ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
щодо справи № 990/9/23 (провадження № 11-37заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) та Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Конкурсна комісія, ВККС відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Національне агентство з питань запобігання корупції, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, про визнання рішень та дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП та Конкурсної комісії, у якому з урахуванням уточненої позовної заяви просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення не пізніше п`яти робочих днів після отримання інформації про осіб, які подали заяви про намір бути призначеними членами ВККС, у тому числі інформації про позивача, разом з копіями поданих документів (крім документів, передбачених пунктами 3, 7, 8 частини дванадцятої статті 95 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII)) на офіційному вебсайті ВРП та зобов`язати ВРП вчинити певні дії: оприлюднити інформацію про осіб, які подали заяви про намір бути призначеними членами ВККС, у тому числі інформацію про позивача, разом з копіями поданих документів (крім документів, передбачених пунктами 3, 7, 8 частини дванадцятої статті 95 Закону № 1402-VIII) на офіційному вебсайті відповідача;
- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсної комісії, що оформлене протоколом її засідання від 20 грудня 2022 року, щодо допуску до участі в другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС 64 осіб;
- вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а саме зобов`язати Конкурсну комісію ухвалити рішення про допуск кандидата ОСОБА_1 до другого етапу конкурсу на посаду члена ВККС (а. с. 25-34).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 лютого 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 повернув особі, яка її подала, на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Повертаючи позовну заяву ОСОБА_1 особі, яка її подала, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем порушено правила об`єднання позовних вимог.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач об`єднав позовну вимогу до ВРП, яка з урахуванням положень частини четвертої статті 22 КАС України підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, та позовні вимоги до Комісії, які підсудні окружному адміністративному суду як суду першої інстанції.
Не погодившись із указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що судом грубо порушено його право доступу до правосуддя, оскільки за надуманими підставами повернута позовна заява, яка в повному обсязі підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
Посилаючись на правову позицію в подібних правовідносинах, викладену Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 19 січня 2022 року в справі № 9901/144/20 (провадження № 11-434заі20), скаржник зазначив, що Конкурсна комісія є допоміжним органом ВРП, а тому позовна заява в частині заявлених до неї позовних вимог також підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 23 лютого 2023 року, а справу направити на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Суть постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 14 вересня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила, ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року скасувала, а справу направила для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:
- ураховуючи те, що Конкурсна комісія не приймає остаточного рішення у проведеному конкурсі на зайняття посади члена ВККС, а лише є допоміжним органом у проведенні такого конкурсу, у таких правовідносинах Конкурсна комісія не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем в адміністративній справі;
- спір до Конкурсної комісії з приводуоскарження її рішень, дій або бездіяльності, зокрема оскарження рішення про допуску до участі в другому етапі конкурсу на посаду члена ВККС кандидатів та зобов`язання вчинити дії стосовно допуску кандидата до другого етапу конкурсу, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;
- оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить вирішення його спору, немає.
Велика Палата Верховного Суду підсумувала про неправильність висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо необхідності повернення позовної заяви позивачеві через порушення правил об`єднання позовних вимог згідно із частиною п`ятою статті 172 КАС України, оскільки розглядспору за позовною вимогою до Конкурсної комісії перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
На підставі пункту 3 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (частина друга вказаної статті).
За змістом пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
Відповідно до частини п`ятої статті 172 КАС України не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
Отже, КАС України імперативно регулює питання підсудності адміністративних справ і не допускає об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам. У разі ж порушення правила об`єднання позовних вимог, позовна заява підлягає поверненню позивачеві.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам частини п`ятої статті 172 КАС України позивач порушив правила об`єднання позовних вимог, а саме об`єднав позовні вимоги до ВРП, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, та позовні вимоги до Конкурсної комісії, які підсудні окружному адміністративному суду як суду першої інстанції.
Вважаю обґрунтованим указаний висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з огляду на таке.
Глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну юрисдикцію та територіальну підсудність різних адміністративних справ.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС;
3) законності актів ВРП, ВККС;
4) законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат;
5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Підсудність Верховному Суду як суду першої інстанції є вичерпною і не підлягає розширеному тлумаченню.
Таким чином, на моє переконання, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про те, що Верховному Суду як суду першої інстанції з урахуванням вимог дотримання інстанційної підсудності, визначених статтями 22, 266 КАС України, підсудні позовні вимоги, заявлені позивачем до ВРП.
Щодо позовних вимог, заявлених позивачем до Конкурсної комісії, то вважаю, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку, що вони підсудні окружному адміністративному суду як суду першої інстанції виходячи з такого.
Відповідно до частини першої статті 95 Закону № 1402-VIII призначення на посаду члена ВККС здійснюється ВРП за результатами конкурсу в порядку, встановленому цим Законом, строком на чотири роки.
Одна і та сама особа не може обіймати посаду члена ВККС більше ніж два строки поспіль.
