ПОСТАНОВА
Іменем України
24 жовтня 2018 року
м. Київ
справа №805/1224/15-а
адміністративне провадження №К/9901/60093/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кравчука В.М.,
суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
за участю секретаря судового засідання Вишняка О.П.,
представника позивача Коротюк М.М.,
представника відповідача Усачової А.І.,
розглянув у судовому засіданні справу № 805/1224/15-а за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державне підприємство «Енергоринок» про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 06 квітня 2015 року ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), третя особа - Державне підприємство «Енергоринок», в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 28.04.2015, просило визнати бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо ненарахування дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що знаходяться на території проведення антитерористичної операції, незаконною; зобов'язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - поновити дії щодо щомісячного врахування сум дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що проживають/розміщені у зоні проведення АТО, шляхом прийняття постанови про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію згідно встановленого законодавством порядку; зобов'язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, компенсувати ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» суми недоотриманої компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, за період листопад - грудень 2014 року та січень - березень 2015 року у розмірі 21 092 612,00 грн. шляхом збільшення на зазначену суму розміру дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів у відповідній постанові про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію.
2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 28.04.2015 адміністративний позов ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» задоволено повністю: визнано бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо ненарахування дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що знаходяться на території проведення антитерористичної операції, незаконною; зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг поновити з квітня 2015 року дії щодо щомісячного врахування сум дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що проживають або розміщені у зоні проведення АТО, шляхом прийняття постанови про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію згідно встановленого законодавством порядку; зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг компенсувати ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» суми недоотриманої компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів за період листопад - грудень 2014 року та січень - березень 2015 року у розмірі 21 092 612,00 грн. шляхом збільшення на зазначену суму рівними долями в період з травня 2015 року по жовтень 2015 року розміру дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів у відповідній постанові про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію.
3. Не погоджуючись із зазначеним рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити повністю у задоволенні позовних вимог.
4. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суд від 17.06.2015 апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишено без задоволення, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28.04.2015 - без змін.
5. Не погоджуючись із зазначеними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив скасувати ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.06.2015 та постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28.04.2015 у справі № 805/1224/15-а.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.08.2015 за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відкрито касаційне провадження.
7. 10 січня 2018 року касаційну скаргу відповідача передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
8. Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2018 справу № 805/1224/15-а призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
9. Постановою Верховного Суду від 23.01.2018 касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задоволено частково: постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28.04.2015 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.06.2015 скасовано, справу № 805/1224/15-а направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля" задоволено повністю: визнано бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо ненарахування дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що знаходяться на території проведення антитерористичної операції, протиправною; зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг поновити дії щодо щомісячного врахування сум дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів, що проживають/розміщені у зоні проведення антитерористичної операції, за період листопад - грудень 2014 року та січень - березень 2015 року; зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг компенсувати Публічному акціонерному товариству "ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля" суми недоотриманої компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів за період листопад - грудень 2014 року та січень - березень 2015 року у розмірі 23 149 199,81 грн. шляхом щомісячного збільшення на зазначену суму розміру дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів у відповідній постанові про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію; стягнуто на користь Публічного акціонерного товариства "ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля" судовий збір в розмірі 560 (п'ятсот шістдесят) грн. 28 копійок.
11. Не погоджуючись із зазначеним рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити повністю у задоволенні позовних вимог.
12. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишено без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 - без змін.
13. Не погодившись із зазначеними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 у справі № 805/1224/15-а та прийняти нову постанову, якою відмовити повністю у задоволенні позовних вимог.
14. Ухвалою Верховного Суду від 03.09.2018 за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Суди першої та апеляційної інстанції, встановили такі обставини.
16. Публічне акціонерне товариство «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» є ліцензіатом з передання електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами (ліцензія Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики серії АЕ № 288231, видана 26.02.2014 року) та з постачання електричної енергії за регульованим тарифом (ліцензія Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики серії АЕ № 288232, видана 26.02.2014 року).
17. Сторони не заперечують, що позивач, звертаючись до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг з заявами про отримання компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії споживачам за тарифами, диференційованими за період листопад - грудень 2014 року, січень - березень 2015 року, надав необхідні заяви та розрахунки, на підставі яких Територіальним представництвом НКРЕКП у Донецькій області зроблено відповідні висновки про обґрунтованість надання дотаційних сертифікатів ПАТ "ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля".
