ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/10694/19
адміністративне провадження № К/9901/18545/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання: Приходько Н.І.
представника позивача - Пушанко І.О.
представника відповідача - Шокуна О.В.
представників третіх осіб - Войтюка Д.В., Арзуманян В.В., Войкової С.В., Бершадської І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/10694/19
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта", Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору: Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго", Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", Акціонерне товариство "Українська залізниця", Акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" про визнання незаконною та нечинною постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Шулежка В.П., суддів: Літвінової А.В., Погрібніченка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року (суд у складі колегії суддів: головуючого судді - Бєлової Л.В., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" звернулося до суду першої інстанції з адміністративним позовом, в якому просило визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" в частині слів: "Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затвердити базовий норматив у розмірі 90 відсотків".
2. Позовна заява мотивована тим, що постанова №364 суперечить положенням Закону України «Про управління об`єктами державної власності», Господарському кодексу України, прийнята відповідачем необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, з порушенням принципу рівності перед законом та принципу пропорційності, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване прийняття постанови.
Позивач зазначив, що, враховуючи фінансові обставини, в яких перебуває ПАТ «Укрнафта», у тому числі значний обсяг непокритого збитку за 2018 рік, сплата дивідендів і сплата до державного бюджету частини чистого прибутку у розмірі базового нормативу (90 відсотків) є непосильним та необґрунтовано завищеним для підприємства.
Заявник стверджує, що відповідач при прийнятті оскаржуваної постанови порушив вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, не забезпечив дотримання принципів здійснення регуляторної політики, а також прийняв оскаржувану постанову за відсутності аналізу регуляторного впливу положень останньої у затвердженій редакції, без оприлюднення редакції постанови, яка була прийнята та без погодження остаточної редакції такої постанови уповноваженим органом.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року за клопотанням Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" об`єднано в одне провадження адміністративні справи №640/10694/19 та №640/11137/19 за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364.
4. У підготовчому засіданні, призначеному на 08 жовтня 2019 року, за клопотанням відповідача судом залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - Публічне акціонерне товариство «Укргідроенерго» (далі - ПАТ «Укргідроенерго»), Публічне акціонерне товариство «Державний ощадний банк України» (далі - АТ «Ощадбанк»), Акціонерне товариство «Українська залізниця» (далі - АТ «Українська залізниця»), Акціонерне товариство «Об`єднана гірничо-хімічна компанія» (далі - АТ «Об`єднана гірничо-хімічна компанія»).
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року позовну заяву НАК "Нафтогаз України" до КМУ про визнання протиправною та нечинною постанови № 364 залишено без розгляду.
6. У судовому засіданні 19 лютого 2020 року представником ПАТ «Укрнафта» подано до суду заяву про зміну предмета спору. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.02.2019 заяву про зміну предмета спору повернуто без розгляду, оскільки остання подана поза межами встановлених статтею 47 КАС України строків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" задоволено частково. Визнано протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1015 в частині його застосування до Публічного акціонерного товариства "Укрнафта".
8. Рішення судів мотивовані тим, що положення абзацу першого пункту 1 Постанови №364, які застосовуються до ПАТ "Укрнафта", прийняті з грубим порушенням встановленої законом процедури та не відповідають критеріям щодо рішення суб`єкта владних повноважень, визначених у статті 2 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Кабінет Міністрів України звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити.
10. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми ст. 21, 24, 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Касатор вказує, що під час прийняття регуляторних актів Урядом, в порядку, передбаченому ст.24 вказаного Закону Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів державної влади наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акту та прийняття такого регуляторного акту і не обмежений доводами Державної регуляторної служби України щодо неможливості прийняття такого акту.
Саме по собі рішення Державної регуляторної служби України не може бути перешкодою для прийняття вищим органом виконавчої влади нормативно-правового акту.
Заявник зазначає, що Кабінет Міністрів України наділений свободою розсуду щодо встановлення розмірів базового нормативу стосовно конкретного суб`єкта господарювання у будь-якому розмірі, починаючи з 30%. Відповідно до вимог чинного законодавства України затвердження та визначення розміру базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у відповідному році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, є виключними дискреційними повноваженнями Кабінету Міністрів України, а суд не вправі втручатися у вирішення вказаного питання, в тому числі, шляхом визначення доцільності, достатності, обґрунтованості розміру базового нормативу відносно конкретного суб`єкта господарювання.
На думку касатора, можливість та необхідність встановлення розміру базового відрахування частки чистого прибутку у розмірі 90 % обумовлена Законом України «Про державний бюджет на 2019 рік», а тому могла бути застосована Урядом та наявність у нього обґрунтованих підстав для встановлення базового нормативу у розмірі 30% для виключного переліку суб`єктів господарювання.