Згідно із частиною третьою вказаної статті конкурс на зайняття посади члена ВККС проводить Конкурсна комісія у порядку, передбаченому цим Законом.
Частиною шостою цієї статті визначено, що за результатами проведеного конкурсу на зайняття посади члена ВККС Конкурсна комісія формує перелік кандидатів, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності, та передає його до ВРП.
ВРП проводить співбесіду з рекомендованими Конкурсною комісією кандидатами відкрито та приймає за її результатами обґрунтоване і вмотивоване рішення про призначення або про відмову в призначенні відібраних кандидатів на вакантні посади членів ВККС (частина сьома статті 95 Закону № 1402-VIII).
За змістом частини першої статті 95-1 Закону № 1402-VIII Конкурсна комісія є допоміжним органом ВРП, що утворюється для проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС та формування переліку кандидатів на посаду члена ВККС, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності.
На підставі частини шістнадцятої цієї статті член Конкурсної комісії та уповноважені Конкурсною комісією особи:
1) збирають, перевіряють та аналізують інформацію про кандидатів на посаду члена ВККС, у тому числі конфіденційну інформацію та персональні дані, отримують інформацію від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, необхідну для здійснення повноважень Конкурсної комісії;
2) звертаються до кандидатів на посаду члена ВККС, а також до будь-якої юридичної особи, державного органу чи органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб із запитом про надання пояснень, документів чи інформації з метою перевірки кандидатів на посаду члена ВККС;
3) мають безоплатний доступ до відкритих державних реєстрів виключно в тій частині, що може стосуватися діяльності Конкурсної комісії.
Частиною вісімнадцятою вказаної статті передбачені повноваження Конкурсної комісії, а саме:
1) розроблення та затвердження Регламенту Конкурсної комісії, Положення про проведення конкурсу на зайняття посади члена ВККС, методології оцінювання відповідності кандидата критеріям доброчесності та професійної компетентності кандидатів на зайняття посади члена ВККС, показників відповідності критеріям такого оцінювання та засобів їх встановлення;
2) розгляд документів, поданих кандидатами на посаду члена ВККС;
3) добір кандидатів на посаду члена ВККС, які за результатами опрацювання поданих документів відповідають вимогам цього Закону;
4) оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП інформації про кандидатів на посаду члена ВККС, допущених до участі у конкурсі;
5) формування переліку кандидатів для проходження співбесіди за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки та аналізу відповідної інформації з відкритих джерел;
6) проведення на своєму засіданні співбесіди з відібраними кандидатами;
7) добір шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду, на кожну вакантну посаду не менше двох кандидатів, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що до повноважень Конкурсної комісії не віднесено ухвалення остаточного рішення про обрання (призначення) особи на посаду члена ВККС. Натомість Конкурсна комісія здійснює допоміжні функції, а ухвалення остаточного рішення віднесено до повноважень ВРП.
Отже, Конкурсна комісія є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єкту обрання (призначення) членів ВККС у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
При цьому в Законі № 1402-VIIIвідсутні будь-які посилання на способи оскарження рішень, дій чи бездіяльності Конкурсної комісії.
Відповідно до частини першої статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
На підставі частини першої статті 20 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо:
- оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій;
- уточнення списку виборців;
- оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів у сфері медіа, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників суб`єктів у сфері медіа, що порушують законодавство про вибори та референдум;
- оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо:
- примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства;
- примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України;
- затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України;
- продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України;
- затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні, або особами без громадянства;
- затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Згідно із частиною другою статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Вищому антикорупційному суду підсудні справи про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції» (частина третя вказаної статті).
За змістом частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
У разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача (частина друга статті 25 КАС України).
Отже, системний аналіз наведених правових норм свідчить про те, що окружним адміністративним судам підсудні спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. При цьому, як правило, такі спори вирішуються за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи-позивача, але не виключно. Позивач має право звернутися до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Таким чином, позовні вимоги до Конкурсної комісії підсудні окружному адміністративному суду як суду першої інстанції.
Водночас вважаю за необхідне зазначити, що питання відповідності позовної заяви вимогам КАС України, у тому числі щодо встановленого законом права особи на звернення з адміністративним позовом, має вирішуватися компетентним на те судом, який залежно, зокрема, від предмета позову має ухвалити рішення про відкриття провадження в адміністративній справі чи про відмову в його відкритті.
Аналогічну правову позицію висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 серпня 2022 року у справі № 990/54/22 (провадження № 11-50заі22).
Ураховуючи викладене, вважаюправильним висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про необхідність повернення позовної заяви позивачеві, оскільки всупереч вимогам частини п`ятої статті 172 КАС України позивач порушив правила об`єднання позовних вимог.
Отже, на моє переконання, оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу позивача необхідно було залишити без задоволення, а ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року - без змін.
Суддя Великої Палати Верховного Суду І. В. Желєзний
