ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/10694/19 Суддя (судді) першої інстанції: Шулежко В.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року (справу розглянуто в порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта", Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго", Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", Акціонерне товариство "Українська залізниця", Акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" про визнання незаконною та нечинною постанови,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2019 року позивач, Публічне акціонерне товариство "Укрнафта", звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" в частині слів: "Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затвердити базовий норматив у розмірі 90 відсотків".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 червня 2019 року за клопотанням Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" об`єднано в одне провадження адміністративні справи №640/10694/19 та №640/11137/19 за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року № 364.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2019 року позовну заяву НАК "Нафтогаз України" до КМУ про визнання протиправною та нечинною постанови № 364 залишено без розгляду.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" задоволено повністю. Визнано протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1015 в частині його застосування до Публічного акціонерного товариства "Укрнафта".

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року, відповідачем подано апеляційну скаргу у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та процесуального права, неповно з`ясовані обставини справи, а висновки суду є такими, що не відповідають обставинам справи.

Зокрема, апелянт вказує на неправильне застосування судом першої інстанції ст. 21, 24, 25 Закону України « Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Так, апелянт вказує, що під час прийняття регуляторних актів Урядом, в порядку передбаченому ст.24 вказаного Закону КМУ як вищий орган в системі органів державної влади, наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акту та прийняття такого регуляторного акту та не обмежений доводами Державної регуляторної служби України щодо неможливості прийняття такого акту, а саме по собі рішення Державної регуляторної служби України не може бути перешкодою для прийняття вищим органом виконавчої влади КМУ нормативно-правового акту.

Апелянт вказує на дотримання процедури прийняття регуляторного акту з огляду на відсутність, визначених Законом підстав для повторного оприлюднення, погодження проекту регуляторного акту.

Також, апелянт наголошує на свободу розсуду щодо встановлення розмірів базового нормативу стосовно конкретного суб`єкта господарювання у будь-якому розмірі, починаючи з 30% та зазначає, що відповідно до вимог чинного законодавства України затвердження та визначення розміру базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивидентів за результатами фінансово-господарської діяльності у відповідному році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави є виключними дискреційними повноваженнями Кабінету Міністрів України, а суд не вправі втручатися у вирішення вказаного питання, в тому числі шляхом визначення доцільності, достатності, обґрунтованості розміру базового нормативу відносно конкретного суб`єкта господарювання.

Натомість, на думку апелянта, можливість та необхідність встановлення розміру базового відрахування частки чистого прибутку у розмірі 90 %, обумовлена Законом України «Про державний бюджет на 2019 рік», а тому могла бути застосована Урядом та наявність у нього обґрунтованих підстав для встановлення базового нормативу у розмірі 30% для виключного переліку суб`єктів господарювання.

При цьому, апелянт вважає, що наявність у ПАТ «Укрнафта» заборгованості, в тому числі податкового боргу за попередні бюджетні періоди фактично є невиконанням ПАТ «Укрнафта» взятих на себе зобов`язань та не може бути підставою для невиконання позивачем інших зобов`язань, прямо закріплених Законами України «Про управління об`єктами державної власності» та «Про акціонерні товариства», а законом не визначено зобов`язання при визначенні базового нормативу враховувати наявність чи відсутність у суб`єкта господарювання суми непокритого збитку та заборгованості перед Державним бюджетом України.

Також, апелянт вказує, що судом першої інстанції неправомірно застосовано до спірних правовідносин норму частини 10 статті 264 КАС України та визнання нечинною норми Постанови № 364 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1015 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», яка не була предметом розгляду справи № 640/10694/19.

09 червня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримав позицію суду першої інстанції та просив залишити апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

17 червня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від АТ "Державний ощадний банк України" надійшов відзив на апеляційну скаргу, за змістом якого вважає, що відповідач прийняв оскаржувану в межах наданих законом повноважень, у спосіб, що визначений Конституцією та законами України.