Заявник вважає, що наявність у ПАТ «Укрнафта» заборгованості, в тому числі, податкового боргу за попередні бюджетні періоди, фактично є невиконанням ПАТ «Укрнафта» взятих на себе зобов`язань та не може бути підставою для невиконання позивачем інших зобов`язань, прямо закріплених Законами України «Про управління об`єктами державної власності» та «Про акціонерні товариства».
Касатор наголошує, що суди попередніх інстанцій безпідставно вийшли за межі позовних вимог, застосувавши до спірних правовідносин норму частини 10 статті 264 КАС України в частині визнання нечинною норми Постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», яка не була предметом розгляду справи №640/10694/19.
11. Верховний Суд ухвалою від 13 серпня 2020 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
12. Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" надало відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
13. Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго" подало заяву по суті справи, в якій зазначило, що оскаржувана постанова №364 в редакції від 24 квітня 2019 року як акт індивідуальної дії вичерпала свою дію стосовно ПАТ "Укргідроенерго" у зв`язку із її виконанням шляхом виплати Товариством дивідендів державі за 2018 рік. Стосовно постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» Товариство наголосило на необхідності скасування цієї постанови в повному обсязі.
14. Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" подало відзив на касаційну скаргу, в якому підтримало наведені у ній вимоги та зазначило, що оскаржувана постанова прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. НАК "Нафтогаз України" є господарським товариством, засновником та єдиним акціонером якого є держава, а ПАТ "Укрнафта" є господарським товариством, 50 відсотків плюс одна акція якого належить НАК "Нафтогаз України", 100 % акцій якої належить державі.
16. Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову №364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі по тексту - Постанова №364), відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
17. Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
18. Для Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", Приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", Акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VІІ (далі - «Закон № 794-VІІ»), Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (ч. 1 та 2 ст. 49 Закону № 794-VІІ).
Правові основи управління об`єктами державної власності визначає Закон України "Про управління об`єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року № 185-V (далі - Закон № 185-V).
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 185-V об`єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону № 185-V суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, Кабінет Міністрів України.
Відповідно до частини п`ятої статті 11 Закону № 185-V господарська організація, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави, за підсумками календарного року зобов`язана спрямувати частину чистого прибутку на виплату дивідендів згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Господарські товариства, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, сплачують до Державного бюджету України дивіденди у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, нараховані пропорційно розміру державної частки (акцій) у їх статутних капіталах.
Господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких знаходяться у статутних капіталах господарських товариств, частка держави в яких становить 100 відсотків, сплачують дивіденди безпосередньо до Державного бюджету України у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, але не менше 30 відсотків, пропорційно розміру державної частки (акцій) у статутних капіталах господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій.
Частиною п`ятою статті 11 вказаного Закону № 185-V визначено, що відрахування частини чистого прибутку на виплату дивідендів здійснюється згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
На виконання статей 5-2 і 11 Закону № 185-V постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року №702 затверджено Порядок формування та реалізації дивідендної політики держави (далі - Порядок №702), яким визначено механізм формування Мінекономрозвитку разом з Мінфіном дивідендної політики держави, її реалізації суб`єктами управління корпоративними правами, що належать державі у статутному капіталі господарських організацій.
Дія цього Порядку поширюється на всі господарські організації з державною часткою у статутному капіталі, а також на господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток, паїв) яких належить господарським товариствам, державна частка у статутному капіталі яких становить 100 відсотків, у тому числі на дочірні підприємства.
Згідно з пунктом 6 Порядку №702 базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, становлять не менш як 30 відсотків чистого прибутку.
Пунктом 8 Порядку №702 встановлено, що базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, затверджуються щороку Кабінетом Міністрів України за поданням Мінекономрозвитку та доводяться до відома суб`єктів управління корпоративними правами держави.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі - Постанова № 364, оскаржувана постанова) , відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.
Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
Для публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Згідно із статтею 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
З наведеного вище визначення вбачається, що ознаками регуляторного акту є:
1) такий акт приймається уповноваженим регуляторним органом;
2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності;
3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.
Таким чином оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364 за своїм характером та змістом є регуляторним актом.
Згідно з частиною четвертою статті 49 Закону №794-VІІ акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Нормами ч. 1 ст. 21 Закону № 1160-IV визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
У відповідності до частини першої статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Частиною першою статті 25 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
У контексті цієї справи необхідно зазначити, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, погодження проекту такого регуляторного акта з уповноваженим органом - Державною регуляторною службою.
Предметом оцінки Державної регуляторної служби, враховуючи приписи статей 4, 5, 8 і 9 Закону № 1160-IV, є відповідність проектів регуляторних актів та аналізів регуляторного впливу принципам державної регуляторної політики (стаття 4); перевірка їх відповідності вимогам щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики (стаття 5); оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій (стаття 9); щодо підготовки аналізу регуляторного впливу (стаття 8).
Тобто, погодження з Державною регуляторною службою не є суто формальною вимогою, оскільки на цьому етапі здійснюється перевірка відповідності проекту регуляторного акта вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону № 1160-IV.
Подібний правовий висновок було сформовано у постанові Верховного Суду від 29 липня 2020 у справі № 640/7583/19.
Таким чином, доводи касатора про те, що саме по собі рішення Державної регуляторної служби України не може бути перешкодою для прийняття вищим органом виконавчої влади нормативно-правового акту, є помилковими.
Судами встановлено, що Мінекономрозвитком надіслано проект Постанови № 364 на адресу Державної регуляторної служби України листом №3222-02/51781-03 від 26 листопада 2018 року для погодження.
До проекту зазначеної постанови також додано пояснювальну записку, аналіз регуляторного впливу, повідомлення про оприлюднення та матеріали до проекту.
Згідно пункту 1 вказаного проекту Постанови №364, який 29 листопада 2018 року отримала Державна регуляторна служба України, зазначено: "Затвердити базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), у розмірі 50 відсотків.
Для приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", публічних акціонерних товариств "Державний ощадний банк України" та "Українська залізниця" затвердити базовий норматив у розмірі 30 відсотків".
Саме цей проект Постанови №364 погодила Державна регуляторна служба України згідно рішення від 06 грудня 2018 року №11793/0/20-18 про погодження проекту регуляторного акта.
Разом з тим, як правильно встановлено судами, текст проекту Постанови №364, погоджений рішенням Державної регуляторної служби України від 06 грудня 2018 року №11793/0/20-18 та текст оскаржуваної Постанови №364, яку 24 квітня 2019 року прийняв Кабінет Міністрів України, є різними за змістом.
Затверджений Державною регуляторною службою України проект Постанови №364 передбачав базовий норматив "у розмірі 50 відсотків" незалежно від розміру прибутку за 2018 рік, а прийнятою КМУ Постановою №364 встановлено базовий норматив: "у розмірі 50 відсотків" для суб`єктів господарювання, "які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень", і "у розмірі 90 відсотків" - для суб`єктів господарювання, "які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень". Крім того, до переліку акціонерних товариств, яким встановлено "базовий норматив у розмірі 30 відсотків", в оскаржуваній Постанові №364 додано АТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія", що не було вказане у проекті Постанови №364, який погодила Державна регуляторна служба України.
При цьому, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що норми статті 21 Закону № 1160-IV передбачають можливість доопрацювання проекту регуляторного акта у разі наявності рішення Державної регуляторної служби про відмову у погодженні такого проекту з урахуванням наданих зауважень та пропозицій.
У справі, що розглядається, первинний проект Постанови №364, який 26 листопада 2018 року направлявся на адресу Державної регуляторної служби України, був погоджений останньою 06 грудня 2018 року. Підстави для його зміни чи доопрацювання в контексті статті 21 Закону № 1160-IV були відсутні.
Натомість, Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року було прийнято проект Постанови №364 в редакції, що суттєво відрізняється від тієї, яка була погоджена Державною регуляторною службою України.
Таким чином, склалася ситуація, за якої рішенням Державної регуляторної служби погоджено один проект регуляторного акту, а фактично Кабінетом Міністрів України затверджено інший проект постанови без жодного погодження Державною регуляторною службою України.
21. Представник Кабінету Міністрів України надав додаткові пояснення до касаційної скарги, в яких, із посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 08 вересня 2021 року по справі №826/8917/17 та 29 липня 2020 року по справі №640/7583/19, зазначив, що згідно частин четвертої - сьомої статті 21 Закону № 1160 - IV повторне погодження проекту регуляторного акта з Державною регуляторною службою законодавчо передбачено лише у випадку прийняття цим органом рішення про відмову у погодженні такого проекту та після врахування розробником зауважень та пропозицій, які стали підставою для такої відмови.
У відповідь на зазначені вище доводи касатора представник ПАТ "Укрнафта" 19 вересня 2022 року надіслав на адресу Верховного Суду письмові пояснення, в яких вказав, що правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 08 вересня 2021 року по справі №826/8917/17 та 29 липня 2020 року по справі №640/7583/19 не підлягають застосуванню при вирішенні справи №640/10694/19, оскільки правовідносини у цих справах не є релевантними.
