ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М. щодо справи № 990/9/23 (провадження № 11-37заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) та Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Конкурсна комісія, ВККС відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Національне агентство з питань запобігання корупції, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, про визнання рішень і дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП та Конкурсної комісії, у якому з урахуванням уточненої позовної заяви просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення не пізніше п`яти робочих днів після отримання інформації про осіб, які подали заяви про намір бути призначеними членом ВККС, у тому числі інформації про позивача разом із копіями поданих документів (крім документів, передбачених пунктами 3, 7, 8 частини дванадцятої статті 95 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII)), на офіційному вебсайті ВРП та зобов`язати ВРП вчинити певні дії: оприлюднити інформацію про осіб, які подали заяви про намір бути призначеними членами ВККС, у тому числі інформацію про позивача, разом із копіями поданих документів (крім документів, передбачених пунктами 3, 7, 8 частини дванадцятої статті 95 Закону № 1402-VIII), на офіційному вебсайті відповідача;
- визнати протиправним і скасувати рішення Конкурсної комісії, що оформлене протоколом її засідання від 20 грудня 2022 року, щодо допуску до участі у другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС 64 осіб;
- вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а саме зобов`язати Конкурсну комісію ухвалити рішення про допуск кандидата ОСОБА_1 до другого етапу конкурсу на посаду члена ВККС.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 лютого 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 повернув особі, яка її подала, на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позаяк позивач порушив правила об`єднання позовних вимог.
Суд першої інстанції виснував, що позивач об`єднав позовну вимогу до ВРП, яка з урахуванням положень частини четвертої статті 22 КАС України підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, та позовні вимоги до Конкурсної комісії, які підсудні окружному адміністративному суду як суду першої інстанції.
3. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і звернувся до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати оскаржуване рішення, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Основні доводи апеляційної скарги зводяться до того, що Конкурсна комісія є допоміжним органом ВРП, а тому позовна заява в частині заявлених до неї позовних вимог підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, що узгоджується із висновком Великої Палати, викладеним у постанові від 19 січня 2022 року (справа № 9901/144/20; провадження № 11-434заі20). Позовна заява, на думку автора скарги, повернута з надуманих підстав, позаяк уповному обсязі підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, а таке повернення позовної заяви грубо порушує його право на доступ до правосуддя.
4. Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що вона (апеляційна скарга) задоволенню не підлягає, позаяк доводи, викладені в ній, не спростовують правильності висновків суду.
Рішення Конкурсної комісії щодо проходження кандидатом конкурсу на зайняття посади члена ВККС не мають наслідком призначення або відмову в призначенні на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань ВРП та не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
Також відсутні підстави вважати, що висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваній ухвалі, свідчать про порушення права позивача на доступ до суду.
5. Велика Палата 14 вересня 2023 року прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила: скасувала ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 лютого 2023 року, а справу № 990/9/23 вирішила направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Велика Палата погодилася з висновком суду першої інстанції в частині того, що позовні вимоги, заявлені позивачем до ВРП,підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції з урахуванням вимог дотримання інстанційної підсудності, визначених статтями 22, 266 КАС України.
Далі Велика Палата, проаналізувавши положення статей 95, 951 Закону № 1402-VIII, дійшла висновку, що Конкурсна комісія є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єкту обрання (призначення) членів ВККС у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї, що вказує на те, що у таких правовідносинах Конкурсна комісія не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем в адміністративній справі. Тобто спір до Конкурсної комісії з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності, зокрема оскарження рішення про допуску до участі в другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС кандидатів та зобов`язання вчинити дії стосовно допуску кандидата до другого етапу конкурсу, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
6. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Ми погоджуємося з резолютивною частиною постанови, проте вважаємо помилковим висновок Великої Палати про неможливість оскарження до суду кандидатом на посаду члена ВККС рішення Конкурсної комісії, що оформлене протоколом її засідання від 20 грудня 2022 року, щодо допуску до участі у другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС.
7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною першою статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX), який набрав чинності 05 серпня 2021 року).
Законом № 1635-ІХ доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Водночас пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635?IX визначено, що усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті як суду апеляційної інстанції.
8. Відповідно до частини першої статті 95 Закону № 1402-VIII призначення на посаду члена ВККС здійснюється ВРП за результатами конкурсу в порядку, встановленому цим Законом, строком на чотири роки.
Згідно із частиною третьою вказаної статті конкурс на зайняття посади члена ВККС проводить Конкурсна комісія у порядку, передбаченому цим Законом.
Частиною шостою цієї статті визначено, що за результатами проведеного конкурсу на зайняття посади члена ВККС Конкурсна комісія формує перелік кандидатів, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності, та передає його до ВРП.
ВРП проводить співбесіду з рекомендованими Конкурсною комісією кандидатами відкрито та приймає за її результатами обґрунтоване і вмотивоване рішення про призначення або про відмову в призначенні відібраних кандидатів на вакантні посади членів ВККС (частина сьома статті 95 Закону № 1402-VIII).
За змістом частини першої статті 951 Закону № 1402-VIII Конкурсна комісія є допоміжним органом ВРП, що утворюється для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС та формування переліку кандидатів на посаду члена ВККС, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності.