18. Водночас, 04.11.2014 року Радою національної безпеки і оборони України прийнято рішення «Про стан забезпечення енергетичної безпеки держави та невідкладні заходи щодо сталого проведення опалювального сезону 2014/2015 року», яке введено в дію Указом Президента України № 876 від 14.11.2014 року.
Цим рішенням НКРЕКП було доручено змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях Донецької та Луганської областей та оплати ними спожитої електричної енергії з урахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електричної енергії України, що здійснюють діяльність на цих територіях.
19. Враховуючи рішення РНБО, 30.01.2015 року НКРЕКП проведено нараду щодо роботи на оптовому ринку електричної енергії України ліцензіатів, які продовжують здійснювати ліцензовану діяльність на території, на якій органи державної влади України тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, і яка стосувалась, у тому числі, питання дотацій енергопостачальним компаніям, що проводять діяльність на непідконтрольній українській владі території в зоні проведення антитерористичної операції, у зв'язку з постачанням електроенергії окремим пільговим категоріям споживачів.
20. Протоколом оперативної наради НКРЕКП № 2/17.2/39-15 від 30.01.2015 року вирішено не враховувати енергопостачальним компаніям, які здійснюють постачання електроенергії, у тому числі на непідконтрольній українській владі території, дотації (компенсації втрат). Крім того, передбачено здійснити запит до таких енергопостачальних компаній з метою отримання інформації щодо фактичних обсягів споживання електроенергії населенням у листопаді 2014 року на підконтрольній українській владі території за формою звітності №4-НКРЕ, після чого здійснити коригування сум дотацій (компенсації втрат) по листопаду 2014 року шляхом врахування обсягів споживання електричної енергії лише на підконтрольній українській владі території.
21. У зв'язку з цим Публічне акціонерне товариство «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» недоотримало дотації за період листопад - грудень 2014 року та січень - березень 2015 року у розмірі 23.148.199,81 грн. (на вказану суму ним були подані заяви та розрахунки про отримання компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії пільговим категоріям споживачів).
22. Не погоджуючись з цим, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав в порядку адміністративного судочинства.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
23. Позивач зазначив, що ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля», постачальник електричної енергії за регульованим тарифом на території Донецької області, не отримав у листопаді - грудні 2014 року, січні - березні 2015 року суми дотацій для компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів у зв'язку з тим, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг виключає з розрахунків компенсацій суми, які повинні компенсувати втрати від поставки електроенергії споживачам, що сплачують за спожиту електроенергію за пільговими тарифами та знаходяться на території проведення антитерористичної операції. Сума недоодержаних позивачем сум дотацій у листопаді - грудні 2014 року, січні - березні 2015 року загалом становить 21.092.612,00 гривень.
24. В подальшому, позивачем уточнено розмір недоодержаних у цьому періоді коштів на загальну суму 23.149.199,81 грн., про що подано заяву про зміну позовних вимог (подана до суду 29 травня 2018 року) (том 2, а.с. 104-105).
25. В обґрунтування своєї позиції ПАТ «ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля» зазначає, що відповідно до Постанови Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України № 15/1 від 13.06.1996 «Про затвердження Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом», Постанови НКРЕ № 184 від 26.02.2001 «Про затвердження Положення про порядок надання ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом компенсації втрат від здійснення постачання електроенергії побутовим споживачам», Постанови НКРЕ України № 1487 від 16.11.2006 «Про затвердження Положення про порядок надання ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом компенсації втрат від здійснення постачання електроенергії споживачам за тарифами, диференційованими за періодами часу», Постанови НКРЕ України № 996 від 26.07.2007 «Про затвердження Порядку надання ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії міському електричному транспорту за тарифами, встановленими на рівні, як для населення», Постанови НКРЕ України № 27 від 18.01.2007 «Про затвердження Порядку надання ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом компенсації втрат при здійсненні постачання електроенергії побутовим споживачам, які розраховуються за тарифами, диференційованими за періодами часу», Постанови НКРЕ України № 198 від 21.02.2008 «Про затвердження Порядку надання ліцензіатам з постачання електричної енергії за регульованим тарифом компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії, яка використовується для зовнішнього освітлення населених пунктів», передбачено право ліцензіата на одержання дотаційних сертифікатів від НКРЕКП, які повинні дорівнювати сумі дотацій, наданих ліцензіатом споживачам, що мають право на користування пільговими тарифами або на отримання інших дотацій згідно з дотаційними програмами, якщо ці дотації не покриваються іншими джерелами фінансування.