У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник апелянта підтримав вищевказану апеляційну скаргу та доводи, викладені в ній. Вказував, що оскаржувана постанова прийнята у відповідності з наданими Законом повноваженнями та з дотриманням процедури прийняття такої.

Представник позивача заперечував проти задоволення апеляційної скарги.

Представник третьої особи Публічного акціонерного товариства "Укргідроенерго" частково підтримав апеляційну скаргу, оскільки вважає наявними підстави для скасування оскаржуваної постанови в редакції Постанови № 1015 в повному обсязі.

Представники третіх осіб Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" та Акціонерного товариства "Українська залізниця" підтримали апеляційну скаргу відповідача.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін та третіх осіб, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що НАК "Нафтогаз України" є господарським товариством, засновником та єдиним акціонером якого є держава, а ПАТ "Укрнафта" є господарським товариством, 50 відсотків плюс одна акція якого належить НАК "Нафтогаз України", 100 % акцій якої належить державі.

Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову №364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі по тексту - Постанова №364), відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.

Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.

Для Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", Приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", Акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.

Позивач вважаючи, що оскаржувана постанова є протиправною як така, що прийнятта з порушення процедури її прийняття та необґрунтовано встановлює базовий норматив відрахування частки прибутку, звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги та зазначив, що положення абзацу першого пункту 1 Постанови №364, які застосовуються до ПАТ "Укрнафта", прийняті не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений чинним законодавством, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, небезсторонньо, за відсутності дотримання принципу рівності перед законом, не запобігаючи всім формам дискримінації, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, що свідчить про протиправність Постанови №364 в цій частині.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з пунктом 3 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону.

Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України визначені статтями 2, 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до яких до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки; забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Правові основи управління об`єктами державної власності визначає Закон України "Про управління об`єктами державної власності" від 21 вересня 2006 року.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" об`єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій.

Згідно із частиною першою статті 4 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, Кабінет Міністрів України.

Відповідно до частини п`ятої статті 11 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" господарська організація, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави, за підсумками календарного року зобов`язана спрямувати частину чистого прибутку на виплату дивідендів згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Господарські товариства, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, сплачують до Державного бюджету України дивіденди у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, нараховані пропорційно розміру державної частки (акцій) у їх статутних капіталах.

Господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких знаходяться у статутних капіталах господарських товариств, частка держави в яких становить 100 відсотків, сплачують дивіденди безпосередньо до Державного бюджету України у строк не пізніше 1 липня року, що настає за звітним, у розмірі базових нормативів відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів, але не менше 30 відсотків, пропорційно розміру державної частки (акцій) у статутних капіталах господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій.

Частиною п`ятою статті 11 вказаного Закону визначено, що відрахування частини чистого прибутку на виплату дивідендів здійснюється згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

На виконання статей 5-2 і 11 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року №702 затверджено Порядок формування та реалізації дивідендної політики держави (далі - Порядок №702), яким визначено механізм формування Мінекономрозвитку разом з Мінфіном дивідендної політики держави, її реалізації суб`єктами управління корпоративними правами, що належать державі у статутному капіталі господарських організацій.

Дія цього Порядку поширюється на всі господарські організації з державною часткою у статутному капіталі, а також на господарські товариства, 50 і більше відсотків акцій (часток, паїв) яких належить господарським товариствам, державна частка у статутному капіталі яких становить 100 відсотків, у тому числі на дочірні підприємства.

Згідно з пунктом 6 Порядку №702 базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, становлять не менш як 30 відсотків чистого прибутку.

Пунктом 8 Порядку №702 встановлено, що базові нормативи частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році, затверджуються щороку Кабінетом Міністрів України за поданням Мінекономрозвитку та доводяться до відома суб`єктів управління корпоративними правами держави.

Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято постанову № 364 "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" (далі - Постанова № 364, оскаржувана постанова) , відповідно до якої затверджено базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків.

Для суб`єктів господарювання, які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень, затверджено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.

Для публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України", приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" затверджено базовий норматив у розмірі 30 відсотків.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий повноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України за своїм характером та змістом є регуляторним актом.

Згідно з частиною четвертою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Статтею 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено: стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу; кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта; повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Нормами ч. 1 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань стосовно такого акта, що відповідає одному із законодавчих принципів державної регуляторної політики Оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 27.11.2018 у справі №826/2507/18, від 06.03.2019 у справі №803/417/18.

Отже, в межах спірних відносин дослідженню підлягає, зокрема, питання дотримання Кабінетом Міністрів України процедури прийняття оскаржуваної Постанови № 364.

Судом першої інстанції встановлено, що Мінекономрозвитком надіслано проект Постанови № 364 на адресу Державної регуляторної служби України листом №3222-02/51781-03 від 26 листопада 2018 року для погодження, до проекту зазначеної постанови також додано пояснювальну записку, аналіз регуляторного впливу, повідомлення про оприлюднення та матеріали до проекту.

Згідно пункту 1 вказаного проекту Постанови №364, який 29 листопада 2018 року отримала Державна регуляторна служба України, зазначено: "Затвердити базовий норматив відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році (далі - базовий норматив) господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств (далі - суб`єкти господарювання), у розмірі 50 відсотків.

Для приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", публічних акціонерних товариств "Державний ощадний банк України" та "Українська залізниця" затвердити базовий норматив у розмірі 30 відсотків".

Саме цей проект Постанови №364 погодила Державна регуляторна служба України, що підтверджується рішенням від 06 грудня 2018 року №11793/0/20-18 про погодження проекту регуляторного акта.

Разом з тим, текст проекту Постанови №364, погоджений рішенням Державної регуляторної служби України від 06 грудня 2018 року №11793/0/20-18 та текст оскаржуваної Постанови №364, яку 24 квітня 2019 року прийняв КМУ, є різними за змістом.

Затверджений Державною регуляторною службою України проект Постанови №364 передбачав базовий норматив "у розмірі 50 відсотків" незалежно від розміру прибутку за 2018 рік, а прийнятою КМУ Постановою №364 встановлено базовий норматив: "у розмірі 50 відсотків" для суб`єктів господарювання, "які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень", і "у розмірі 90 відсотків" - для суб`єктів господарювання, "які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток, що перевищує 50 млн. гривень". Крім того, до переліку акціонерних товариств, яким встановлено "базовий норматив у розмірі 30 відсотків", в оскаржуваній Постанові №364 додано АТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія", яке не було вказане у проекті Постанови №364, який погодила Державна регуляторна служба України.

Доказів, які підтвердили б погодження Державною регуляторною службою України проекту Постанови №364, саме в редакції прийнятої КМУ 24 квітня 2019 року постанови, відповідачем під час розгляду справи не надано.

Таким чином, рішенням Державної регуляторної служби погоджено один проект рішення, який містив інші положення оскаржуваної постанови, а в кінцевому результаті було прийнято інший проект постанови без жодного погодження Державною регуляторною службою України.

Також, не надано інформації, що такий проект постанови оприлюднювався з метою одержання зауважень і пропозицій та до цього проекту проводився аналіз регуляторного впливу.

Зазначені обставини відповідачем не заперечуються, натомість КМУ стверджує про відсутність обов`язку повторного оприлюднення проекту регуляторного акту, проведення аналізу регуляторного впливу, погодження Державною регуляторною службою України проекту Постанови №364 в новій редакції.

Представник відповідача в суді апеляційної інстанції підтвердив зазначене.

Колегія суддів зауважує, що згідно з приписами ч. 6 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Враховуючи зазначені норми, колегія суддів вважає, що якщо під час реалізації процедур погодження проект регуляторного акту зазнав змін, які мають регуляторний характер, зазначений проект потребує повторної реалізації обов`язкових процедур, у тому числі оприлюднення, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При цьому, законодавством передбачено обов`язкове погодження із Державною регуляторною службою України кожного проекту регуляторного акта, навіть якщо останній було прийнято після доопрацювання вже узгодженого проекту.

