ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 520/8065/19
провадження № К/9901/3163/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року (суддя Спірідонов М.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року (головуючий суддя Старосуд М.І., судді Мінаєва О.М., Макаренко Я.М.)
у справі № 520/8065/19
за позовом Приватного акціонерного товариства "Люботинський завод "Продтовари"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
про визнання протиправними та скасування приписів та постанов.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року Приватне акціонерне товариство "Люботинський завод "Продтовари" звернулося до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, у якому, з урахуванням об`єднаних позовних вимог просило суд:
- визнати протиправним та скасувати Припис від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради;
- визнати протиправним та скасувати Припис від 23 квітня 2019 року №262-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 травня 2019 року №60/999/0250-19-П, прийняту Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 липня 2019 року №117/1679/0/250-19-П, прийняту Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року, позов задоволено повністю.
3. Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року та ухвалити нове рішення про відмову у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради була проведена позапланова перевірка на об`єкті «нежитлова будівля літ. « 3-2» по АДРЕСА_1, який належить Приватному акціонерному товариству «Люботинський завод «Продтовари».
6. За результатами позапланової перевірки складений Акт від 06 лютого 2019 року №55-А та видано Припис від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
7. У приписі зазначено, що позивачем «самочинно реконструйовано нежитлову будівлю літ. « 3-2» шляхом будівництва одноповерхової прибудови по АДРЕСА_1 (без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), що є порушенням: п.1 ч.1 ст.34, ч.1, 2 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз.2 п.5, п.13 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок №466), ч.1 ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність».
8. Відповідачем була проведена друга позапланова перевірка позивача з 10 квітня 2019 року по 23 квітня 2019 року на підставі наказів від 02 січня 2019 року №1, від 08 квітня 2019 року №135 з питання виконання позивачем Припису від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У.
9. За результатами позапланової перевірки відповідачем було складено Акт від 23 квітня 2019 року №262-А та видано Припис від 23 квітня 2019 року №262-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, оскільки позивачем не виконано обов`язковий для виконання Припис від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У.
10. На підставі акту позапланової перевірки від 23 квітня 2019 року №262-А відповідачем було прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 травня 2019 року №60/999/0250-19-П, відповідно до якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Правопорушення полягає у невиконанні Припису від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У.
11. У липні 2019 року відповідач втретє провів позапланову перевірку з питання виконання вимог Припису від 23 квітня 2019 року №262-Пр-У, тобто перевірялось виконання вимог припису, який в свою чергу вимагав виконати припис від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У, за результатами якої складено Акт від 12 липня 2019 року №483-А, на підставі якого відповідачем було прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 липня 2019 року №117/1679/0/250-19-П.
12. Постановою №117 позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.1 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Правопорушення полягає у невиконанні Припису від 23 квітня 2019 року №262-Пр-У.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що в Приписі від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідач посилається на порушення позивачем норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року та Порядку № 466, який набрав чинності 13 травня 2011 року, тобто на Закон та нормативний акт, які набули чинності після завершення позивачем реконструкції приміщення у 2003 році.
Оскільки припис від 06 лютого 2019 року визнано протиправним та скасовано, а тому прийняті за невиконання цього припису наступний припис від 23 квітня 2019 року та постанови від 06 травня 2019 року, від 23 липня 2019 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності також визнаються протиправними та скасовуються.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, помилкове встановлення істотних обставин справи.
15. Зокрема, скаржник вважає, що суди не врахували те, що станом на 12 червня 2012 року на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1) було розташовано приміщення № 2а.
16. При цьому у касаційній скарзі вказано, що згідно з договором оренди землі від 25 червня 2012 року на земельній ділянці площа забудови складала 236 кв.м.
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 1232057 нежитлові приміщення 1-го поверху №№ І, 1-12, 2а; 2-го поверху № І, 1-22 в літ. « 3-2» загальною площею 420,7 кв.м. по АДРЕСА_1 на праві колективної власності належать Закритому акціонерному товариству Люботинський завод «ПРОДТОВАРИ» на підставі договору купівлі - продажу від 28 травня 2003 року № 2561-В-С, акту прийому - передачі від 28 травня 2003 року № 2561 - В - С.