Проаналізувавши зазначені вище матеріали, заслухавши думку учасників справі, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами позивача - ПАТ "Укрнафта", що зазначена вище правова позиція, на яку посилається касатор, не може бути застосована під час розгляду цієї справи з огляду на принципові відмінності обставин у справах №826/8917/17 та №640/7583/19 і справі №640/10694/19.
Зокрема, у справі №826/8917/17 Верховний Суд скасував постанову Кабінету Міністрів України № 295 з тих підстав, що остання не була повторно погоджена Державною регуляторною службою після прийняття цим органом рішення про відмову у погодженні такого проекту.
У справі №640/7583/19 Верховний Суд дійшов висновку, що у разі погодження проекту регуляторного акту із зауваженнями після його доопрацювання із врахуванням таких зауважень цей проект не підлягає повторному погодженню Державною регуляторною службою.
Разом з тим, у справі №640/10694/19, яка розглядається, проект регуляторного акту, який був погоджений Державною регуляторною службою без зауважень не подавався для затвердження Кабінету Міністрів України. Фактично Кабінетом Міністрів України затверджено новий проект регуляторного акту, який взагалі не пройшов процедуру погодження у Державній регуляторній службі.
Відтак, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи касатора про те, що дія частини шостої статті 21 Закону №1160-IV щодо необхідності повторного погодження проекту регуляторного акту не розповсюджується на спірні правовідносини, та зазначає, що в даному випадку слід застосовувати норми частин першої-п`ятої цієї статті, які регулюють порядок первинного погодження такого акту.
Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується касатором, що оскаржуваний проект постанови Кабінету Міністрів України №364 не надавався на погодження до Державної регуляторної служби України, що є порушенням частини першої статті 21 Закону №1160-IV.
22. Частинами сьомою-восьмою статті 21 Закону №1160-IV визначено, що якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.
Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.
Колегія суддів звертає увагу, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань стосовно такого акта, що відповідає одному із законодавчих принципів державної регуляторної політики. Оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, від 06 березня 2019 року у справі №803/417/18 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний проект постанови №364 не оприлюднювався з метою одержання зауважень і пропозицій. Докази проведення аналізу регуляторного впливу - відсутні.
З огляду на те, що оскаржуваний проект Постанови №364 не оприлюднювався розробником цього проекту та був поданий за відсутності аналізу регуляторного впливу, відповідач як уповноважений орган мав у відповідності до частини сьомої статті 21 Закону №1160-IV залишити такий проект без розгляду.
Підсумовуючи вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що встановлені в ході судового розгляду процедурні порушення, допущені відповідачем під час затвердження оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" є достатніми для визнання протиправною та скасування такої постанови.
23. Стосовно доводів касатора в частині, що стосуються правомірності змісту постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364, колегія суддів зазначає, що останні уже були проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій та не мають суттєвого значення для вирішення цієї справи оскільки не спростовують зазначених вище висновків про протиправність оскаржуваної постанови та наявність підстав для її скасування.
24. У касаційній скарзі заявник вказував, що суди попередніх інстанцій безпідставно вийшли за межі позовних вимог, застосувавши до спірних правовідносин норму частини 10 статті 264 КАС України в частині визнання нечинною норми Постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», яка не була предметом розгляду справи №640/10694/19.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Частиною 1 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Згідно частин 9-10 цієї статті суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що, приймаючи постанову від 04 грудня 2019 року №1015 відповідач жодним чином не змінив становище позивача щодо затвердження для нього відповідного розміру базового нормативу відрахування частки прибутку, встановлення якого було підставою для звернення до суду із даним позовом, оскільки Постановою №1015 для ПАТ "Укрнафта" залишено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що постанова Кабінету Міністрів України № 1015 є такою, що безпосередньо впливає на прийняття рішення у справі і без визнання такого нормативно-правового акту протиправним неможливий ефективний захист прав позивача.
Судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що положення абзацу першого пункту 1 Постанови №364, які застосовуються до ПАТ "Укрнафта", прийняті з грубим порушенням встановленої законом процедури та не відповідають критеріям, визначеним у статті 2 КАС України щодо рішень суб`єкта владних повноважень, а, відтак підлягають скасуванню.
Оскільки постановою Кабінету Міністрів України № 1015 від 04 грудня 2019 року "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", внесено зміни в постанову Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 та пункти 1 такого викладено в новій редакції, колегія суддів погоджується з висновками судів про необхідність застосування в даному випадку вимог частини 10 статті 264 КАС України.
25. Таким чином, доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків, що лягли в основу оскаржуваних судових рішень, а тому у її задоволенні слід відмовити.
26. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
27. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
29. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року по справі №640/10694/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.Л. Мороз