26. Крім того, позивач посилається на те, що ліцензіат може бути позбавлений сум компенсації витрат тільки у випадку встановлення факту надання недостовірної інформації, і цей факт має бути підтверджений актом перевірки, що була проведена у встановленому діючим законодавством порядку.
27. При цьому, позивач вказує на те, що ним були надані усі необхідні заяви, розрахунки та підтверджуючі матеріали до територіального представництва НКРЕКП, яким фактів надання недостовірної інформації встановлено не було.
28. Також, позивач зазначає, що виходячи з аналізу норм діючого законодавства держава, надаючи пільги соціально незахищеним категоріям населення та проводячи політику енергозбереження, передбачала фінансування необхідних видатків для забезпечення надання таких пільг.
29. Однак, як зауважує позивач, НКРЕКП, безпідставно порушуючи норми діючого законодавства та законні права ПАТ «ДТЕК ПЕМ-Енерговугілля», виключає з розрахунків суми, що повинні компенсувати втрати від поставки електроенергії споживачам, які знаходяться у зоні проведення АТО і сплачують за спожиту електроенергію за пільговими тарифами.
30. З огляду на це, позивач вважає дії відповідача незаконними та дискримінаційними, оскільки вони порушують конституційні основи правового господарського порядку в Україні, закріплені Конституцією України та Господарським кодексом України, які гарантують визнання усіх суб'єктів права власності рівними перед законом. У зв'язку з чим, позивач стверджує, що недоотримав дотації у наступному розмірі: за листопад 2014 року - у розмірі 3123249 грн., за грудень 2014 року - 4321508,68 грн., за січень 2015 року - 5477638,89 грн., за лютий 2015 року - 5065013,98 грн., за березень 2015 року - 5161789,26 грн., на загальну суму 23.149.199,81 грн.
31. Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому послався на те, що 04.11.2014 року РНБО України прийняла рішення "Про стан забезпечення енергетично безпеки держави та невідкладні заходи щодо сталого проведення опалювального сезону 2014/2015 року", яке введено в дію Указом Президента України № 876 від 14.11.2014 року, яким НКРЕКП доручено змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях Донецької та Луганської областей та оплати ними спожитої електричної енергії з урахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електричної енергії України, що здійснюють діяльність на цих територіях.
32. На підставі цього рішення НКРЕКП проінформувало енергопостачальні компанії, що здійснюють ліцензовану діяльність у Донецькій та Луганській областях, про необхідність ведення окремого обліку та надання інформації щодо компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії пільговим категоріям споживачів по споживачах, які знаходяться у населених пунктах, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, та на решті території. Враховуючи рішення РНБО, 30.01.2015 року НКРЕКП проведено оперативну нараду щодо роботи на оптовому ринку електричної енергії України ліцензіатів, які продовжують здійснювати ліцензовану діяльність на території, органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, і яка стосувалась, у тому числі, питання дотацій енергопостачальним компаніям, що провадять діяльність на непідконтрольній українській владі території в зоні проведення антитерористичної операції, у зв'язку з постачанням електроенергії окремим пільговим категоріям споживачів.
33. Рішенням НКРЕКП, викладеним у Протоколі наради № 2/17.2/39-15 від 30.01.2015, вирішено не враховувати енергопостачальним компаніям, які здійснюють постачання електроенергії у тому числі на непідконтрольній українській владі території, дотації (компенсації втрат). Крім того, цим рішенням передбачено здійснити запит до таких енергопостачальних компаній з метою отримання інформації щодо фактичних обсягів споживання електроенергії населенням у листопаді 2014 року на підконтрольній українській владі території за формою звітності № 4-НКРЕ, після чого здійснити коригування сум дотацій (компенсації втрат) по листопаду 2014 року шляхом врахування обсягів споживання електричної енергії лише на підконтрольній українській владі території.
34. Тобто, вирішено, що починаючи з листопада 2014 року дотації (компенсація втрат) по населенню (побутові споживачі) надаються по обсягах споживання електричної енергії лише на підконтрольній українській владі території.
ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
35. Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, виходив з того, що позивач, звертаючись до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг із заявами про отримання компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії пільговим категоріям споживачів за листопад - грудень 2014 року, січень - березень 2015 року, надав передбачені законом документи, а саме розрахунки фактичної суми компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії населенню по споживачах, які знаходяться в населених пунктах, на території яких органи державної влади не здійснюють свої повноваження за спірні періоди, звітність про корисний відпуск електричної енергії за групами та класами споживачів за спірний період (окупована територія), розрахунок суми компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії споживачам, які розраховуються за спожиту електроенергію за тризонними тарифами, диференційованими за періодами часу за спірні періоди, розрахунок (факт) компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії, яка використовується для міського електричного транспорту за тарифами, встановленими на рівні, як населення за спірні періоди.
36. З рішення суду слідує, що надані позивачем до матеріалів справи докази свідчать про виконання позивачем вимог нормативних актів щодо подання усіх необхідних заяв, розрахунків та підтверджуючих документів до територіального представництва НКРЕКП у Донецькій області, яким не було встановлено фактів надання ліцензіатом недостовірної інформації.
37. Судом першої інстанції також встановлено, що Територіальне представництво НКРЕКП надавало Висновки про обґрунтованість надання дотаційних сертифікатів ПАТ "ДТЕК ПЕМ - Енерговугілля" (висновки Територіального підрозділу НКРЕКП у Донецькій області від 11.02.2015, 05.03.2015, а також від 01.04.2015).
38. Суми дотацій розраховані відповідно до обсягів споживання електричної енергії населенням, наданих ПАТ «ДТЕК ПЕМ-Енерговугілля» за формою 4-НКРЕ.
39. Суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання відповідача на рішення наради НКРЕКП, оформлене протоколом № 2/17.2/39-15 від 30.01.2015, як на підставу для ненадання позивачу дотаційних сертифікатів, оскільки Протокол наради НКРЕКП не є нормативним документом та не скасовує чинні нормативно-правові акти: Постанову НКРЕ № 184 від 26.02.2001, Постанову НКРЕ № 1487 від 16.11.2006, Постанову НКРЕ № 996 від 26.07.2007, Постанову НКРЕ № 27 від 18.01.2007, Постанову НКРЕ № 198 від 21.02.2008, якими закріплено право ліцензіата та визначено порядок одержання дотаційних сертифікатів від НКРЕКП, які повинні дорівнювати сумі дотацій, наданих ліцензіатом споживачам, що мають право на користування пільговими тарифами або на отримання інших дотацій згідно з дотаційними програмами, якщо ці дотації не покриваються іншими джерелами фінансування.
40. Суд зауважив, що приймаючи рішення про неврахування дотацій (компенсації втрат) енергопостачальним компаніям, які здійснюють постачання електроенергії у тому числі на тимчасово непідконтрольній українській владі території, суб'єктом владних повноважень не враховано всіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, зокрема: відповідач не звернув уваги на те, що діюче законодавство надає позивачу право продовжувати вести господарську діяльність в населеному пункті, на території якого органи державної влади тимчасово не здійснюють повноваження. Однак, цей факт законодавчо не позбавляє ліцензіата права на одержання дотаційних сертифікатів від НКРЕКП, які повинні дорівнювати сумі дотацій.
41. У поданій на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 апеляційній скарзі відповідач зазначив, що суд першої інстанції, приймаючи по суті судове рішення, не врахував Рішення РНБО від 04.11.2014 «Про стан забезпечення енергетичної безпеки держави та невідкладні заходи щодо сталого проведення опалювального сезону 2014/2015 року», введеного в дію Указом Президента України № 876/2014 від 14.11.2014, пунктом другим якого Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг було доручено змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях у районі проведення антитерористичної операції в Донецькій і Луганській областях та оплати ними спожитої електричної енергії з урахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електричної енергії України, що здійснюють діяльність на цих територіях.
42. Крім того, відповідач зазначив, що згідно листа заступника Секретаря Ради національної безпеки і оборони України № 11/6-6-3-3 від 05.01.2015 НКРЕКП мало поінформувати Апарат Ради національної безпеки і оборони України про стан та результати виконання рішення. Листом НКРЕКП № 2093/13/60-14 від 24.11.2014, з метою виконання Указу Президента України № 875 від 14.11.2014, Комісією було поінформовано енергопостачальні компанії, у тому числі ПАТ «ДТЕК ПЕМ-Енерговугілля», стосовно необхідності на грудень 2014 року та в подальшому надавати інформацію щодо компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії споживачам з розподілом окремо по споживачах, які знаходяться в населених пунктах, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, та на решті території.
