ПОСТАНОВА
Іменем України
18 березня 2020 року
Київ
справа №640/1591/19
адміністративне провадження №К/9901/28625/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г. від 18.09.2019
у справі № 640/1591/19
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправною та нечинною в частині постанови Кабінету Міністрів України
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач), в якому з урахуванням уточнень та ухвали суду від 12.03.2019 про роз`єднання позовних вимог просив визнати протиправними та нечинними вимоги пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 № 393» (далі також - постанова Кабінету Міністрів України №45), та абзаци 4 та 5 пункту 5 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» в редакції від 13.02.2008 як такі, що суперечать вимогам статей 1-1, частин 3 та 10 статті 43, частини 2 статті 51 та статті 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» в редакції 01.02.2008, а також вимогам частини 3 статті 3, частин 2 та 3 статті 8, частини 5 статті 17, частини 2 статті 19, статті 22, статті 55, частині 1 статті 58 та статті 60 Конституції України.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019 скасовано та ухвалено нове, яким адміністративний позов залишено без розгляду.
4. 17.10.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, в якій просить таку скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
5. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.10.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Коваленко Н.В., Берназюка Я.О.
6. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій у касаційному порядку.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Державної податкової адміністрації від 31.10.2005 № 2030-о згідно з положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 №114, постановою Кабінету Міністрів України від 30.10.1998 №1716 «Про проходження служби особами начальницького складу податкової міліції та обчислення їм вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги» ОСОБА_1 звільнено з займаної посади та з органів податкової міліції у відставку на підставі підпункту «а» (за віком) пункту 65 з 31.10.2005.
8. З 01.11.2005 позивач є пенсіонером та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України у м. Києві і отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
9. Пенсію позивачу призначено з 01.11.2005 та її розмір розраховано із сум грошового забезпечення: посадовий оклад, оклад за військове звання, процентна надбавка за вислугу років (40%), робота з таємними виробами, носіями, док. 15%; надбавка за високі досягнення або виконання особливо важливої роботи 95%; премія 48,81% - всього 90% грошового забезпечення.
10. З 01.01.2018 позивачу здійснено перерахунок пенсії згідно з постановою Кабінету Міністрів України №103 від 21.02.2018 «Про перерахунок пенсії особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі також - постанова Кабінету Міністрів України №103), яка згідно з розрахунком пенсії за вислугу років по пенсійній справі N/А 2817 складається із сум грошового забезпечення: посадовий оклад 9300,00 грн; оклад за військове звання 1480,00 грн; процентна надбавка за вислугу років 50% 5390,00 грн; премія - всього 16170,00 грн; основний розмір пенсії 70% грошового забезпечення (вислуга років 35) у розмірі 11319,00 грн. Розмір пенсії (з надбавками) - 11319,00 грн з урахуванням підвищення 816,37 грн (50% від 1632,74 грн) - 10502,63 грн.
11. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 103 від 21.02.2018 підвищення складає 1632,74 грн, з яких виплачується: з 01.01.2018 по 31.12.2018 щомісячно 50% від підвищення у розмірі 816,37 грн; з 01.01.2019 по 31.12.2019 щомісячно 75% від підвищення - 1224,56 грн; з 01.01.2020 - 100% від підвищення - 1632,74 грн.
12. Не погодившись із проведеним перерахунком, позивач звернувся із позовом до суду, за результатами розгляду якого рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2019, адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправними дій Головного управління Пенсійного фонду України у м. Києві в частині зменшення ОСОБА_1 відсотка грошового забезпечення з 90% до 70% при перерахунку пенсії.
13. У подальшому ОСОБА_1 звернувся до пенсійного органу із заявою, в якій просив перевірити законність перерахунку розміру його пенсії 01.02.2008, вказуючи на невідповідність складовим грошового забезпечення, визначеним у грошовому атестаті.
14. 26.12.2018 Головним управлінням Пенсійного фонду України у м. Києві надано відповідь № 141094/02, зі змісту якої вбачається, що підстави для зміни розміру грошового забезпечення з урахуванням надбавок та премії згідно з нормативними актами, які втратили чинність з 01.01.2008, відсутні.
15. Не погоджуючись з положеннями пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 45 та пункту 5 Порядку проведення перерахунку пенсій, в редакції від 13.02.2008, ОСОБА_1 звернувся до суду з даною позовною заявою про визнання їх протиправними та нечинними.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що розміри довічних пенсій визначаються законом, перерахунок також здійснюється на підставі вимог закону, які не передбачають можливості скасування складових грошового забезпечення, з яких здійснювалося нарахування розміру пенсій та їх перерахунок, тим більш постановами Кабінету Міністрів України. Однак останній спірними нормами, скасовуючи щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, що були нараховані і які стали тілом грошового забезпечення для нарахування розміру довічної пенсії конкретним особам, відповідно до вимог Закону, або такі, що не виплачуються на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) і для перерахунку пенсії не враховуються, порушив вимоги статей 1, 43, 51 та 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», а також вимоги Конституції України в частині захисту соціальних прав пенсіонерів. Оскаржувані положення постанови Кабінету Міністрів України суперечать нормам Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та Конституції України.
17. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що оскаржувані пункти постанови та порядку прийняті на підставі і на виконання положень Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», в межах наданих чинним законодавством України повноважень.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що спірними положеннями постанови Кабінету Міністрів України №45 не скасовувались та/або не зменшувались розміри чи складові грошового забезпечення, з яких обчислювалась пенсія за вислугу років особам, які мали право на таку пенсію згідно з Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Позивачем не надано доказів на підтвердження факту порушення прав чи інтересів позивача оскаржуваними положеннями постанови Кабінету Міністрів України.
19. Суд апеляційної інстанції, залишаючи адміністративний позов без розгляду, виходив з того, що перебіг строку для звернення до адміністративного суду у даному спорі розпочався ще у 2008 році, коли позивачеві було здійснено перерахунок пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України №45, яка була опублікована в Офіційному віснику України 25.02.2008, натомість, адміністративний позов до суду першої інстанції було подано ним лише у січні 2019 року, що свідчить про пропуск установленого КАС України строку для звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що такі, приймаючи оскаржувані рішення, допустили порушення норм матеріального та процесуального права. Судом апеляційної інстанції не враховано практику, сформовану Верховним Судом у справі №646/6250/17 та Великою Палатою Верховного Суду у справі №510/1286/16-а, з яких вбачається неможливість застосування шестимісячного строку звернення до суду реалізацію громадянином України конституційного права на соціальний захист. Суд апеляційної інстанції, дійшовши помилкового висновку про пропущення позивачем строку звернення до суду, не надав оцінку доказам, наявним у матеріалах справи.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
22. Приймаючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач, звернувшись у січні 2019 року до суду із даним позовом пропустив строк звернення до суду, передбачений КАС України.
23. Колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим з огляду на наступне.
24. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
27. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 КАС України.
28. Відповідно до змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
29. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
30. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
31. У цій справі суд апеляційної інстанції ухвалив постанову про залишення позовної заяви без розгляду з огляду на те, що позивач звернувся до суду за захистом порушеного права у cічні 2019 року, тоді як перебіг строку для звернення до адміністративного суду у даному спорі розпочався ще у 2008 році, коли позивачеві було здійснено перерахунок пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 №45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», що свідчить про пропуск установленого КАС України строку для звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів.
32. Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 КАС України (тут і далі -в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із позовом) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
33. Дія нормативно-правового акта є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта, відтак факт порушення прав, свобод чи інтересів у такому випадку може мати триваючий характер. З огляду на викладене, суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.
34. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги багаторазове застосування та триваючу дію (тривалу чинність) нормативно-правового акта; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; факт порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносини, які регулюються нормативно-правовим актом, чи вибула із таких та і коли саме.
35. За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права триваючою дією чинного нормативного-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і протиправною хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом його чинності.
36. Питання застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13.03.2019 у справі №712/8985/17 та Верховним Судом у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 06.03.2019 у справі №803/417/18, від 18.07.2019 у справі №826/16725/17, від 19.12.2019 у справі №826/6102/18.
37. Колегія суддів відхиляє посилання позивача, викладені у касаційній скарзі, щодо неврахування судом апеляційної інстанції практики, сформованої Верховним Судом у справі №646/6250/17 та Великою Палатою Верховного Суду у справі №510/1286/16-а, оскільки дані справи не є подібними (предметом спору у таких є визнання протиправними дій Слобожанського об`єднаного управління Пенсійного фонду України м. Харкова щодо припинення виплати позивачу пенсії та зобов`язання відповідача поновити виплату пенсії позивачу, починаючи з дня припинення, та визнання неправомірними дій управління Пенсійного фонду України щодо неврахування для обчислення пенсії сум індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат відповідно та зобов`язання управління Пенсійного фонду України здійснити перерахунок пенсії позивачу як державному службовцю). Натомість предметом спору у даній справі є оскарження в частині нормативно-правового акта.
38. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
39. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
40. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
41. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
42. За наведеного змісту правового регулювання та фактичних обставин, встановлених у справі, Суд дійшов висновку про порушення судом апеляційної інстанцій норм процесуального права при ухваленні оскаржуваної постанови.
43. Частиною 1 статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
44. Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
45. Враховуючи те, що судом апеляційної інстанції скасовано рішення суду першої інстанції з підстав порушення норм процесуального права, а відтак такий не здійснював апеляційний перегляд рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019 по суті, що, у свою чергу, унеможливлює перевірку дотримання судом першої інстанції норм права при прийнятті судового рішення у даній справі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 - скасуванню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
46. Враховуючи, що суд касаційної інстанції направляє справу для продовження розгляду суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 скасувати, а справу №640/1591/19 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко
