УХВАЛА
20 травня 2020 року
м. Київ
справа № 488/2807/17
провадження № 61-10125св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Русинчука М. М.,
учасники справи:
позивач - виконуючий обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації,
відповідачі: Миколаївська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
треті особи: Державне підприємство «Миколаївське лісове господарство», Виконавчий комітет Миколаївської міської ради,
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 21 листопада 2018 року в складі судді Лазаревої Г. М. та постанову Миколаївського апеляційного суду
від 17 квітня 2019 року в складі колегії суддів: Локтіонової О. В.,
Колосовського С. Ю., Ямкової О. О.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року виконуючий обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Державне підприємство «Миколаївське лісове господарство» (далі - ДП «Миколаївське лісове господарство»), Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення, визнання державного акта недійсним, витребування земельної ділянки.
Позовна заява мотивована тим, що пунктом 10 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 13 березня 2008 року № 22/51 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000,00 кв. м за рахунок земель ДП «Миколаївське лісове господарство»
з метою передання її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд на
АДРЕСА_1 на підставі пунктів 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради
від 19 грудня 2008 року № 31/52.
Рішенням Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року затверджено проєкт землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1 000,00 кв. м з кадастровим номером 4810136600 :05:001:0042 із зазначеним цільовим призначенням на АДРЕСА_1 ,
а 26 лютого 2009 року видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435.
24 листопада 2010 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 укладено договір купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки, на підставі якого 15 грудня
2014 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис за № 8153328 про набуття ОСОБА_2 права власності на цю земельну ділянку.
Посилаючись на те, що земельна ділянка отримана з порушенням вимог чинного земельного та лісового законодавства, оскільки належала до земель державної власності лісогосподарського призначення, не вилучалася із користування
ДП «Миколаївське лісове господарство», передання її у власність належним чином не погоджувалося, будівництво на спірній земельній ділянці житлового будинку проведено з порушенням норм законодавства, з урахуванням викладеного позивач просив суд: визнати незаконним та скасувати пункти 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52 про погодження проєкту землеустрою та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 1 000,00 кв. м на АДРЕСА_1 ; визнати недійсним виданий 26 лютого 2009 року ОСОБА_1 державний акт серії ЯЗ № 249435; витребувати з незаконного володіння ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації зазначену земельну ділянку з кадастровим номером 4810136600:05:001:0042 у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ньому об`єкта нерухомості - житлового будинку.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Корабельного районного суду м. Миколаєва від 21 листопада
2018 року позов виконуючого обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністраціїзадоволено частково.
Визнано незаконними та скасовано пункти 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52.
Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435, який виданий ОСОБА_1 26 лютого 2009 року, та зареєстрований у книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за
№ 010900100264.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на користь Прокуратури Миколаївської області судовий збір у розмірі 2162,22 грн з кожного.
Суд першої інстанції виходив із того, що земельна ділянка для будівництва та обслуговування житлового будинку у власність ОСОБА_1 була виділена із порушення норм земельного законодавства, а тому є підстави для визнання незаконними зазначених пунктів рішення міської ради про виділення їй земельної ділянки у власність, а також визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку. Вимоги прокурора про витребування земельної ділянки та знесення розташованого на спірній земельній ділянці житлового будинку є безпідставними, оскільки не встановлено порушень в діях ОСОБА_2 .
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 21 листопада 2018 року
в частині вирішення позовної вимоги виконуючого обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації про витребування земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ньому об`єкта нерухомості - житлового будинку скасовано та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення цієї вимоги.
Витребувано у ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації земельну ділянку площею 1 000,00 кв. м з кадастровим номером 4810136600 :05:001:0042 на АДРЕСА_1 .
Визначено знести за рахунок ОСОБА_2 розташовані на земельній ділянці
з кадастровим номером 4810136600 :05:001:0042 на
АДРЕСА_1 житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями та спорудами і паркан.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Стягнуто із ОСОБА_2 на користь Прокуратури Миколаївської області судовий збір за розгляд справи в суді апеляційної інстанції у сумі 4929,98 грн.