В даному випадку, рішенням Державної регуляторної служби України від 06 грудня 2018 року №11793/0/20-18 було погоджено первинний проект регуляторного акта у редакції відмінній по змісту від прийнятої постанови Кабінету Міністрів України 24 квітня 2019 року № 364.

Разом з тим, з урахуванням зміненого розміру базового нормативу проект постанови потребував опублікування та подачі на погодження, як новий проект регуляторного акту.

Натомість, Кабінетом Міністрів України 24 квітня 2019 року прийнято оскаржувану постанову іншого змісту без її оприлюднення та відповідного погодження.

Колегія суддів відхиляє доводи апелянта, що після погодження Державною регуляторною службою України внесені зміни до проекту Постанови КМУ № 364 є несуттєвими, оскільки змінено базовий норматив з 50 % до 90% в залежності від розміру прибутку суб`єкта господарювання за 2018 рік.

Крім того, відповідачем не надано проекту постанови в редакції, що була прийнята з відповідними позитивними відмітками про відсутність в зазначеному нормативно-правовому акті положень, які містять ознаки дискримінації або відомостей, що такий проект не потребує проведення такої експертизи.

Відтак, фактично КМУ прийняв новий (відмінний) регуляторний акт, без дотримання обов`язкових процедур прийняття такого акта, визначених законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Зазначені процедурні порушення є такими, що істотно впливають на правомірність прийнятої відповідачем Постанови № 364.

Щодо доводів апелянта про те, що КМУ як вищий орган в системі органів державної влади, наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акту та прийняття такого регуляторного акту та не обмежений доводами Державної регуляторної служби України щодо неможливості прийняття такого акту, а саме по собі рішення ДРС не може бути перешкодою для прийняття вищим органом виконавчої влади КМУ нормативно-правового акту, колегія суддів зазначає, що дійсно, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями на затвердження базових нормативів частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій, однак для забезпечення у суспільних правовідносинах необхідного балансу, то колегія суддів вважає, що саме посилання на «свободу дій» у регулюванні зазначених відносин тільки за умови відповідності актам вищої юридичної сили, нівелюють завдання та цілі Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також, апелянт в обгрунтування доводів апеляційної скарги вказує, що жодною нормою закону не передбачено верховенство рішень Державної регуляторної служби України над рішеннями та діями Уряду, а також право Державної регуляторної служби України одноособово забезпечувати формування державної політики в тій чи іншій сфері, що обумовлено як правовим статусом зазначеної установи, її місцем в системі центральних органів державної виконавчої влади, так і колом її повноважень.

Разом з тим, колегія суддів зауважує, що у даних правовідносинах не є предметом спору рішення/дії/бездіяльність Державної регуляторної служби України, а обставиною, що в даному випадку є важливою для вирішення спору є відсутність погодження даним органом зміненої редакції проекту постанови Кабінету Міністрів України, що також має вплив на можливість реалізації зацікавленими особами (коло осіб/органів, до яких може бути застосовано постанову та норми якої мають до них безпосередній вплив) права на подачу та обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку.

Також, колегія суддів вважає, що не опублікувавши відповідний проект постанови, який прийнятий ним 24 квітня 2019 року, Кабінет Міністрів України порушив право позивача на подачу та обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій щодо такого проекту.

Натомість, позивач мав обґрунтовані сподівання щодо застосування стосовно нього відповідного нормативно-правового акту в частині встановлення базового нормативу відрахування частки прибутку у розмірі 50 відсотків, з огляду на попередній проект постанови Кабінету Міністрів України.

Разом з тим, приписами ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено принципи державної регуляторної політики, серед яких, зокрема, передбачуваність та послідовність регуляторної діяльності, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності та убезпечує від невиправданих змін суті та змісту нормативно-правових актів з моменту підготовки їх проектів до прийняття їх у кінцевому варіанті.

Колегія суддів зауважує про необхідність дотримання принципів правової визначеності та передбачуваності законодавства при прийнятті нормативних актів, на важливості та необхідності застосування яких неодноразово наголошувалося у практиці Європейського суду з прав людини.

