ОКРЕМА ДУМКА
14 серпня 2020 року
Київ
справа №240/10153/19
адміністративне провадження №К/9901/13038/20
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 15 липня 2020 року у справі № 240/10153/19 за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Міністерства оборони України (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ІНФОРМАЦІЯ_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Суть спору та винесені рішення
Позивач звернувся до суду з позовом до відповідача, у якому просив, зокрема, зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити одноразову грошову допомогу у зв`язку із встановленням інвалідності ІІ групи, внаслідок поранення і захворювань, пов`язаних із захистом Батьківщини, під час виконанням обов`язків військової служби, з урахуванням раніше виплачених сум.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26.12.2019 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2020 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
Постановою Верховного Суду від 15.07.2020 у справі № 822/1493/18 Касаційну скаргу Міністерства оборони України задоволено, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2020 скасовано, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.12.2019 залишено в силі.
Особливість правового висновку у справі № 240/10153/19
Верховний Суд відступив від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 20.03.2018 (справа №295/3091/17), 21.06.2018 (справа № 760/11440/17), 30.09.2019 (справа № 825/1380/18) та інших, де його застосовано.
Суть правового висновку, від якого здійснено відступ, полягає у наступному: передбачені пунктом 4 статті 16-3 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.1991 № 2011-XII (далі - Закон № 2011-XII) обмеження права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі дворічним строком після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності застосовуються, починаючи з 01.01.2017, а тому у разі встановлення військовослужбовцям, військовозобов`язаним та резервістам, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, більшого відсотка втрати працездатності або у разі встановлення групи інвалідності, яка дає право на отримання одноразової грошової допомоги у більшому розмірі, у них виникає право на отримання відповідної допомоги, яка виплачується їм з урахуванням виплаченої раніше суми обов`язкового особистого державного страхування або одноразової грошової допомоги.
На цій підставі Верховний Суд у справі № 240/10153/19 зробив, зокрема, наступний новий висновок: передбачені пунктом 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII обмеження права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі (дворічним строком після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності) застосовуються, починаючи з 01.01.2014.
Суть незгоди з судовим рішенням (постанова Верховного Суду від 15.07.2020 у справі № 240/10153/19)
Лише з 01.01.2017 Законом № 2011-XII було встановлення обмеження (дворічний термін) для військовослужбовців на отримання додаткового розміру одноразової грошової допомоги у випадку погіршення стану здоров`я, зумовленого пораненням і захворювань, пов`язаних з захистом Батьківщини, під час виконанням обов`язків військової служби (настання більшого відсотка втрати працездатності або встановлення вищої групи інвалідності).
Мотиви, які лежать в основі постанови Верховного Суду від 15.07.2020
Закон № 2011-XII було доповнено статтями 16-1, 16-2, 16-3, 16-4 Закон України «Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців» від 04.07.2012 № 5040-VI. Цей Закон набрав чинності 01.01.2014 і застосовується до правовідносин, що виникли після 01.01.2014.
Відповідно до пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII у редакції, що діяла з 01.01.2014, якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
Згодом, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VIII (набрав чинності з 01.01.2017) пункт 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII доповнено абзацом другим такого змісту: «У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється».
Змістовно абзац другий пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII є конкретизацією правової норми, яка міститься в абзаці першому. Якщо в абзаці першому передбачено умови, коли здійснюється виплата допомоги, то абзац другий передбачає умови, за відсутності яких виплата допомоги не здійснюється.
Окрім того, абзац другий пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII встановлює обмеження дворічним строком не лише для зміни групи інвалідності або ступеня втрати працездатності, а також і для зміни причини інвалідності.
Обидві ці норми (абзац перший та другий пункту 4 статті 16-3 Закону) передбачають дворічний строк, протягом якого зміна групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
Мотиви незгоди з правовим висновком, зробленим Верховним Судом у постанові від 15.07.2020
1.Відсутність фактичної підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 20.03.2018 (справа №295/3091/17), 21.06.2018 (справа № 760/11440/17), 30.09.2019 (справа № 825/1380/18) та інших, де його застосовано.