Під час перевірки з виїздом на місце встановлено, що за вищевказаною адресою знаходиться двоповерхова нежитлова будівля з одноповерховою прибудовою (на місці приміщення № 2а на плані БТІ) минулих років побудови (зі слів замовника понад десяти років), орієнтовним розміром в плані 8 м х 2,5 м.
Тобто, на думку органу державного архітектурного контролю, таке будівництво проведене після 25 червня 2012 року, адже на цю дату зазначене приміщення ще існувало відповідно до договору оренди землі.
17. Відповідач наполягає, що вимоги приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06 лютого 2019 року № 55-Пр-У, 23 квітня 2019 року №262-Пр-У позивачем не виконано.
18. З посиланням на практику Верховного Суду, висловлену у справах № 2040/6022/18 та №2040/8106/18, відповідач вважає, що орган архітектурно-будівельного контролю не повинен вказувати конкретну та вичерпну послідовність дій, які мають бути виконані суб`єктом містобудування на виконання вимог припису.
19. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 08 липня 2020 року у справі №826/15890/14, від 19 грудня 2019 року у справі №814/53/14, в яких відображено застосування принципу незворотності дії законів. Також зазначає, що реконструкція приміщень відбулась у 2003 році.
20. За посиланням позивача, висновки судів попередніх інстанцій також узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 19 червня 2018 року у справі № 826/12868/17, від 11 липня 2019 року у справі №320/1175/17-а, від 14 листопада 2019 року у справі №826/2966/16.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VІ), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
23. У ст. 39 Закону № 3038-VІ визначено порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об`єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
24. Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" встановлена відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, на об`єктах III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.
25. З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об`єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон N 1988-III).
26. 19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації.
27. Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
28. У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
29. Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб`єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об`єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.
30. Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
31. В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об`єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов`язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення, насамперед, полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування з початку його використання.
32. Як зазначалось, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону № 3038-VІ експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
33. З аналізу викладеного можна зробити висновок, що обов`язок введення об`єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об`єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб`єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов`язок, не ввели об`єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.
34. Така правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі №826/19576/13-а, від 08 липня 2020 року у справі № 826/15890/14.
35. Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, слід врахувати, що судами попередніх інстанцій було встановлено, що в ході перевірки позивачем було надано договір підряду від 01 вересня 2003 року №25/07, з п. 1 та п. 5 якого вбачається, що роботи з реконструкції приміщення (прибудови орієнтовною площею 25 кв.м) здійснювались в період з 08 вересня 2003 року по 01 грудня 2003 року.
36. З урахуванням встановлених обставин, суди попередніх інстанцій зробили законний та обґрунтований висновок про те, що в Приписі від 06 лютого 2019 року №55-Пр-У про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відповідач посилається на порушення позивачем норм Закону № 3038-VІ та Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, який набрав чинності 13 травня 2011 року, тобто на Закон та нормативний акт, які набули чинності після завершення позивачем реконструкції приміщення у 2003 році.
37. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що будівництво проведене після 25 червня 2012 року, оскільки договір оренди землі підтверджує площу забудови земельної ділянки і не підтверджує площу самої будівлі, яка є двоповерховою. Також з документів, на які посилається сам відповідач, а саме з витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 1232057 нежитлові приміщення 1-го поверху №№ І, 1-12, 2а; 2-го поверху № І, 1-22 в літ. « 3-2» по АДРЕСА_1 мали загальну площу 420,7 кв.м. у 2003 році.
38. З вказаних відповідачем обставин неможливо достеменно з`ясувати, що будівництво одноповерхової прибудови було проведено після 2012 року.
39. Доводи касаційної скарги про те, що орган архітектурно-будівельного контролю не зобов`язаний вказувати конкретну та вичерпну послідовність дій, які мають бути виконані суб`єктом містобудування на виконання вимог припису відхиляються Верховним Судом як передчасні, оскільки відповідачем не доведено правомірність прийнятих приписів.
40. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків судів першої апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування судових рішень.
41. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
42. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року у справі №520/8065/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