Конституційний суд України у рішенні від 02.11.2004 №15-рп/2004 зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Однією з складових верховенства права є правова визначеність, вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають. Принцип правової визначеності передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою вірогідністю та точністю заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації.

Ідея передбачуваності (очікуваності) суб`єктом суспільних відносин правових наслідків (правового результату) свої поведінки, яка відповідає існуючим в суспільстві нормативним приписам, утворює основу принципу правової визначеності. Згідно з усталеною прецедентною практикою Європейського суду з прав людини однією із вимог, що випливає зі слів "встановлений законом", є вимога передбачуваності.

Отже, суб`єкт владних повноважень, виконуючи надані йому законом повноваження щодо вчинення дій чи прийняття актів стосовно конкретної особи, повинен дотримуватися згаданого принципу.

Колегія суддів вважає, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України не відповідає таким вимогам.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що оскільки регуляторний акт, яким встановлено розміри базових нормативів, було прийнято з порушенням процедури прийняття та оприлюднення з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" за відсутності погодження з Державною регуляторною службою України, зазначене є достатньою підставою для визнання її протиправною в оскаржуваній частині.

Також, в обґрунтування протиправності оскаржуваної постанови в частині, що застосовується до ПАТ «Укрнафта», позивач вказував, що така прийнята відповідачем необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, з порушенням принципу рівності перед законом та принципу пропорційності, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване прийняття постанови.

Відповідно до положень Порядку № 702 Мінекономрозвитку здійснює моніторинг стану сплати дивідендів, нарахованих на державну частку (далі - дивіденди) господарськими організаціями, в розрізі суб`єктів управління корпоративними правами держави і подає щомісяця до 15 числа Мінфіну інформацію про обсяги надходження дивідендів у звітному періоді в розрізі суб`єктів управління корпоративними правами держави, областей, господарських організацій із зазначенням їх державної частки станом на перше число кожного місяця (пункт 3).

Суб`єкти управління корпоративними правами держави подають щороку до 15 березня на основі затверджених фінансових планів на поточний рік Мінекономрозвитку за встановленою ним формою інформацію про зведені показники очікуваних обсягів загального чистого прибутку та дивідендів кожної господарської організації із зазначенням розміру державної частки, функції з управління корпоративними правами якої виконують такі суб`єкти (пункт 4).

Відповідно до пункту 5 Порядку №702 з урахуванням галузевих особливостей, виду господарської діяльності та обсягу прибутку, одержаного господарськими організаціями за минулі роки, на підставі показників, передбачених державним бюджетом і основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період, та прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку суб`єкти управління корпоративними правами держави щороку до 20 березня готують і подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо встановлення базових нормативів частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності господарських організацій у поточному фінансовому році.

Таким чином, визначенню базового нормативу передує процес збирання необхідних даних, їх аналіз Мінекономрозвитку з наступним внесенням останнім пропозиції щодо величини базового нормативу на відповідний рік для подальшого затвердження КМУ.

При цьому, з наведених норм вбачається, що базові нормативи для кожного відповідного суб`єкта господарювання повинні встановлюватися з урахуванням: галузевих особливостей, виду господарської діяльності, обсягу прибутку.

Ці критерії повинні бути зважені проти показників, передбачених державним бюджетом і основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період, прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку.

Судом першої інстанції встановлено, що ПАТ "Укрнафта", за результатами фінансово-господарської діяльності в 2018 році за даними фінансової звітності станом на 31.12.2018, отримала прибуток у розмірі 6 млрд 438 млн 201 тис. грн.

Відповідно до фінансової звітності підприємства непокритий збиток і податковий борг ПАТ "Укрнафта" за підсумками 2018 року перевищують задекларований чистий прибуток.