2.Неврахування «дефекту» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців» від 04.07.2012 № 5040-VI, у частині внесення змін до пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII (невідповідності такому критерію як «якість закону»)
І. Відсутність фактичної підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 20.03.2018 (справа № 295/3091/17), 21.06.2018 (справа № 760/11440/17), 30.09.2019 (справа № 825/1380/18) та інших, де його застосовано
Невід`ємною складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, можливість відступу судом від своєї попередньої позиції лише за наявності вагомих підстав; елементом правової визначеності є принцип єдності судової практики, який полягає у забезпеченні однакового правозастосування у судочинстві, що сприяє передбачуваності щодо вирішення конфліктних ситуацій для учасників судового процесу.
Принцип єдності судової практики не має абсолютного характеру, оскільки процесуальним законодавством як Велика Палата Верховного Суду, об`єднані палати касаційних судів у складі Верховного Суду, так і палати касаційних судів у складі Верховного Суду наділені виключними повноваженнями у встановленому порядку відступати від раніше сформованої правової позиції з огляду на те, що в протилежному випадку це означало б неможливість виправлення судом своєї власної помилки або виключало б можливість динамічного розвитку суспільних правовідносин та права; за певних обставин відступ від попередніх правових позицій суду касаційної інстанції узгоджується із уже усталеним виробленим у праві цивілізаційним підходом, згідно з яким «truth or stability - truth is preferable» (при конкуренції між правдивим і стабільним пріоритет варто віддавати першому).
Для узгодження принципу правової визначеності та концепту «живого права» у рішеннях ЄСПЛ та Великої Палати Верховного Суду сформувалась стала практика, відповідно до якої відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави (реальне підґрунтя), тобто суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави та з метою виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи.
Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду може бути, зокрема:1) зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно прийти до висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції); 2) ухвалення рішення Конституційним Судом України; 3) необхідність виправлення судом своєї власної помилки; 4) винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами; 5) зміни у праворозумінні, зумовлені: розширенням сфери застосування певного принципу права; зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин; наявністю загрози національній безпеці; змінами у фінансових можливостях держави тощо.
Такі висновки підтверджуються, серед іншого, уже сформованими підходами Великої Палати Верховного Суду.
Наприклад, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 лютого 2019 року у справі № 826/7380/15 відступила від висновку щодо застосування норм права у подібних відносинах, викладеного в постановах Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 21-881а15, від 17 листопада 2015 року у справі № 21-4371а15 та ін. (відшкодування ПДВ здійснюється органом Державної казначейської служби України з дотриманням процедури та на умовах, встановлених статтею 200 ПК України та Порядком № 39), оскільки на момент розгляду цієї справи у зв`язку із зміною законодавства Великою Палатою Верховного Суду вказаний спосіб захисту визнаний неефективним та таким, що не призводить до поновлення порушеного права платника податків.
У постанові від 6 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відступу від правового висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові цього суду від 10 березня 2015 року у справі № 21-70а15, з огляду на ухвалення рішення Конституційного Суду України від 13 травня 2015 року № 4-рп/2015 стосовно переліку щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які є підставою для перерахунку пенсій військовослужбовців.
Крім того, у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ініціюючи питання відступу, суд враховує те, що Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності; суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів.
Також слід звернути увагу, що відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (далі ЄСПЛ) відступ від раніше сформованої правової позиції повинен мати реальне підґрунтя (рішення у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom), заява № 27238/95, п. 70).
У інших справах Суд також неодноразово відзначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише у випадках необхідності та при обставинах істотного і непереборного характеру (рішення у справі «Проценко проти Росії», заява № 13151/04, п. 26); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення «помилки, що має фундаментальне значення для судової системи» (рішення у справі «Сутяжник проти Росії», заява № 8269/02, п. 38).
Оскільки Верховний Суд у постанові від 15.07.2020 для відступу використав, фактично, лише «нове прочитання» положень Закону № 2011-XII (чинного з 01.01.2014), яке, до того ж, йде в розріз з основним завданням адміністративного судочинства (справедливе вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень), не можна погодитися з наявністю достатніх підстав вважати, що для такого відступу існувало реальне підґрунтя або обставини істотного та/або непереборного характеру.
