ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2020 року
м. Київ
справа № П/811/1695/17
адміністративне провадження № К/9901/65912/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року (суддя: Сагун А.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року (судді: Сафронова С.В., Мельник В.В., Чепурнов Д.В.) у справі за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області до Управління Державної служби з питань праці у Кіровоградській області, треті особи: Державне підприємство "Східний гірничо-збагачувальний комбінат", ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області (далі - позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Державної служби з питань праці у Кіровоградській області (далі - відповідач, Управління Держпраці у Кіровоградській області), в якому просило визнати протиправним та скасувати уточнення до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 27 квітня 2017 року № 01-22-03/1764-17.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що уточнення до інформаційної довідки видане з порушенням Порядку складання та вимог до санітарно-гігієнічних характеристик умов праці, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13 грудня 2004 року №614. Позивач посилався на те, що в оскаржуваному уточненні вказано, що показники важкості праці значно перевищують нормативні значення і цим уточненням показники важкості праці, зазначені в інформаційній довідці від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 визнано такими, що втратили чинність, а тому уточнення до інформаційної довідки від 27 квітня 2017 року № 01-22-03/1764-17 впливає на вид і розмір страхових виплат ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року відмовлено у відкритті провадження у справі за цим позовом, виходячи з того, що уточнення від 27 квітня 2017 року № 01-22-03/1764-17 до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому не може бути предметом спору.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року скасовано ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
За висновками судів попередніх інстанцій відсутність порушеного права позивача та неправильний спосіб захисту є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Суди вказали, що позивачем не зазначено, яким саме чином прийняття оскаржуваних уточнень до інформаційної довідки безпосередньо вплинуло на права та законні інтереси Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вищезазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року і прийняти нову постанову про задоволення позову у повному обсязі.
Скаржник наводить доводи, аналогічні тим, що були викладені в його позові та зазначає, що судами не надано оцінку представлених позивачем доказів, що призвело до порушення прав Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області, не надано правової оцінки порушенням чинного законодавства відповідачем під час складання уточнення до інформаційної довідки.
Скаржник вказує, що на підставі акту розслідування хронічного захворювання хворого та складання акту за формою П-4 фондом було призначено страхові виплати ОСОБА_2 , внаслідок чого було порушено право позивача та нанесено матеріальні збитки щодо безпідставних виплат потерпілому.
Також скаржник вказує, що на момент подання позову, ОСОБА_2 перебуває на обліку у фонді та йому призначено страхові виплати з 12 жовтня 2017 року, а позовну заяву до суду подано 13 жовтня 2017 року. Тому, на переконання скаржника, складання відповідачем уточнень до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 безпосередньо стосується прав та інтересів фонду.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу Державне підприємство "Східний гірничо-збагачувальний комбінат" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Зазначає, що фонд не належить до числа осіб, яким надано право оспорювати зміст та порядок складання, зокрема, інформаційної довідки та відповідно, уточнення до неї, оскільки прийняття оскаржуваних уточнень до інформаційної довідки безпосередньо не порушують його прав.
Відзиви від інших учасників справи не надходили.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Стародуб О.П.,(судді) Берназюк Я.О., Гриців М.І.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 листопада 2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. про самовідвід та відведено суддів від розгляду цієї справи №П/811/16595/17.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року № 1470/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л.О., Калашнікова О.В.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 серпня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Управлінням Держпраці у Кіровоградській області складено Інформаційну довідку про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 з визначенням факторів виробничого середовища та трудового процесу на підставі даних, наданих Смолінською шахтою ДП «СхідГЗК».
02 грудня 2016 року від Державної установи «Український науково-дослідний інститут промислової медицини» на адресу відповідача надійшов запит на складання доповнення та уточнення до інформаційної довідки про умови праці, виданої управлінням Держпраці у Кіровоградській області від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 на ОСОБА_1 , що працював на шахті Смолінська ДП «СхідГЗК». У запиті просили уточнити рівень шуму за період роботи позивача учнем електрослюсаря, електрослюсаря чергового та з ремонту устаткування шахти Смолінська ДП «СхідГЗК» з 23 лютого 2004 року по 26 червня 2004 року, з 19 червня 2006 року по 15 серпня 2006 року.
Відповідачем надано уточнення від 27 квітня 2017 року №01-22-03/1764-17 до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 по показниках важкості праці на робочому місці учнем електрослюсаря, електрослюсаря чергового та з ремонту устаткування шахти Смолінська ДП «СхідГЗК» та зазначено, що показники умов праці попередньої інформаційної довідки, за виключенням мікрокроклімату, вважати такими, що втратили чинність.
Позивач, вважаючи уточнення від 27 квітня 2017 року № 01-22-03/1764-17 до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705 протиправними, звернувся до суду і просив їх скасувати.
ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
Як вбачається з матеріалів справи, спір у цій справі виник саме у зв`язку з незгодою позивача з рішенням Управління Держпраці у Кіровоградській області щодо надання уточнення від 27 квітня 2017 року № 01-22-03/1764-17 до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705, на запит Державної установи «Український науково-дослідний інститут промислової медицини».