У примітках до фінансової звітності керівництво ПАТ "Укрнафта" розкриває результати проведених оцінок, що впливають на відображені у фінансовій звітності суми активів і зобов`язань. Стосовно безперервності діяльності ПАТ "Укрнафта" зазначив про наявність істотної невизначеності, яка може викликати значні сумніви у спроможності Компанії продовжувати безперервну діяльність та остання може виявитися нездатною реалізовувати свої активи та виконувати зобов`язання у ході звичайної господарської діяльності.

ПАТ "Укрнафта" станом на 31 грудня 2018 року має податкову заборгованість перед бюджетом, підприємство має недостатньо ліквідних коштів для сплати її податків, накопичених у 2015-2016 роках, і відповідної пені.

Тобто, є очевидним, що ПАТ "Укрнафта" перебуває в складній фінансовій ситуації та для виконання своїх зобов`язань у межах господарської діяльності потребує значних витрат.

Визначаючи розмір базового нормативу для ПАТ "Укрнафта" на рівні 90 відсотків, КМУ не було враховано обставини, що у фінансовому звіті ПАТ "Укрнафта" зафіксована сума непокритого збитку станом на 31.12.2018, яка склала 11 млрд. 160 млн. 672 тис. грн. При цьому сума податкового боргу позивача без врахування штрафних (фінансових) санкцій становила 9 млрд. 135 млн. грн.

Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції базовий норматив за підсумками 2018 року є найвищим нормативом встановленим для позивача та неочікуваним, оскільки останній встановлювався на рівні 30-50 відсотків, максимальний базовий норматив був у 2015 та 2017 роках у розмірі 75 відсотків. Тобто, базовий норматив попередніх років для позивача не перевищував 50 відсотків, а часто встановлювався на рівні мінімального розміру.

Також, як вірно звернув увагу суд першої інстанції позивач звертався до відповідача із листами від 27.05.2019 №8/19 та від 17.09.2019 №01/01/07-1499, в яких просив врахувати його фінансове становище та переглянути встановлений для товариства норматив, який для позивача є значно завищеним та сплата якого неможлива у зв`язку з перебуванням підприємства у проблемних фінансових умовах.

Натомість, КМУ вважав, що ПАТ "Укрнафта" повинно самостійно вирішувати свої проблеми із наявністю у товариства непокритого збитку за рахунок, зокрема, резервного фонду. Крім цього, оскільки позивач декларує у своїй звітності наявність перед ним дебіторської заборгованості, наявність у нього збитку, як і податкового боргу жодним чином не повинні враховуватися КМУ.

Судом першої інстанції встановлено, що Кабінетом Міністрів України при встановленні базового нормативу оскаржуваною постановою у розмірі 90 відсотків і 30 відсотків для суб`єктів господарювання з прибутком понад 50 млн. грн. за підсумками 2018 року враховувалося наступне.

Уряд України, діяльність якого спрямовується у першу чергу на забезпечення добробуту і соціального захисту громадян України з метою запобігання значного зростання тарифів на електричну енергію та відповідно зростання тарифів для її кінцевих споживачів встановив базовий норматив для ПАТ "Укргідроенерго" у розмірі 30 відсотків.

Також, КМУ зазначив, що з метою необхідності капіталізації підприємства шляхом модернізації виробництва та підвищення обсягів видобутку ільменітових та рутилових руд шляхом освоєння нових родовищ для забезпечення титанової галузі сировиною Урядом України встановлено обґрунтований базовий норматив для АТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" у розмірі 30 відсотків.

Відповідачем не обґрунтовано, що встановлення базового нормативу для ПАТ "Укргідроенерго" на рівні 30 відсотків унеможливить значному зростанню тарифів на електричну енергію та відповідно зростання тарифів для її кінцевих споживачів. Також не надано жодних розрахунків, які вказували б, що встановлення базового нормативу для АТ "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" саме на рівні 30 відсотків забезпечить капіталізацію підприємства на належному рівні і дасть можливість підвищити обсяги видобутку ільменітових та рутилових руд в обсягах достатніх для забезпечення титанової галузі сировиною.

Не наведено таких доводів і в апеляційній скарзі.