Суд апеляційної інстанції виходив із того, що спірна земельна ділянка
з кадастровим номером 4810136600 :05:001:0042 на
АДРЕСА_1 вибула з володіння держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації не з її волі іншим шляхом, тому є правові підстави для її витребування в останнього набувача та знесення житлового будинку.
Аргументи учасників справи
У травні 2019 року ОСОБА_2 подала до Верховного Суду касаційну скаргу,
в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди проігнорували заяву про застосування строку позовної давності. Апеляційний суд дійшов помилкового висновку при застосуванні статті 388 ЦК України та статті 152 ЗК України. Розмежування земель державної та комунальної власності на території міста Миколаєва до цього часу не проведено, а отже, міська рада законно розпорядилася спірною земельною ділянкою на користь ОСОБА_1 . Прокурор не навів жодного аргументу та не надав доказів наявності визначених законом підстав для його представництва в цій справі.
У липні та серпні 2019 року Прокуратура Миколаївської області та Миколаївська обласна державна адміністрація подали відзиви на касаційну скаргу, вказуючи на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними
і обґрунтованими, висновки судів відповідають встановленим обставинам справи, а тому підстав для їх скасування немає.
Рух справи
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження в цій справі.
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», який набрав чинності 08 лютого 2020 року, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2019 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалами Верховного Суду від 06 листопада 2019 року та від 22 січня 2020 року касаційне провадження у цій справі зупинялось.
Ухвалами Верховного Суду від 04 грудня 2019 року та від 20 травня 2020 року касаційне провадження поновлювалось.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Пунктом 10 рішення Миколаївської міської ради від 13 березня 2008 року
№ 22/51 ОСОБА_1 надано дозвіл для складання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель ДП «Миколаївське лісове господарство», не наданих у власність чи користування, площею 1 000,00 кв. м,
з метою передання її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1
(а. с. 20 - 21).
Згідно з пунктами 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52 ОСОБА_1 погоджено відповідний проєкт землеустрою щодо зазначеної земельної ділянки та надано її у власність із зазначенням обмеження у використанні - без зміни цільового призначення (а. с. 22 - 23).
ДП «Миколаївське лісове господарство» надано висновок від 13 березня
2008 року № 273 про погодження відведення земельної ділянки ОСОБА_1 за умови зміни її цільового призначення, відшкодування збитків у вигляді недоотриманого доходу, а також за умови користування земельною ділянкою методами, що виключають порушення санітарного і протипожежного стану лісу, недопущення порушення Правил пожежної безпеки в лісах України та чинного законодавства України (а. с. 75).
27 березня 2008 року Миколаївське обласне управління лісового та мисливського господарства погодило зміну цільового призначення спірної земельної ділянки (а. с. 76).
Державне управління охорони навколишнього природного середовища
в Миколаївській області погодило ОСОБА_1 проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а. с. 77).
Постановою Ленінського районного суду м. Миколаєва від 31 жовтня 2008 року зобов`язано Управління земельних ресурсів м. Миколаєва видати висновок щодо проєкту землеустрою, провести експертизу проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 , погодити його, видати висновок щодо технічної документації землеустрою та акт на право власності на земельну ділянку площею 1 000,00 кв. м (а. с. 74).
26 лютого 2009 року ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯЗ № 249435 на право власності на земельну ділянку за вказаною адресою.
Відповідно до листа Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 06 липня 2017 року зазначена земельна ділянка на момент прийняття рішення Миколаївської міської ради належала до озеленених територій - ландшафтно-рекреаційна зона загальноміського значення, територія зелених насаджень загального користування (а. с. 24).
