ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Мартєва С. Ю., Гриціва М. І.,
04 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 373/626/17
Провадження № 14-201цс21
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року у справі за позовом заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Київській області) до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області (далі - сільська рада) про визнання недійсним рішення сільської ради та витребування земельних ділянок.
Відповідно до змісту частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.
І. Обставини справи
1. У цій справі прокурор оскаржив рішення сільської ради про відведення фізичній особі у власність чотирьох земельних ділянок. Позов мотивував тим, що рада не могла ухвалити відповідні рішення, оскільки межі села не затверджені. Суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку про недоведеність прокурором розташування земельних ділянок за межами села. Тому відмовили у позові за безпідставністю.
2. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу прокурора, мала відповісти на питання про те, чи може суд витребувати спірні земельні ділянки як такі, які сільська рада виділила за відсутності встановлених меж населеного пункту. Вирішила, що ні, бо таке втручання у право мирного володіння майном фізичних осіб за обставин цієї справи не буде пропорційним.
3. Постановою від 04 липня 2023 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнила частково.
Рішення Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 16 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 23 січня 2019 року змінила у мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в інших частинах залишила без змін.
4. Змінюючи мотиви судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду виходила з відсутності рішень, інших документів, які б закріплювали межі села. Це стосується як документів, що були визначені у законодавстві, чинному на час ухвалення рішення сільської ради, так і тих, які могли бути передбачені для встановлення меж села у минулому. Отже, сільська рада формально не мала повноваження розпоряджатися спірними земельними ділянками за відсутності можливості встановити, чи знаходяться вони у межах відповідного населеного пункту.
5. Зазначила, що спірні правовідносини у справах № 367/6388/16-а і № 373/626/17 не є подібними, а тому відсутні підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а.
6. Вирішуючи питання легітимності мети втручання у право власності на спірні земельні ділянки, яка випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що існує легітимна мета втручання у право власності ОСОБА_1 і ОСОБА_3 на спірні земельні ділянки з метою контролю за їх використанням і розпорядженням ними.
Вважала, що таке втручання у право власності ОСОБА_1 і ОСОБА_3 на спірні земельні ділянки не буде пропорційним означеній вище легітимній меті, яку переслідував позивач.
7. Водночас Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради та належності відповідачів у спорі, виходила з того, що прокурор просив визнати недійсним рішення сільської ради та витребувати спірні земельні ділянки у двох фізичних осіб - відповідачів.
Місцевий суд, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що рішення сільської ради стало підставою для набуття у власність й оформлення за ОСОБА_1 речових прав на земельні ділянки, тому вичерпало свою дію фактом його виконання, отже його не можна визнати недійсним.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з відмовою у задоволенні зазначеної вимоги, але не тому, що рішення сільської ради вичерпало свою дію, а тому, що за наявності вимоги про витребування спірних земельних ділянок інші вимоги не є належними й ефективними.
За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду на захист свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 ЦК України не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України). Якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача лише у визначених у законі випадках (частина перша статті 388 ЦК України).
8. Велика Палата Верховного Суду вже виснувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою.
Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна.
Метою такого позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений.
У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно.
Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 95-98), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 85, 86, 115), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18 (пункт 80), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 63, 74), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 146), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 57)).
9. Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у разі якщо спірними земельними ділянками, на думку прокурора, неправомірно заволоділи інші, ніж їхній власник, особи, то вимога про витребування цих ділянок відповідає належному способу захисту права власника.
Вважала належними відповідачами за таким позовом осіб, які зареєстрували право власності на відповідні ділянки, тобто ОСОБА_1 і ОСОБА_3 , а ОСОБА_2 , яка відчужила її земельні ділянки ОСОБА_3 , та сільську раду - неналежними відповідачами за цим позовом.
Послалася на те, що вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та про їхнє скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призведе до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (пункт 39), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (пункти 50-52), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 150)).
10. Також, на думку Великої Палати Верховного Суду, позовна вимога про визнання недійсним рішення органу влади про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність не є ефективною у спорі про витребування цих ділянок. Така вимога може бути способом захисту, зокрема тоді, коли відповідне рішення є перешкодою для власника у реалізації його права власності.