Основна ідея системи адміністративних судів (адміністративного судочинства) полягає, зокрема, у необхідності, в першу чергу, якнайкращого захисту прав та законних інтересів фізичної особи у публічно-правових спорах; адміністративні суди повинні захищати «малу особу», що, як правило, володіє незначними можливостями, але вважає своє право порушеним, з боку «великої держави», в особі її численних суб`єктів владних повноважень, які наділені громадянами великим обсягом повноважень та низкою засобів владного примусу, а також зовсім іншими ресурсами, зокрема, для забезпечення представництва своїх інтересів в судах.
ІІ. Неврахування «дефекту» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців» від 04.07.2012 № 5040-VI, у частині внесення змін до пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII (невідповідності такому критерію як «якість закону»)
2.1.Щодо нормотворчої техніки
Положення пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII у редакції, що діяла з 01.01.2014, сформульовано наступним чином: «якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми».
Загальноприйнято вважати, що структура норми права як внутрішня будова передбачає її поділ на певні складові (елементи), а саме: (1) гіпотеза умови, за яких вона підлягає застосуванню, (2) диспозиція саме правило поведінки та (3) санкція вказівка на наслідки порушення цього правила. Тобто, будь-яка норма права може бути викладена у вигляді формули «якщо то інакше».
Зазначена вище норма (абзац перший пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII у редакції, що діяла з 01.01.2014) передбачає лише два елементи:
-Диспозиція для суб`єкта владних повноважень правило (обов`язок) полягає у тому, що фізичній особі (військовослужбовець, в якого відбулося погіршення стану здоров`я, зумовленого пораненням і захворювань, пов`язаних з захистом Батьківщини, під час виконанням обов`язків військової служби відповідна) «виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми»;
-Гіпотеза правило поведінки (обов`язок), яке виникає у суб`єкта владних повноважень лише «якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі».
Таким чином, при буквальному прочитанні абзацу першого пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII у редакції, що діяла з 01.01.2014, слідує, що за відсутності зазначеної умови (гіпотези) суб`єкт владних повноважень зобов`язаний здійснити виплату без урахування раніше виплаченої суми.
Саме такий «дефект» (невідповідності такому критерію як «якість закону») зумовив рішення Верховної Ради України виправити допущену «неточність» шляхом доповнення цього пункт наступною нормою (абзац другий пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII): «У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється».
Волевиявлення парламенту щодо виправлення саме цього «дефекту» підтверджується також Пояснювальною запискою до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VIII (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=5130&skl=9), який передбачав прийняття відповідної зміни до Закону № 2011-XII.
2.2.Щодо критерію «якість закону»
2.2.1 Принцип законності та особливості застосування його під час вирішення публічно-правових спорів
Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою для поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі України положення (Рішення Конституційного Суду України від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002).
Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).
Суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності, який передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України (Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012).
Важливо, що в статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства раніше зазначався принцип законності, разом з тим, у чинній редакції статті 129 Конституції України (після внесення змін згідно із Законом України від 02.06.2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» такий принцип відсутній та лише міститься вимога стосовно того, що «суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права». Крім того, відповідно до частини першої статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Зазначені конституційні положення деталізовані у статтях 2, 6 та 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАСУ), які передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини; рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права.
Про істоту відмінність між поняттями «право» і «закон» було наголошено у Рішенні Конституційного Суду України від 02 листопада 2004 року у справі 15-рп/2004, в якому зроблено висновок про те, що одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України; таке розуміння прав не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим; справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.
Таким чином, Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а також ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів (ухвали Касаційного адміністративного суду від 25.10.2019 по справі № 520/15025/16-а та від 08.11.2019 по справі № 815/1226/18).
