. Проте у постанові від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала про обрання позивачем неналежного способу захисту прав і тому відмовила в задоволенні позову, не оцінивши інших доводів касаційної скарги та не вирішивши ключової проблеми.
З огляду на наявність населених пунктів без установлених меж, зокрема без меж, внесених до Державного земельного кадастру, виключна правова проблема полягає у вирішенні таких питань: чи означає відсутність рішення або іншого правового документа компетентного органу щодо встановлення меж населеного пункту та відсутність таких даних у Державному земельному кадастрі фактичну відсутність меж населеного пункту; якщо ні, то які саме докази є належними для встановлення таких меж.
04 липня 2023 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задоволено частково. Рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року змінено у мотивувальних частинах, викладено їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові погодилася з відмовою у задоволенні зазначеної вимоги, але не з тих підстав, що рішення сільської ради вичерпало свою дію, а з тих, що за наявності вимоги про витребування спірних земельних ділянок інші вимоги не є належними й ефективними.
Щодо позовних вимог прокурора про витребування спірних земельних ділянок у первинної набувачки та кінцевого набувача, то Велика Палата Верховного Суду виснувала, що їх задоволення не буде пропорційним легітимній меті, яку переслідував прокурор (порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).
Оскільки спірні правовідносини у справах № 367/6388/16-а і № 373/626/17 не є подібними, відсутні підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а.
Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У справі, що переглядається, до суду з позовом про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок звернувся заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Київській області.
У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ Держгеокадастру у Київській області на підставі статей 15-1, 122 ЗК України має право звернутися до суду за захистом порушеного права як власник та розпорядник земель сільськогосподарського призначення. Проте ГУ Держгеокадастру у Київській області протягом трьох років не вжито заходів на захист інтересів держави, що в розумінні статті 23 Закону № 1697-VII свідчить про бездіяльність і є підставою для звернення прокурора з цим позовом (т. 1, а. с. 13).
З матеріалів справи вбачається, що 22 березня 2017 року заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області направив до ГУ Держгеокадарстру у Київській області у порядку статті 23 Закону № 1697-VII повідомлення № 34-03-03-пов-вих-17, у якому зазначив, що у зв`язку з неналежним виконанням ГУ Держгеокадарстру у Київській області свого обов`язку звернутися до суду за захистом інтересів держави, з відповідним позовом до суду буде звертатися прокурор (т. 1, а. с. 102-110).
Уже наступного дня, а саме 23 березня 2017 року (позов зареєстровано у суді 27 березня 2017 року за вх. № 3266/27), заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області звернулася до суду з відповідним позовом (вих. № 34-03-4333-вих-17) в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадарстру у Київській області (т. 1, а. с. 3).
Тобто між направленням повідомлення до ГУ Держгеокадастру у Київській області 22 березня 2017 року та зверненням з позовом до суду 23 березня 2017 року минув усього 1 день (5 днів на момент реєстрації в суді), і суд мав визначити, чи набув прокурор повноважень на самостійне звернення з указаним позовом.
При цьому прокурор не обґрунтував нагальності звернення до суду з позовом. Так само не зазначив про невідкладний розгляд повідомлення ГУ Держгеокадастром у Київській області, у якого фактично не було часу для вивчення матеріалів та прийняття рішення про звернення до суду.
Згідно зі статтею 15-2 ЗК України (чинної на час подання прокурором позову) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом), Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).
З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) основним завданням центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
Отже, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до зазначеної статті уповноваженні звернутися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/9129/19 (провадження № 12-11гс21).
Норми частини другої статті 10 Закону № 963-IV та пункту 5-1 Положення уповноважують посадових осіб Держгеокадастру на звернення до суду з певними позовами, проте не суперечать та не обмежують дії статті 28 Закону № 3166-VI щодо права органів виконавчої влади звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Окремо слід звернути увагу на те, що статтю 28 включено до Закону № 3166-VI у 2015 році відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.
Так, у пояснювальній записці до проєкту нового Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05 листопада 2013 року) його автори вказують, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.
У Резолюції № 1755 (2010) від 04 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією Закон «Про прокуратуру», який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру» обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.
Його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий загальний нагляд). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.
Автори законопроєкту № 3541 від 05 листопада 2013 року зазначили, що роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони («Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) вносяться зміни.
Позиція Великої Палати Верховного Суду, наведена в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, відповідає як положенням законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, так і загальній концепції правового регулювання діяльності органів прокуратури в Україні.
З огляду на наведене відсутні підстави для відступу від висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, про наявність повноважень в органів Держгеокадастру на звернення до суду з позовами щодо земель усіх категорій і форм власності.
Доводи прокурора про те, що ГУ Держгеокадастру у Київській області не відреагувало на повідомлення про порушення земельного законодавства, спростовуються матеріалами справи, оскільки компетентному органу не було надано можливості розглянути таке повідомлення та прийняти рішення щодо подальших дій на реалізацію своїх повноважень.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора таких причин з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункти 43, 45 зазначеної постанови).
Оскільки вказаних вимог Закону №1697-VII прокурор не дотримався, у цій справі відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Встановлення після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без розгляду (подібна позиція викладена у пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18).
Судді О. М. Ситнік
Ю. Л. Власов