11. Обрання позивачем неналежного способу захисту прав є самостійною підставою для відмови у позові (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.21), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 52), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 76), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 155).
Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що висновок судів першої й апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради є правильним, але з інших мотивів, ніж ті, що навели суди в оскаржених рішеннях.
ІІ. Зміст окремої думки
12. З постановою Великої Палати Верховного Судув частині вирішення питання належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради не погоджуємося.
Вважаємо, що визнання недійсним рішення сільської ради є належним та ефективним способом захисту, передбаченим законом у системному поєднанні із вимогою про витребування предмету спору у останнього набувача.
13. Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 виснував, що за змістом частини другої статті 144 Конституції України, частини десятої статті 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом України «Про прокуратуру» порядку з одночасним зверненням до суду.
При цьому Конституційний Суд України зазначив, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (частина третя статті 8, частина друга статті 55)
Конституційний Суд виходив з того, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.
Отже, такий спосіб захисту як визнання недійсним (незаконним) рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України є законним і конституційним.
14. Право власності має абсолютний характер та є непорушним.
Забезпечуючи усім власникам рівні умови здійснення своїх прав, держава гарантує власнику захист від порушень його права власності з боку будь-яких осіб.
Рівність умов захисту прав власності на землю випливає з норм статей 21, 55 Конституції України та статті 152 ЗК України.
Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду на захист свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Особа, права якої порушено, може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права. Під способами захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на порушника.
За статтею 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
Вимога захисту порушених прав власника на землю реалізується зацікавленою особою шляхом звернення до суду з вимогою визнання відповідного рішення органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування про передачу у власність земельної ділянки недійсним.
15. Верховний Суд України за десятиріччя сформував сталу практику щодо оспорення в судовому порядку незаконних рішень органів місцевого самоврядування та державної влади.
Наприклад, у постанові від 31 жовтня 2012 року у справі № 6-53цс12 Верховний Суд України дійшов висновку про те, що стаття 216 ЦК України визначає особливі правові наслідки недійсності правочину. Зокрема, кожна із сторін зобов`язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування, якщо законом не встановлені особливі умови їх застосування або особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів.
Реституція як спосіб захисту цивільного права (частина перша статті 216 ЦК України) застосовується лише в разі наявності між сторонами укладеного договору, який є нікчемним чи який визнано недійсним. У зв`язку з цим вимога про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, за правилами реституції може бути пред`явлена тільки стороні недійсного правочину.
Норма частини першої статті 216 ЦК України не може застосовуватись як підстава позову про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, яке було відчужене третій особі.
Не підлягають задоволенню позови власників майна про визнання недійсними наступних правочинів щодо відчуження цього майна, які були вчинені після недійсного правочину.
Отже, права особи, яка вважає себе власником майна, не підлягають захистові шляхом задоволення позову до добросовісного набувача з використанням правового механізму, установленого статтями 215, 216 ЦК України.
Такий захист можливий лише шляхом задоволення віндикаційного позову, якщо для цього існують підстави, передбачені статтею 388 ЦК України, які дають право витребувати майно в добросовісного набувача.
Подібні висновки викладені Верховним Судом України у постановах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-164цс14, від 19 листопада 23014 року у справі № 6-170цс14, від 13 травня 2015 року у справі № 6-67цс15, 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, від 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16.
Велика Палата Верховного Суду у встановленому чинним ЦПК України порядку від цих висновків не відступала.
16. За таких обставин вважаємо, що позовна вимога про визнання недійсним рішення органу влади про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність (як першого правочину у ланцюжку правочинів, за якими майно вибуло з володіння власника) є ефективною у спорі про витребування цих ділянок у поєднанні із вимогою про витребування земельної ділянки у останнього власника.
ІІІ. Висновки
1. Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання щодо належності й ефективності вимоги про визнання недійсним рішення сільської ради не врахувала, зокрема, що така вимога прямо визначена законом і є конституційною, та, у поєднанні із вимогою про віндикацію, спрямована на ефективний спосіб захисту.
2. Верховним Судом України роками вироблена стала практика щодо можливості оспорювання в судовому порядку незаконних рішень органів місцевого самоврядування та державної влади і Велика Палата Верховного Суду від такої практики не відступала.
Судді: С. Ю. Мартєв М. І. Гриців