43. Також, протоколом наради НКРЕКП № 2/17.2/39-15 від 30.01.2015 було вирішено при визначенні суми компенсації втрат по всіх видах дотацій (компенсації втрат) на лютий 2015 року та в подальшому не враховувати енергопостачальним компаніям, які здійснюють постачання електроенергії, в тому числі на непідконтрольній українській владі території. Таким чином, починаючи з листопада 2014 року дотації (компенсація втрат) по населенню (побутові споживачі) надаються на обсягах споживання електричної енергії лише на підконтрольній українській владі території.
44. Крім того, в доводах апеляційної скарги апелянт посилався на те, що зобов'язання НКРЕКП компенсувати позивачу суми недоотриманої компенсації втрат від постачання електроенергії пільговим категоріям споживачів за листопад-грудень 2014 року, січень-березень 2015 року у розмірі 23 149 199,81 грн. шляхом збільшення на зазначену суму категоріям споживачів у відповідній постанові про врахування суми дотаційних сертифікатів при розрахунку оптової ринкової ціни на електроенергію виходить за межі повноважень суду, визначених статтею 245 Кодексу адміністративного судочинства України.
45. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши, що не приймає посилання апелянта на рішення РНБО України від 04.11.2014 та рішення наради НКРЕКП, викладене в протоколі № 2/17.2/39-15 від 30.01.2015, як на підставу скасування рішення суду першої інстанції та визнання обґрунтованим висновку відповідача щодо ненадання дотаційних сертифікатів позивачу.
46. При цьому, судом апеляційної інстанції наголошено, що зазначеним рішенням РНБО України лише було запропоновано НКРЕКП змінити порядок, тобто вказана норма носить рекомендаційний характер.
47. З аналізу норм Закону України «Про електроенергетику» та Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг судом апеляційної інстанції зроблено висновок про те, що відповідачу як органу державного регулювання діяльності в електроенергетиці надано право приймати як рішення (які оформлюються постановами і розпорядженнями), так і нормативно-правові або регуляторні акти.
48. Проте, як зазначено судом, відповідач на виконання рішення РНБО України від 04.11.2014 року жодних рішень нормативно-правового характеру не приймав, хоча для зміни порядку здійснення компенсації втрат позивача повинен був внести зміни в чинні нормативно-правові акти (постанови НКРЕКП), однак правом змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях у районі проведення антитерористичної операції не скористався.
49. Посилаючись на викладене, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що протокол оперативної наради НКРЕКП, як і прийняте на цій нараді рішення, не є нормативно-правовим актом, не скасовує та не змінює чинні нормативно-правові акти, зокрема, Постанову НКРЕ № 184 від 26.02.2001, Постанову НКРЕ № 1487 від 16.11.2006, Постанову НКРЕ № 996 від 26.07.2007, Постанову НКРЕ № 27 від 18.01.2007, Постанову НКРЕ № 198 від 21.02.2008, а тому застосовуватись до вказаних правовідносин не може.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
50. У касаційній скарзі Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права.
51. Зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що посилання НКРЕКП на рішення оперативної наради НКРЕКП від 30.01.2015, прийнятого на виконання зазначеного вище рішення РНБО, є безпідставним, оскільки вказаними рішеннями не вносилися зміни до вже існуючих нормативно-правових актів, що регулюють питання дотацій (компенсації втрат) для енергопостачальних компаній.
52. Також, відповідач посилається на порушення судами норм процесуального права, оскільки суд втрутився у дискреційні повноваження НКРЕКП та на власний розсуд визначив, яким шляхом відповідач має компенсувати позивачу зазначену у рішенні суму компенсацій, обравши при цьому спосіб, не передбачений чинним законодавством України.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
53. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
54. Рішенням РНБО України «Про стан забезпечення енергетичної безпеки держави та невідкладні заходи щодо сталого проведення опалювального сезону 2014/2015» від 04.11.2014., яке введено в дію Указом Президента України від 14.11.2014р. №876, доручено змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях Донецької та Луганської областях та оплати ними спожитої електроенергії з урахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електричної енергії України, що здійснюють діяльність на цих територіях.
55. Так, відповідно до пункту 2 цього рішення запропоновано НКРЕКП змінити порядок забезпечення електричною енергією споживачів на окремих територіях у районі проведення антитерористичної операції в Донецькій і Луганській областях та оплати ними спожитої електричної енергії з урахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електричної енергії України, що здійснюють діяльність на цих територіях, та затвердити економічно обґрунтовані тарифи на електричну енергію, що постачається на окремі території в районі проведення антитерористичної операції в Донецькій і Луганській областях.