Важливо, що стаття 6 КАСУ, на відміну від статті 11 ГПК та статі 10 ЦПК, унормовуючи обов?язок суду при вирішенні справи керуватися принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу «відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави»
Це також відповідає завданню адміністративного судочинства (стаття 2 КАСУ), яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При цьому, одна з найголовніших відмінностей вирішення саме публічно правових спорів полягає у презумпції правомірності вимог суб`єкта приватного права (презумпція неправомірності рішень, дій та бездіяльності суб?єктів владних повноважень), оскільки стаття 77 зазначеного Кодексу встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
2.2.2Щодо незастосування положень закону, які не відповідають критерію «якість закону».
У контексті охарактеризованого принципу законності загальноприйнято вважати, що незастосування закону можливо лише за умови:
1.встановлення судом ознак неконституційності такого закону вцілому або окремих його положень (частина четверта статті 7 КАСУ): якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України;
2.подолання судом встановлених колізій та застосування іншого акта вищої або такої ж юридичної сили (частина третя та п`ята статті 7 КАСУ): у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України; якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України;
3.встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону».
Як зазначає німецький вчений, професор філософії права та публічного права в університеті Ерланген-Нюрнберг (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. розділ. 2.3, 3.1 та 4.4), якщо норми, що регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як «систему», неважко зробити висновок, що норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування; думка законодавця «лише тоді розпізнається з достатньо чіткістю, коли існує чітке уявлення про її взаємозв`язок з іншими нормами, про її функцію в межах такої взаємопов`язаної системи»; норма права, яка уповноважує до адміністративного розсуду, повинна бути тим чіткішою, чим інтенсивнішим буде втручання у сферу життя, захищену основним правом, і чим важливішим, бо фундаментальнішим буде основне право, якого торкнеться обмеження.
Вимога щодо «якості закону» та можливості незастосування судом такого закону ґрунтуються, у першу чергу, на положеннях частини першої статі 57 Конституції України, яка встановлює, що «кожному гарантується право знати свої права і обов?язки». З цієї конституційної норми слідує те, що у випадку встановлення судом факту того, що закон сформульований у спосіб, який не дозволяє особі знати свої права і обов?язки, застосування (тлумачення) такого закону повинно відбуватися судом на користь особи, яку позбавили (звузили) на підставі цього закону певного права або встановили (розширили) для неї нові обов?язки.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 констатував, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України у справі від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 міститься наступний висновок «із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі».
У практиці, зокрема, адміністративного судочинства можна зустріти приклади застосування принципу in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права), який запозичено з кримінального судочинства та загальноприйнято розуміти наступним чином: у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).
Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) безпосередньо містяться, зокрема у частині сьомій статті 4 Законі України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
Касаційним адміністративним судом неодноразово було застосовано це положення Закону з метою захисту суб`єкта приватного права у його спорі з суб`єктом владних повноважень, зокрема, у постановах від 09.07.2020 у справі № 823/647/17, від 17.06.2020 у справі № 826/17578/15, від 29.04.2020 у справі № 826/2338/17, від 29.04.2020 у справі № 826/18792/16 та від 11.02.2020 у справі № 816/502/16.
Схожі за своєю природою норми-гарантії містяться також у Податковому кодексі України: законодавство України ґрунтується, зокрема, на презумпції правомірності рішень платника податку в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов?язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу (підпункт 4.1.4 пункту 4.4 статті 4); у разі коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі цього Кодексу, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта суперечать між собою та припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов?язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків (пункт 56.21 статті 56).
Ураховуючи зазначене, а також практику ЄСПЛ та Верховного Суду можна виокремити наступні основні ознаки категорії «якість закону»:
1. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили.
2. Категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку).
3. Норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability); передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
4. Суб`єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо, якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов`язком негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону».
5. Чіткість положень актів законодавства безпосередньо впливає на якість судового рішення, одним з критерії чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було б легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушене права особи.
6. Акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши, при потребі, відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов`язковість (не може розглядатись як «право»).
7. Сталою є практика Конституційного Суду України щодо визнання неконституційним закону у зв`язку з його невідповідністю критерію «якість закону», яка, зокрема, ґрунтується на відповідних підходах ЄСПЛ, в аспекті вимог і ціннісних орієнтирів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
8. Встановивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону» суд, за загальним правилом, повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових.