9. У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому оскаржує рішення Конкурсної комісії, що оформлене протоколом її засідання, щодо допуску до участі у другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС.
Як уже зазначалося, конкурс на зайняття посади члена ВККС проводить Конкурсна комісія у порядку, передбаченому Законом № 1402-VIII.
На підставі частини шістнадцятої статті 951 Закону № 1402-VIII член Конкурсної комісії та уповноважені Конкурсною комісією особи:
1) збирають, перевіряють та аналізують інформацію про кандидатів на посаду члена ВККС, у тому числі конфіденційну інформацію та персональні дані, отримують інформацію від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, необхідну для здійснення повноважень Конкурсної комісії;
2) звертаються до кандидатів на посаду члена ВККС, а також до будь-якої юридичної особи, державного органу чи органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб із запитом про надання пояснень, документів чи інформації з метою перевірки кандидатів на посаду члена ВККС;
3) мають безоплатний доступ до відкритих державних реєстрів виключно в тій частині, що може стосуватися діяльності Конкурсної комісії.
Частиною вісімнадцятою вказаної статті передбачені повноваження Конкурсної комісії, а саме:
1) розроблення та затвердження Регламенту Конкурсної комісії, Положення про проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС, методології оцінювання відповідності кандидата критеріям доброчесності та професійної компетентності кандидатів на зайняття посади члена ВККС, показників відповідності критеріям такого оцінювання та засобів їх встановлення;
2) розгляд документів, поданих кандидатами на посаду члена ВККС;
3) добір кандидатів на посаду члена ВККС, які за результатами опрацювання поданих документів відповідають вимогам цього Закону;
4) оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП інформації про кандидатів на посаду члена ВККС, допущених до участі у конкурсі;
5) формування переліку кандидатів для проходження співбесіди за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки та аналізу відповідної інформації з відкритих джерел;
6) проведення на своєму засіданні співбесіди з відібраними кандидатами;
7) добір шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду, на кожну вакантну посаду не менше двох кандидатів, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності.
10. Отже, у разі ухвалення Конкурсною комісією висновків про невідповідність кандидатів на посаду члена ВККС критеріям доброчесності та професійної компетентності та невключення внаслідок цього до списку кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВККС, такі кандидати припиняють участь у конкурсі на посаду члена ВККС.
Такі висновки Конкурсної комісії про невідповідність кандидатів на посаду члена ВККС критеріям доброчесності та професійної компетентності зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена ВККС та мають для них остаточний характер, адже не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, установленим законом.
З огляду на принцип верховенства права у демократичному суспільстві національне законодавство має забезпечувати достатній рівень доступу до суду в аспекті права на суд. Для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 4 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції» («Bellet v. France», заява № 23805/94, § 36)).
Окрім того, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).
У Терміновому спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» і Генерального директорату з прав людини та верховенства права від 05 травня 2021 року № 1029/2021 (CDL-PI(2021)004) щодо законопроекту № 5068, який у подальшому було прийнято Верховною Радою України як Закон № 1635-IX, указані європейські інституції звернули окрему увагу на необхідність законодавчого закріплення можливості оскарження рішень Етичної ради.
У розділі 9 указаного висновку зауважено: «Законопроект повинен пояснити, що кандидат, якого Етична рада вважає таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має право на судовий захист. У теперішній редакції законопроект не посилається на процедуру оскарження рішень Етичної ради. Під час онлайн-зустрічей представники української влади зазначили, що відповідно до законодавства будь-який публічний акт може бути оскаржений. Це означає, що рішення, внаслідок якого кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена ВРП або яке встановлює невідповідність члена ВРП критеріям етики та доброчесності, може бути оскаржене в суді» (пункт 62 висновку).
24 жовтня 2022 року Європейською комісією «За демократію через право» і Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права було надано короткий спільний висновок № 1091/2022 (CDL-AD(2022)023) на запит Конституційного Суду України з деяких питань, пов`язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів ВРП, у пункті 49 якого зазначено: «…міжнародний елемент (у складі Етичної ради) впливає лише на склад Вищої ради правосуддя, тоді як, будучи національною установою, сама Вища рада правосуддя працює повністю без будь-якої міжнародної участі. Нарешті всі рішення Етичної ради, які стосуються як кандидатів, так і діючих членів Вищої ради правосуддя, можуть бути оскаржені у Верховному Суді. Таким чином, остаточне рішення у всіх випадках залишається за національним органом».
З наведених норм права та правоположень убачається, що рішення, дії або бездіяльність Конкурсноїкомісії щодо порядку обрання (призначення) на посади членів ВККС підлягають судовому оскарженню, а тому висновки Великої Палати в цій частині у вказаній справі є помилковими, позбавляючи особу права на суд.
11. Ураховуючи викладене, вважаємо, що апеляційна скарга ОСОБА_2 підлягала задоволенню, а оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 лютого 2023 року про повернення позовної заяви - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: Ю. Л. Власов
І. А. Воробйова
М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна
Г. Р. Крет
О. Б. Прокопенко
О. М. Ситнік