Згідно з листом Виробничого об`єднання «Укрдержліспроект» від 27 червня
2017 року спірна земельна ділянка із кадастровим номером 4810136600:05:001:0042 у період з 01 січня 2008 року до 01 січня 2009 року належала до земель державного лісового фонду квартал 43 виділ
6 Миколаївського лісництва ДП «Миколаївське лісове господарство» (а. с. 25 - 26).
За інформацією Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 15 лютого 2016 року за № 43 та № 138 спірна земельна ділянка входила до складу земель лісового фонду постійного користування
ДП «Миколаївське лісове господарство» і відповідно до матеріалів лісовпорядкування була розміщена у кварталі АДРЕСА_2. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для розгляду та погодження не надавався (а. с. 27 - 28).
Відповідно до листа Миколаївської обласної державної адміністрації від
16 лютого 2016 року протягом 2005 - 2008 років адміністрація не розглядала питання щодо вилучення спірної земельної ділянки. Станом на 16 лютого
2016 року в облдержадміністрації немає інформації щодо фактів вилучення земельної ділянки та її незаконного відчуження (а. с. 32).
24 листопада 2010 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 укладено договір купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки (а. с. 30 - 31, 78).
Згідно з інформацією Управління державної архітектурно-будівельної інспекції
у Миколаївській області від 29 червня 2017 року ОСОБА_2 , 16 грудня 2010 року подала повідомлення № 1050 про початок виконання будівельних робіт щодо будівництва індивідуального житлового будинку на
АДРЕСА_1 , а в подальшому - декларацію МК № 142143000614 про готовність цього об`єкта до експлуатації (а. с. 33 - 34).
04 липня 2017 року під час огляду місця події слідчий слідчого відділу Корабельного РВП ГУНП в Миколаївській області встановив, що земельну ділянку на АДРЕСА_1 огороджено бетонним парканом, а на ній розташовано двоповерховий житловий будинок (а. с. 35 - 37).
Позиція Верховного Суду
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про наявність передбачених законом підстав для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.
Відповідно до частин першої та другої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним
і обґрунтованим.
У цій справі прокурор заявив вимогу, зокрема, про витребування з незаконного володіння ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації спірної земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:05:001:0042 у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ньому об`єкта нерухомості - житлового будинку.
Згідно зі статтею 330 ЦК України, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 цього Кодексу майно не може бути витребуване у нього.
Національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), від 06 грудня 2007 року).
Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (BRUMARESCU v. ROMANIA, № 28342/95, § 61, ЄСПЛ, від 28 жовтня 1999 року).
Cтаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини
і основоположних свобод (далі ? Конвенція) містить три окремі норми: перша, що викладена в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься
в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою.
Перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним. Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права. Будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар. Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (EAST WEST ALLIANCE LIMITED v. UKRAINE, № 19336/04, § 166-168, ЄСПЛ, від 23 січня 2014 року).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке
є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування ? передбачуваними. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа ? добросовісний набувач унаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надано обґрунтованої компенсації чи іншого виду належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (зокрема: Rysovskyy v. Ukraine, № 29979/04, ЄСПЛ, 20 жовтня 2011 року, Kryvenkyy
v. Ukraine, № 43768/07, ЄСПЛ, від 16 лютого 2017 року).
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий.
ЄСПЛ наголошує на тому, що вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним, а держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Особа на користь якої органом влади прийнято певне рішення, має повне право розумно очікувати, що якщо місцевий орган влади вважає, що в нього є певна компетенція, то така компетенція дійсно існує, а тому визнання незаконності дій органу влади не повинно змінювати відносини прав, які виникли внаслідок такої дії органу влади. Встановлено, що оскільки особу позбавили права на її майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то
в такому випадку мало місце «непропорційне» втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті
1 Першого протоколу до Конвенції. Отже, визнання недійсним договору, згідно
з яким покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон,
є неприпустимим («Stretch v. the United Kingdom», № 44277/98, ЄСПЛ, від
24 червня 2003 року).