Як зазначено у Консультативному висновку щодо законопроєкту № 3730, затвердженого Рішенням Вищої ради правосуддя від 09.07.2020 № 2075/0/15-20, принцип стабільності та послідовності законів як основний елемент верховенства права вимагає стабільності в судовій системі; Венеційська комісія у Висновку щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, затвердженому на 121-шій пленарній сесії 6 7 грудня 2019 року, зазначила, що: «Згідно з Контрольним Списком Верховенства Права чіткість, передбачуваність, послідовність та узгодженість законодавчої бази, а також стабільність законодавства є надзвичайно важливими для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах верховенства права.
У пунктах 11 та 75 Висновку № 11 (2008) Консультативної Ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» зазначено про те, що до числа зовнішніх показників, від яких залежить якість судового рішення, відноситься якість законів, прийнятих законодавчими органами (зокрема, досконалість написання проєктів законів або чіткість у змісті законів, а також відсутність порушень процесуальних правил). У свою чергу, стосовно якості судових рішень цей Висновок містить наступні підходи: будь-який припис, що міститься в судовому рішенні або виданий на його підставі, повинен бути викладений чіткою й недвозначною мовою так, щоб його можна було ввести в дію або виконати (п. 53); такий припис повинен бути сформульований таким чином, щоб його можна було втілити в життя (п. 55).
Досить важливо, що одним з мотивів прийняття Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (визнано такими, що не відповідають Конституції України окремі положення Бюджетного кодексу України) було те, що окремі норми цього Кодексу не відповідають критерію «якість закону», а це суперечить таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційних прав особи.
При цьому єдиним органом конституційної юрисдикції була застосована позиція ЄСПЛ (пункт 85 рішення у справі «Шалімов проти України» (Shalimov v. Ukraine), заява № 20808/02), згідно з якою такий критерій як «якість закону» вимагає, щоб він був доступним для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (рішення у справах «Круслен проти Франції» (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; «Ювіг проти Франції» (Huvig v. France), № 42921/09, п. 26).
Аналогічний підхід також застосовано у Рішенні Конституційного Суду України від 26 лютого 2019 року № 1-р/2019, згідно з яким визнати такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), статтю 368-2 Кримінального кодексу України.
Крім того, згідно з Рішенням Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), припис пункту 5 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII. Мотивами ухвалення такого Рішення, серед іншого, було наступне: загальновизнано, що однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип), на що Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх висновках і рішеннях; принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях довіри до судової системи загалом та дієвості верховенства права (правовладдя); одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачуваності приписів права; ЄСПЛ виснував принцип передбачуваності юридичної норми, зазначивши: «Припис не може розглядатись як «право», якщо його не сформульовано з достатньою мірою чіткості, даючи громадянинові змогу регулювати свою поведінку: громадянин повинен мати змогу (отримавши при потребі відповідну пораду) передбачити до тієї міри, що є допустимою за конкретних обставин, наслідки, що їх може спричинити конкретна дія» (рішення у справі The Sunday Times v. The United Kingdom (№ 1)», заява № 6538/74, п. 49).