Відповідачем не надано доказів, які підтвердили б, що обґрунтований для АТ "Українська залізниця" базовий норматив має становити саме 30 відсотків, а не 50 чи 90 відсотків.

Також, в обґрунтування визначеного Постановою №364 базового нормативу для АТ "Ощадбанк" відповідач зазначав, що для встановлення АТ "Ощадбанк" базового нормативу у розмірі 30 відсотків є те, що у договорах щодо залучення коштів на зовнішніх ринках капіталу була зазначена умова, що банк сплачуватиме акціонеру дивіденди у розмірі не більш ніж 30 відсотків.

В цій частині доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі щодо обгрунтованості встановлення базового нормативу для зазначених вище товариств є аналогічними доводам викладеним у відзові на позовну заяву та не спростовують висновків суду першої інстанції.

Жодних пояснень з приводу обґрунтованості визначення розміру базового нормативу для зазначених вище товариств з урахуванням галузевих особливостей, виду господарської діяльності, обсягу прибутку представником відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції надано не було.

Одночасно, відповідачем не надано жодних доказів та обґрунтованих пояснень, що при прийнятті Постанови № 364 Кабінетом Міністрів України було враховано галузеві особливості, вид господарської діяльності і обсяг прибутку ПАТ «Укрнафта» за результатами 2018 року.

Відтак, встановлення базового нормативу оскаржуваною постановою у розмірі 90 відсотків і 30 відсотків для суб`єктів господарювання з прибутком понад 50 млн. грн. за підсумками 2018 року вказує на те, що КМУ застосовував індивідуальний підхід до них.

А тому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Постановою №364 встановлено юридичну нерівність для господарських товариств, зокрема, для ПАТ "Укрнафта" у можливості спрямування отриманого прибутку для здійснення господарської діяльності, що свідчить про недотримання відповідачем принципу рівності господарських товариств перед законом, що призводить до дискримінації ПАТ "Укрнафта", а також принципів пропорційності та розсудливості, оскільки, крім іншого, жодним чином не доведено та не підтверджено належними доказами обґрунтованості встановлення для вказаного підприємства базового нормативу саме на рівні 90 відсотків.

Натомість, відповідно до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження базового нормативу відрахування частки прибутку, що спрямовується на виплату дивідендів за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році господарських товариств, у статутному капіталі яких є корпоративні права держави" від 22.12.2018, підписаний Першим заступником Міністра Сукмановою О.

Правова експертиза проводилась до проекту постанови Кабінету Міністрів України, яка не відповідає змісту Постанови № 364. Зокрема, у проекті постанови, який вивчався Міністерством юстиції України, передбачався базовий норматив на рівні 50 відсотків, і лише для ПАТ "Укргідроенерго" та АТ "Ощадбанк" - у розмірі 30 відсотків.

До зазначеного проекту постанови Міністерство юстиції України висловило зауваження, зміст яких зводиться до того, що вказаний проект не відповідає приписам статті 6 ГК України, відповідно до якої має бути забезпечений рівний захист державою усіх суб`єктів господарювання.

Також, Міністерством юстиції України відзначено, що запропонований проект не відповідає статті 25 ГК України, відповідно до якої органам державної влади, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб`єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб`єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції.

Отже, внаслідок порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності та обґрунтованості, пропорційності та розсудливості), відсутності аналізу регуляторного впливу акта, порушення вимог щодо оприлюднення регуляторного акта та документа, що містить аналіз його регуляторного впливу, непогодження акта з Державною регуляторною службою України, Постанова № 364 в частині, що оскаржується є протиправною.

Окрім того, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує на виключні дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України, та відсутності права суду втручатися у вирішення вказаного питання, в тому числі шляхом визначення доцільності, достатності, обґрунтованості розміру базового нормативу відносно конкретного суб`єкта господарювання та неможливість застосування в цій частині практики Європейського суду з прав людини.

Колегія суддів враховує, що зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді, вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України.