Таким чином, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно набуте
у власність, та поведінка такої особи - добросовісного власника.
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду вважає, що за обставин цієї справи вимога про позбавлення особи прав власності шляхом витребування земельної ділянки та знесення розташованої на земельній ділянці житлової нерухомості могла б відповідати критерію «пропорційності» лише за умови забезпечення повного відшкодування її вартості.
Водночас згідно з рішенням апеляційного суду знесення споруд передбачено здійснити за рахунок власника (добросовісного набувача) і не визначено можливості відшкодування його збитків.
При цьому посилання апеляційного суду на рішення (Hamer v. Belgium,
№ 21861/03, ЄСПЛ, від 27 листопада 2007 року) не є релевантним у цій справі, оскільки у наведеній справі ЄСПЛ йшлося про те, що заявниці належав будинок, побудований її батьками в лісосмузі без отримання дозволу на будівництво. Тобто батьки заявниці вчинили самовільне захоплення земель лісів та їх самовільну забудову, будь-якого рішення жодним компетентним органом щодо виділення батькам заявниці чи їй самій спірної земельної ділянки не приймалося.
У справі, що переглядається, земельна ділянка передана у власність фізичній особі за рішенням органу місцевого самоврядування, яке апріорі мало бути законним, забудова земельної ділянки здійснена з дозволу держави та
у визначеному законом порядку.
Колегія суддів Верховного Суду вважає, що, ухвалюючи нове рішення в частині задоволення вимоги прокурора про витребування у ОСОБА_2 спірної земельної ділянки та про знесення за її рахунок розташованого на земельній ділянці житлового будинку з господарськими будівлями, спорудами і парканом, апеляційний суд критерії «пропорційності» втручання у правомірно набуте право власності ОСОБА_2 на житловий будинок з господарськими будівлями
і спорудами належним чином не врахував. Задоволення позовних вимог в цій частині, за відсутності встановлення порушень щодо набуття права власності на спірну земельну ділянку та житловий будинокз боку ОСОБА_2 , без забезпечення відшкодування їх вартостіпокладатиме на неї надмірний індивідуальний тягар.
Разом з цим, у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18) Велика Палата Верховного Суду навела такі висновки:
«108. В силу об`єктивних, видимих природних властивостей земельної ділянки, ОСОБА_3, проявивши розумну обачність, могла та повинна була знати про те, що ця ділянка належить до земель лісогосподарського призначення (див. близькі за змістом висновки, висловлені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 372/2180/15-ц, від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц і від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц).
111. З огляду на все викладене вище загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес ОСОБА_3 у збереженні права на земельну ділянку. Крім того, з огляду на особливості принципів диспозитивності та змагальності
у цивільному процесі України (згідно з якими сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами, зокрема, і щодо подання зустрічного позову,
а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання) та враховуючи приписи частин третьої і четвертої статті 390 ЦК України, ОСОБА_3 не позбавлена можливості заявити до власника земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення,
а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, ? позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки.
112. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що витребування земельної ділянки у ОСОБА_3 не порушуватиме принцип пропорційності втручання у право мирного володіння майном.
148. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно земель лісогосподарського призначення, прибережних захисних смуг, інших земель, що перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками
з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси, зокрема,
у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України), та через інші законодавчі обмеження. Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, зокрема без належного дозволу уповноваженого на те органу, може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля. Тому суди, застосовуючи критерії сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями вказаної статті, повинні, зокрема, оцінити пропорційність такого втручання».
Аналогічні правові висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження
№ 14-256цс18) та у справі № 488/6211/14-ц (провадження № 14-235цс18), від
12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18).
Водночас у наведених справах за аналогічних підстав та фактичних обставин Велика Палата Верховного Суду, як і Касаційний цивільний суд, не вирішувала питання додержання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном особи за рішенням про витребування земельної ділянки
у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості (житлового будинку з господарськими будівлями
і спорудами), можливості або неможливості такого втручання за певних обставин справи, порядку такого знесення та відновлення попереднього стану земельної ділянки (зокрема, за чий рахунок), а також визначення ефективних компенсаційних механізмів відшкодування збитків добросовісного набувача від таких заходів (зокрема, в частині компенсації вартості забудови земельної ділянки).