Як зазначено у Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (the Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів Пітер Ван Дайк (Нідерланди), Ґрет Галер (Швейцарія), Джефрі Джоуел (Велика Британія) та Каарло Туорі (Фінляндія)): Венеціанська комісія, взявши за основу визначення принципу верховенства права, дане Т. Бінгемом, прийшла до висновку про існування в наш час консенсусу щодо наступних необхідних складових верховенства права: законність (в тому числі прозорий, підзвітний і демократичний процес прийняття законів), правова визначеність, заборона сваволі, доступ до правосуддя (забезпечується незалежними і неупередженими судами), дотримання прав людини, недискримінація і рівність перед законом (п. 21); у рамках Організації Об`єднаних Націй поняття «верховенство права», що було включене до преамбули Загальної декларації прав людини (1948), застосовується для впровадження низки принципів, що мають властивість змінюватися залежно від того чи іншого контексту; порівняння двох доповідей, підготовлених за короткий проміжок часу (2002 2004 рр.), демонструє цю різноманітність підходів: у першій наголошується, приміром, на таких елементах, як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій увагу сконцентровано (у більш класичний спосіб) на таких елементах, як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін. (п. 24); верховенство права включає в себе вісім «інгредієнтів: (1) доступність закону (в тому значенні, що закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); (2) питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; (3) рівність перед законом; (4) влада має здійснюватись у правомірний, справедливий та розумний спосіб; (5) права людини мають бути захищені; (6) мають бути забезпечені засоби для розв`язання спорів без надмірних матеріальних витрат чи надмірної тривалості; (7) суд має бути справедливим; (8) дотримання державою як її міжнародно правових обов`язків, так і тих, що обумовлені національним правом (п. 37).
Крім того, цій Доповіді, розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, а також і для плідності бізнесової діяльності, з тим щоб генерувати розвиток та економічний поступ; аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним; вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед (до його застосування) та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п. 44).
Як зазначено у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11 12 березня 2016 року), «передбачуваність» означає не лише те, що приписи акта права мають бути проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачуваними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними» (CDL-AD(2016)007, п. ІІ.В.3.58).
Досить важливою для застосування критерію «якість закону» є практика ЄСПЛ.
Так, цей Суд у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50-56) зазначив: перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Jatridis v. Greece), № 31107/96, п. 58); Суд визнає, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов?язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (рішення у справі «Скордіно проти Італії»(Scordino v. Italy) (№ 1), № 36813/97, п. 190 та 191); навіть якщо припустити, що тлумачення цих норм національними органами влади було правильним, Суд не задоволений загальним станом національного законодавства, яке існувало на той час з питання, що розглядається у цій справі. Суд зазначає, що відповідні правові акти явно суперечили один одному. У результаті цього національні органи на свій власний розсуд застосували протилежні підходи щодо співвідношення цих правових актів. На думку Суду, відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.
Зазначені підходи були застосовані у своїй практиці Великою Палатою Верховного Суду. Так, у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17 (провадження № 11-860апп18) наголошується на тому, що відповідно до ст. 22 Конституції України права і свободи людини та громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються й не можуть бути скасовані; під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод; згідно з ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ч. 3 ст. 46 Основного Закону).
Велика Палата Верховного Суду, здійснюючи у цій справі відступ від позиції Верховного Суду України, вказала на те, що цей Суд при ухваленні постанови від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15-а віддав перевагу найменш сприятливому для позивачки тлумаченню законодавства України, водночас положеннями ст. 6 КАСУ встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ; звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
У постанові від 29 серпня 2018 року у справа № 492/446/15-а (провадження № 11-611апп18) Велика Палата Верховного Суду обґрунтовуючи необхідність відступу від позиції, викладеній у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, також врахувала правовий висновок ЄСПЛ, сформований у рішенні у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06), де Суд визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу «якості закону»; разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.
У постанові від 13 лютого 2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі у справі № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18), зазначено, що у статті 1 Конституції України Україна визнається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава; згідно з вимогами ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; за приписами п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
У свою чергу, ст. 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права встановлено, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування.; згідно зі ст. 12 Європейської соціальної хартії (переглянутої) 1996 року держава зобов`язана підтримувати функціонування системи соціального забезпечення, її задовільний рівень, докладати зусиль для її поступового посилення тощо.
Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Системно застосовуючи у різних справах висновки, зроблені у рішенні ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, Велика Палата Верховного Суду виходила з обґрунтованості позовних вимог фізичних осіб, вирішуючи низку інших, зокрема, соціальних спорів, що, зокрема, підтверджується постановами від 20.05.2020 у справі № 815/1226/18, від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а, від 13.02.2019 у справі № 233/4308/17 та від 30.01.2019 у справі № 442/456/17.