Частинами 1, 2 ст.2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Разом з тим, даний адміністративний позов не містить вимог щодо прийняття судом рішення про розмір базового нормативу, а містить вимогу про перевірку правомірності прийнятого відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, рішення.

Повноваження суду на вчинення таких дій передбачені КАС України.

В межах даної справи, судом першої інстанції перевірено рішення на відповідність критеріям, встановленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, що жодним чином не являє собою втручання суду у дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України.

Щодо доводів апелянта про те, що суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1015 в частині його застосування до Публічного акціонерного товариства "Укрнафта", без заявлення таких вимог позивачем та без дотримання норм ст.264 КАС України, колегія суддів зазначає про таке.

Так, КМУ винесено постанову № 1015 від 04 грудня 2019 року "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", згідно пункту 3 якої внесено зміни до пункту 1 Постанови №364, а саме:

1) в абзаці першому слова і цифри "які за результатами 2018 року отримали чистий прибуток менше 50 млн. гривень, у розмірі 50 відсотків" замінено словами і цифрами "у розмірі 90 відсотків";

2) абзац другий виключено;

3) в абзаці третьому слова ", приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго", акціонерних товариств "Українська залізниця" та "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" виключено;

4) доповнено пункт абзацом такого змісту:

"Суб`єктам управління корпоративними правами держави разом із суб`єктами господарювання забезпечити сплату до державного бюджету дивідендів на державну частку за результатами фінансово-господарської діяльності у 2018 році у розмірі, визначеному абзацом першим цього пункту".

У статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

Тобто, вказаною нормою встановлюються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Колегія суддів зауважує, що приймаючи постанову від 04 грудня 2019 року № 1015 відповідач жодним чином не змінив становище позивача щодо затвердження для нього відповідного розміру базового нормативу відрахування частки прибутку, встановлення якого було підставою для звернення до суду із даним позовом, оскільки Постановою №1015 для ПАТ "Укрнафта" залишено базовий норматив у розмірі 90 відсотків.

А тому, постанова КМУ № 1015 є такою, що безпосередньо впливає на прийняття рішення у справі і без визнання такого нормативно-правового акту протиправним неможливий ефективний захист прав позивача.

При цьому, колегія суддів зазначає, що з метою виконання завдання адміністративного судочинства, передбаченого ч. 1 ст. 2 КАС України, щодо ефективного поновлення прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, саме на суд покладено обов`язок ухвалення рішення, яке відновить права позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень.

Судом першої інстанції, з висновком якого погоджується колегія суддів, встановлено, що положення абзацу першого пункту 1 Постанови №364, які застосовуються до ПАТ "Укрнафта", прийняті не на підставі, не у межах та не у спосіб, що визначений чинним законодавством, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, небезсторонньо, за відсутності дотримання принципу рівності перед законом, не запобігаючи всім формам дискримінації, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, що свідчить про протиправність Постанови №364 в цій частині.

Оскільки приймаючи Постанову №1015, вказані порушення відповідачем усунуті не були, відтак мотиви щодо протиправності Постанови №364 в частині застосування її до позивача підлягають застосуванню до Постанови №1015.

Відтак, оскільки постановою Кабінету Міністрів України № 1015 від 04 грудня 2019 року "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", внесено зміни в постанову Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2019 року №364 та пункти 1 такого викладено в новій редакції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність застосування в даному випадку вимог частини 10 статті 264 КАС України.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні.

Щодо доводів третьої особи Публічного акціонерного товариства "Укргідроенерго" про наявність підстав для скасування оскаржуваної Постанови КМУ повністю, то колегія суддів зауважує, що відповідно до частини першої ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги Кабінету Міністрів України.

Колегія суддів враховує, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявності правових підстав для задоволення позовних вимог Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Публічне акціонерне товариство "Укргідроенерго", Публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", Акціонерне товариство "Українська залізниця", Акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" про визнання протиправною та нечинною постанови.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін та третіх осіб, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 березня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено - 26.06.2020.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді В.О.Аліменко,

Н.В.Безименна