Підстави, процедура складання та вимоги щодо форми інформаційної довідки про умови праці (санітарно-гігієнічної характеристики умов праці), регламентовані Порядком № 614.
Згідно з пунктом 1.3 вказаного Порядку санітарно-гігієнічна характеристика умов праці складається в разі підозри в працівника професійного захворювання (отруєння) (далі - санітарно-гігієнічна характеристика) та є одним з документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв`язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів і трудового процесу (далі - виробничі фактори) з метою встановлення діагнозу хронічного професійного захворювання (отруєння).
Санітарно-гігієнічна характеристика складається лікарем з гігієни праці закладу державної санітарно-епідеміологічної служби за місцезнаходженням підприємства, де працює хворий, на запит керівника лікувально-профілактично закладу (далі - ЛПЗ). У разі необхідності до складання санітарно-гігієнічної характеристики можуть залучатись лікарі інших структурних підрозділів закладів державної санітарно-епідеміологічної служби (пункт 1.4 Порядку №614).
Відповідно до пункту 1.6 Порядку № 614 санітарно-гігієнічна характеристика підписується лікарем з гігієни праці, лікарями інших структурних підрозділів закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, у разі їх залучення, та затверджується головним державним санітарним лікарем. Особи, які підписали акт обстеження умов праці, а також ті, що склали санітарно-гігієнічну характеристику, несуть відповідальність за достовірність інформації щодо умов праці та трудового процесу, викладеної у санітарно-гігієнічній характеристиці, згідно з чинним законодавством.
У пункті 1.9 Порядку № 614 визначено, що на непрацюючих пенсіонерів або осіб, що не працюють, складається Інформаційна довідка про умови праці працівника при підозрі в нього професійного захворювання (отруєння) (далі - Інформаційна довідка), на підставі даних про умови праці на їх робочих місцях, при збереженні останніх на підприємстві, де вони раніше працювали, отриманих на підставі даних закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, наукових досліджень (розробок), характеристики виробничих факторів на аналогічних виробництвах. Обстеження підприємства для складання інформаційної довідки, у разі необхідності, проводиться за участю представника робочих органів виконавчої дирекції Фонду.
Приписами пункту 1.8 Порядку №614 установлено, що ЛПЗ, яким надано право встановлювати остаточний діагноз щодо професійних захворювань, можуть надсилати запит в заклади державної санітарно-епідеміологічної служби з обґрунтуванням необхідності доповнень до санітарно-гігієнічної характеристики.
У пункті 1.26 Порядку № 614 закріплено, що у разі незгоди з санітарно-гігієнічною характеристикою заявник має право оскаржити її у вищому закладі державної санітарно-епідеміологічної служби або в судовому порядку.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» від 23 вересня 1999 року №1105-XIV Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.
Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції адміністративних судів, з огляду на таке.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Наведені норми узгоджуються з приписами статей 2, 4 та 19 КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Визначення предметної юрисдикції справ пов`язано із суттю права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи особистого немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як вбачається з установлених судами фактичних обставин та матеріалів справи, Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області звернулося до адміністративного суду з позовом про визнання недійсним і скасування уточнення до інформаційної довідки про умови праці ОСОБА_1 від 07 жовтня 2016 року № 01-22-03/3705, на запит Державної установи «Український науково-дослідний інститут промислової медицини».
Інформаційна довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці) є одним із документів, з урахуванням якого в кожному конкретному випадку вирішується питання про зв`язок хронічного захворювання (отруєння) з впливом виробничих факторів і трудового процесу та складається лікарем з гігієни праці закладу державної санітарно-епідеміологічної служби, а тому Управління Держпраці у Кіровоградській області при складанні оскаржуваного уточнення до інформаційної довідки про умови праці не виступало у статусі суб`єкта владних повноважень, оскільки не виконувало владних управлінських функцій.
Верховний Суд зауважує, що характер спірних правовідносин у цій справі не є публічно-правовим, оскільки інформаційна довідка про умови праці (санітарно-гігієнічна характеристика умов праці) складається саме з метою встановлення діагнозу хронічного професійного захворювання (отруєння).
Виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог і характеру спірних правовідносин, спір у цій справі не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, наведеному в пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08 липня 2020 року у справі № П/811/1343/17.
Крім того, суд касаційної інстанції враховує висновок, який викладений у постанові Великої палати Верховного суду від 04 грудня 2019 року у справі № 2а- 4737/11/1730.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України (тут і далі - у чинній редакції) суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Відповідно до частини третьої статті 354 КАС України у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи.
Згідно з частиною першою статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Судові витрати
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України (в чинній редакції), якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3, 238 341, 343, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області задовольнити.
Постанову Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області до Управління Державної служби з питань праці у Кіровоградській області, треті особи: Державне підприємство "Східний гірничо-збагачувальний комбінат", ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії скасувати.
Провадження у справі №П/811/1343/17 за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Кіровоградській області до Управління Держпраці у Кіровоградській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_3 , про скасування уточнення до інформаційної довідки закрити.
Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О.Єресько
О.В. Калашнікова