Цей принцип також неодноразово був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду під час вирішення спорів у соціальній сфері, зокрема, постанови від 13.02.2018 у справі № 580/122/17, від 20.02.2018 у справі № 576/1724/17, від 20.02.2018 у справі № 679/761/15-а, від 27.02.2018 у справі № 642/3284/17, від 27.02.2018 у справі № 227/2360/17, від 17.12.2018 у справі № 344/12315/16-а,
Як зазначено у пункті 186 Рішення ЄСПЛ у справі «Промислово-фінансовий Консорціум «Інвестиційно-металургійний Союз» проти України» (заява № 10640/05, п. 186) принцип законності передбачає, що чинні положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні (рішення у справі «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункти 109, 110). Аналогічно національне законодавство має надавати засіб юридичного захисту від свавільного втручання державних органів влади у права, захищені Конвенцією (рішення у справі «Хасан і Чауш проти Болгарії» [ВП] (Hasan and Chaush v. Bulgaria), заява № 30985/96, п. 84). Аналогічні підходи застосовані цим Судом також у багатьох інших справах, зокрема, Hentrich v. France, заява № 13616/88, п. 42; Lithgow and Others v. the United Kingdom, заяви 9006/80, 9262/81 та ін., п. 110; Alisic and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia [ВП], заява № 60642/08, п. 103; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy [ВП], заява № 38433/09, п. 187; Hutten-Czapska v. Poland [ВП], заява № 35014/97, п. 163.
Досить важливими є висновки, які зроблені у рішенні ЄСПЛ у праві «Волков проти України» (заява № 21722/11, п.п. 170, 171). Так, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» …. також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46). Крім того, у пункті 179 цього Рішення ЄСПЛ наголошує на тому, що наявність конкретної і послідовної практики тлумачення відповідного положення закону була фактором, який призвів до висновку щодо передбачуваності зазначеного положення (рішення у справі «Гудвін проти Сполученого Королівства» (Goodwin v. the United Kingdom), заява № 17488/90, п. 33).
Зокрема, в рішенні ЄСПЛ у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» (заява № 77703/01, п. 115) зазначено, що в світлі положень Конвенції, втручання може бути виправданим, якщо воно «встановлено законом» та здійснено «згідно із законом», оскільки оскаржувані заходи повинні не тільки мати законодавче підґрунтя, а й передбачатися якісним законом, який має бути достатньо доступним та передбачуваним щодо наслідків його застосування, тобто бути сформульованим у спосіб, який дає змогу кожній особі, у разі потреби, за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку. (рішення у справах Larissis and Others v. Greece, заява № 23372/94, п. 40; Metropolitan Church of Bessarabia, заява № 45701/99 п. 109).
Так само уніфіковано ЄСПЛ інтерпретував «якість законодавства» й в іншому своєму рішенні, а саме, у справі «Сєрков проти України» (заява № 39766/05, п. 51; державні органи неправомірно зобов?язали заявника сплати податок на додану вартість) «… якість законодавства … доступне для заінтересованих осіб, чітке і передбачуване у застосуванні»; Суд при цьому окремо звернув увагу на те, що відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, стала причиною порушення вимог положень згаданої Конвенції щодо «якості закону».
Окремо, варто звернути увагу на рішення ЄСПЛ, в яких було констатовано порушення Україно положень Конвенції, у тому числі, з огляду на застосування положень закону, який не відповідає критерію «якість закону».
Так, у справі «Вєренцов проти України» (заява № 20372/11, п. 52; заявника було неправомірно покарано за організацію та проведення мирної демонстрації та, відповідно, порушено право на свободу мирних зібрань) Суд акцентував увагу на тому, що «закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними - за потреби, за відповідної консультації - передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія (рішення у справах Rekvenyi v. Hungary [ВП], заява № 25390/94, п. 34; Rotaru v. Romania [ВП], заява № 28341/95, п. 55; Maestri v. Italy [ВП], заява № 39748/98, п. 30).
У справі «Редакція газети «Правоє дело» та «Штекель проти України» (заява № 33014/05, п. 51, 52; встановлено порушення статті 10 Конвенції у зв?язку із зобов?язанням, покладеним національними судами щодо опублікування офіційного вибачення та покаранням заявників за оскаржувану публікацію) Суд наголосив на тому, що саме законодавство повинно відповідати певним умовам «якості», зокрема, норма не може вважатися законом доти, доки її не буде сформульовано з достатньою точністю для того, щоб надати громадянинові можливість регулювати свою поведінку: він повинен бути здатен за потреби й за відповідної консультації передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути його дія.
У справі «Веніамін Тимошенко та інші проти України» (заява № 48408/12, п.п. 79-84; констатовано порушення стаття 11 Конвенції «Свобода зібрань та об`єднання») Суд зробив висновок, що втручання становитиме порушення Конвенції, якщо воно не було «встановлено законом», не переслідувало одну або більше легітимних цілей та не було «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення зазначених цілей; вислів «встановлено законом» вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону; закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість - за необхідності шляхом надання відповідної допомоги - передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може спричинити відповідна дія.
У справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява № 11932/02, п. 25; органи влади порушили право на повагу до кореспонденції) Суд зауважив, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (рішення у справі «Полторацький проти України» (Poltoratskiy v. Ukraine) № 38812/97, п. 155).
У справі «Кривіцька та Кривіцький проти України» (заява № 30856/03, п. 43; органи влади порушили «право на житло» у зв?язку із визнанням недійсною прописки заявників та подальшим їх виселенням) Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» не просто вимагає, щоб оскаржуваний захід мав підставу в національному законодавстві, але також звертається до якості такого закону; положення закону мають бути достатньо чіткими у своїх термінах, а також закон має передбачати засоби юридичного захисту проти свавільного застосування (рішення у справі «Власов проти Росії» (Vlasov v. Russia), заява № 78146/01, п. 125).
У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, п. 52; органи влади незаконно санкціонували проведення робіт з реконструкції горища будинку заявників і згодом передали це горище третій особі) Судом було констатовано порушення статті 1 Першого протоколу, з огляду не те, що не існувало чітких законодавчих положень, які були б підставою для припинення права власності особи.
Не обов`язковості такої вимоги до закону, що дозволяє стверджувати про його можливість застосування, як передбачуваність та обґрунтованість зазначено також в ухвалі про прийнятність заяви № 43464/18 від 09 червня 2019 року у справі «Молдавська Катерина Макарівна проти України», в якій заявниця скаржилася на порушення Верховним Судом пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо незаконного обмеження доступу до суду касаційної інстанції в частині обов`язкового представництва адвокатом. У цій ухвалі міститься наступний висновок: «Суд враховує те, що процесуальний закон, який застосований у цій справі не містить жодного положення, яке могло б ввести в оману заявника щодо чинності та релевантності до відповідних правовідносин».
Крім того, на таких вимогах до закону як «доступність», «передбачуваність» та «зрозумілість» (громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади в здійснення громадянами своїх прав) наголошено також у низці інших рішень ЄСПЛ, зокрема «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), № 18139/91, п. 37; «Мелоун протии Об`єднаного Королівства» («Malone v. The United Kingdom»), № 8691/79, п. 66); «Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції» («Margareta and Roger Andersson v. Sweden»), заява № 12963/87, п. 75; «Аманн проти Швейцарії» (Amann v. Switzerland), заява № 27798/95, п. 56; S. and Marper v. the United Kingdom [ВП], заяви № 30562/04 і № 30566/04, п. 95.).
Таким чином, пункт 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII (у редакції, що діяла з 01.01.2014) не відповідає критерію «якість закону», не міг бути застосований Судом у справі № 240/10153/19, що розглядається, а тому відсутні підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постанові Верховного Суду від 20.03.2018 у справі №295/3091/17 та інших, а також відсутні підстави для скасування постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2020 у справі № 240/10153/19 про задоволення позову фізичної особи стосовно її права на отримання одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням інвалідності ІІ групи, внаслідок поранення і захворювань, пов`язаних із захистом Батьківщини, під час виконанням обов`язків військової служби.
Суддя Я.О. Берназюк