56. На підставі рішення РНБО від 04.11.2014р. НКРЕКП 30.01.2015р. проведено нараду щодо роботи на оптовому ринку електричної енергії України ліцензіатів, які продовжують здійснювати ліцензовану діяльність на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, в тому числі щодо дотацій енергопостачальним компаніям, що провадять діяльність на непідконтрольній українській владі території в зоні проведення антитерористичної операції у зв'язку із постачанням електроенергії окремим пільговим категоріям споживачів.
57. Згідно пункту 5 протоколу цієї наради від 30.01.2015р. №2/17.2/39-15 НКРЕКП вирішено не нараховувати дотації (компенсацію втрат) енергопостачальним компаніям, що провадять діяльність на непідконтрольній українській владі території в зоні проведення антитерористичної операції, у зв'язку з постачанням електричної енергії окремим пільговим категоріям споживачів, розташованих на непідконтрольній українській владі території в зоні проведення антитерористичної операції.
58. При цьому вирішено здійснити запит до таких енергопостачальних компаній з метою отримання інформації щодо фактичних обсягів споживання електроенергії населенням у листопаді 2014 року на підконтрольній українській владі території за формою звітності №4 НКРЕ, після чого здійснити коригування сум дотацій (компенсації втрат) по листопаду 2014 року шляхом врахування обсягів споживання електроенергії лише на підконтрольній українській владі території.
59. Верховний Суд розглядав справу з подібними правовідносинами (справа № 805/1225/15-а) та у постанові від 18.10.2018 дійшов висновку, що посилання відповідача в обґрунтування правомірності своїх дій на рішення РНБО від 04.11.2014р. №876 є безпідставним і висновки судів не спростовує, оскільки цим рішенням жодних змін щодо порядку нарахування енергопостачальним компаніям дотацій не запроваджено, прав та інтересів безпосередньо позивача таке рішення не зачіпало.
60. Натомість зазначеним рішенням РНБО саме відповідачу рекомендовано змінити порядок забезпечення та оплати за спожиту електроенергію з врахуванням припинення розрахунків учасниками оптового ринку електроенергії України, що здійснюють діяльність на територіях проведення АТО.
61. Така рекомендація була обов'язковою для відповідача і передбачала прийняття ним у визначені строки відповідних рішень або внесення змін у раніше прийняті рішення. Проте відповідачем цього зроблено не було.
62. Так, відповідно до пункту 13 «Положення про НКРЕКП» від 10.09.2014р. № 715/2014 рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями. Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.
63. Порядок надання компенсації втрат від здійснення постачання електричної енергії врегульовано рішеннями відповідача у формі Постанов (від 26.02.2001р. №184; від 16.11.2006р. №1487; від 18.01.2007р. №27; від 26.07.2007р. №996; від 21.02.2008р. №198).
64. В той же час, обов'язкових до виконання постанов або розпоряджень про внесення змін до зазначених вище постанов відповідачем не приймалось, а протокольне рішення з цього питання не є належним способом здійснення відповідачем відповідних повноважень і не може бути ототожнене з рішенням в розумінні пункту 13 «Положення про НКРЕКП».
65. Отже, суди дійшли правильного висновку про те, що посилання відповідача на рішення наради відповідача (протокол від 30.01.2015р. №2/17.2/39-15) як на підставу для ненадання позивачу компенсації втрат від здійснення постачання електроенергії є хибним, оскільки протокол наради НКРЕКП не є нормативним документом, не скасовує, не змінює та не відміняє нормативно-правові акти - постанови НКРЕКП від 26.02.2001р. №184, від 16.11.2006р. №1487, від 26.07.2007р. №996, від 18.01.2007р. №27, від 21.02.2008р. №198.
66. Щодо посилань відповідача на визначеність конкретної суми у постанові суду, суди виходили з того, що у даній справі спірним є питання належного виконання відповідачем вимоги про надання позивачу належної йому суми компенсації за уже понесені ним витрати, що в свою чергу не стосується правовідносин, які можуть виникнути у майбутньому та втручання в повноваження відповідача та не відносяться до внутрішньої компетенції державного органу.
67. З висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів погоджується і вважає, що вони відповідають нормам матеріального та процесуального права і фактичним обставинам справи.
68. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
69. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
У задоволенні касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відмовити.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 у справі № 805/1224/15-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 24.10.2018 о 16:00.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя О.П.Стародуб
Суддя Т.О.Анцупова