Результати аналіз судової практики дають підстави для висновку про те, що вирішення зазначеного питання становить виключну правову проблему.
Зокрема, у тотожній справі № 488/2804/17 Корабельний районний суду
м. Миколаєва та Миколаївський апеляційний суд, зробивши аналогічні висновки про задоволення позову керівника Миколаївської місцевої прокуратури
№ 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації про визнання незаконними та скасування пунктів рішення Миколаївської міської ради щодо передання земельної ділянки лісогосподарського призначення
у приватну власність, а також визнання недійсним відповідного державного акта на право власності на цю земельну ділянку, в частині позовних вимог про витребування земельної ділянки у добросовісного набувача у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та знесення розташованого на ній житлового будинку зробили протилежні висновки щодо застосування норм матеріального права і дотримання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном.
У постанові від 31 липня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у справі № 910/4730/18 за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради та Комунального підприємства «Дарницьке лісопаркове господарство» до Товариства з обмеженою відповідальністю «Аквамарин-555» про усунення перешкод у користуванні спірною земельною ділянкою КП «Дарницьке лісопаркове господарство», з посиланням на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, статті 319, 328 ЦК України, статтю 120 ЗК України та статтю 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», зробив висновок, що ТОВ «Аквамарин-555» як власник нежитлової будівлі, державна реєстрація права власності на яку не скасована, має право користування спірною земельною ділянкою, на якій така будівля розміщена, та на частину земельної ділянки, яка необхідна для її обслуговування. Враховуючи викладене, знесенняналежного відповідачеві на праві власності нерухомого майна є порушенням його права власності, гарантованого статтею 41 Конституції України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, а обраний спосіб захисту у вигляді звільнення всієї спірної земельної ділянки від нерухомого майна є неефективним у розумінні Конвенції та призведе до недотримання справедливої рівноваги інтересів сторін.
Тобто у наведеній справі Касаційний господарський суд зробив по суті висновок про неможливість втручання у право добросовісного набувача на мирне володіння майном шляхом знесення об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці комунальної (державної) власності лісогосподарського призначення.
У постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18) від 12 червня 2019 року, при вирішенні питання повернення власникові (у комунальну власність) спірної земельної ділянки
з обмеженим режимом діяльності, не вирішено «юридичну долю» спорудженого на спірній земельній ділянці житлового будинку, оскільки не завлено таких вимог.
Водночас у цій справі зазначено, що: «125.9. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає, що вирішення заявлених у цій справі позовних вимог, зокрема про повернення власникові спірної земельної ділянки, з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пункті 61 постанови від
5 грудня 2018 року у справі № 713/1817/16-ц і в пунктах 8.5, 8.18 постанови від
4 грудня 2018 року у справі № 910/18560/16, не є вирішенням питання про право власності на житловий будинок, споруджений на частині цієї ділянки. А тому немає підстав вважати, що повернення власникові спірної земельної ділянки унеможливить реалізацію ОСОБА_2 її прав на житловий будинок. 125.10. Відтак, довід касаційної скарги про те, що внаслідок задоволення позову ОСОБА_2 буде позбавлена можливості реалізувати права власника щодо її будинку,
є неприйнятним. 126. Отже, враховуючи наведене, а також встановлені судами першої й апеляційної інстанцій обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що повернення власникові спірної земельної ділянки, яка не могла передаватися у приватну власність (про що з огляду навіть на її об`єктивні, видимі природні властивості не могли не знати фізичні особи ? відповідачі),
є пропорційним вищевказаній легітимній меті заходом (див. також пункти 108 ? 117, 119 ? 123 цієї постанови), який сам по собі не може вважатися перешкодою для ОСОБА_2 використовувати споруджений на частині спірної земельної ділянки житловий будинок».
Разом з тим викладений у зазначеній постанові висновок про можливість продовження реалізації власником (приватною особою) об`єкта нерухомого майна його прав, а саме права користування відповідною земельною ділянкою, за одночасного задоволення позовних вимог про повернення (у тому числі витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність земельної ділянки, на якій розташований такий об`єкт нерухомого майна, враховуючи принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованих на ній будинку, споруд (статті 120 ЗК України та статті 377 ЦК України ? земельна ділянка слідує за нерухомим майном), колегія суддів Верховного Суду вважає взаємовиключним з огляду на мету повернення земельної ділянки з особливим порядком використання, яка передусім
і визначає додержання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном ? захист загальних інтересів контролю за використанням земельних ділянок зі спеціальним цільовим призначенням, зокрема щодо безпечного довкілля, непогіршення екологічної ситуації тощо.
Наведеної мети повернення (витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність земельних ділянок з особливим порядком їх використання можливо досягнути виключно у спосіб відновлення стану такої земельної ділянки, який існував до порушення прав (частина третя статті 152 ЗК України).
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що вимога про повернення (витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність земельних ділянок,що перебувають під посиленою правовою охороною держави, які забудовані усупереч спеціального цільового призначення такої земельної ділянки, безпосередньо пов`язана з вирішенням
питання відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, тобто знесення відповідної забудови.
З урахуванням цього і має визначатись додержання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном - як земельною ділянкою, так
і розташованим на такій ділянці об`єктом нерухомого майна.
З огляду на принцип «земельна ділянка слідує за нерухомим майном», коли
не додержано критеріїв пропорційності і справедливого балансу інтересів сторін з урахуванням практики ЄСПЛ за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, тобто не визначено ефективного механізму повного відшкодування вартості власності (включно з об`єктом нерухомого майна), у наведеній категорії справ вимога про повернення (витребування у власника об`єкта нерухомого
майна) у державну (комунальну) власність земельних ділянок задоволена бути не може.
У зв`язку з наведеним колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10, 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18).
Водночас колегія суддів вважає за необхідне відступити і від висновку про неможливість втручання у право мирного володіння майномособи шляхом знесення об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці комунальної (державної) власності лісогосподарського призначення, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, оскільки вважає таке втручання можливим у разі додержання принципу пропорційності такого втручання, тобто залежно від установлених обставин справи, за яких майно набуте у власність, а також за умови визначення ефективного механізму повного відшкодування особі вартості такого майна.
Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба
з`ясувати неоднозначні моменти і адаптувати до обставин, які змінюються (VYERENTSOV v. UKRAINE, № 20372/11, § 65, ЄСПЛ, від 11 квітня 2013 року; DEL RIO PRADA v. SPAIN, № 42750/09, § 93, ЄСПЛ, від 21 жовтня 2013 року).
Вирішення Великою Палатою Верховного Суду наведених у цій справі правових питань необхідне для забезпечення сталого розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, зокрема, що зумовлено відсутністю судової практики у вирішені наведених питань, оскільки їх невизначеність на нормативному рівні, що може призвести до конфлікту з практикою ЄСПЛ щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Зазначена проблема потребує визначення чіткого механізму забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами добросовісного власника та державних і суспільних інтересів, зокрема визначення ефективних юридичних способів відшкодування вартості забудови земельної ділянки в разі прийняття рішення про знесення.
Керуючись статтями 260, 403, 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 488/2807/17 за позовом виконуючого обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи: Державне підприємство «Миколаївське лісове господарство», Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, про визнання незаконним та скасування рішення, визнання державного акта недійсним, витребування земельної ділянки.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Головуючий В. І. Крат
Судді: Н. О. Антоненко
І. О. Дундар
Є. В. Краснощоков
М. М. Русинчук
