ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №808/965/17

адміністративне провадження №К/9901/20831/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О.В.,

суддів -Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/965/17

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області, третя особа - Державне підприємство «Документ, про скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (прийняте у складі головуючого судді Матяш О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Дадим Ю.М., суддів: Уханенка С.А., Богданенка І.Ю.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. В квітні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області (надалі - відповідач, ГУ ДМІ України в Харківській області), третя особа - Державне підприємством «Документ», в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення, що викладене у висновку про результати службової перевірки щодо законності набуття громадянства України ОСОБА_1 , затвердженому 11 жовтня 2016 року виконуючим обов`язки начальника ГУ ДМІ України в Харківській області.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Суд першої інстанції зазначив, що складений за результатом службової перевірки висновок не породжує правових наслідків у формі виникнення, зміни чи припинення прав, свобод, обов`язків чи законних інтересів позивача.

Короткий змість рішення суду апеляційної інстанції

3. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року залишено без змін. Погоджуючись із висновком суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції вказав, що зміст оскаржуваного висновку полягає у висвітленні ходу проведення службової перевірки. Складання висновку перевірки є частиною процесу реалізації суб`єктом владних повноважень наданих йому чинним законодавством повноважень, а результатом реалізації цих повноважень, у разі виявлення порушень, є винесення у відповідній формі рішення, яке породжує юридичні наслідки для особи.

4. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що результатом реалізації позивачем своїх повноважень на підставі висновку про результати службової перевірки та скасування рішення ГУМВС України в Харківській області від 18 квітня 2007 року про набуття ОСОБА_1 громадянства України за територіальним походженням відповідно статті 21 Закону України "Про громадянство України", було рішення ГУДМС України в Харківській області від 11 жовтня 2016 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач через свого представника - Кравцова В.М., звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив рішення судів першої, апеляційної інстанцій скасувати та закрити провадження у справі.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною скаргою на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року.

7. У касаційній скарзі позивач зазначив, що звертаючись із позовними вимогами про скасування рішення, оформлене висновком, не був обізнаний про наявність іншого документа - рішення ГУДМС України в Харківській області від 11 жовтня 2016 року та вважав, що рішення суб`єкта владних повноважень оформлене саме оскаржуваним висновком.

8. Скаржник також наголосив, що судами попередніх інстанцій не встановлено фактів подання ОСОБА_1 свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не міг набути громадянства України. А тому, на думку позивача, відповідач дійшов до неправомірного висновку щодо необхідності позбавлення ОСОБА_1 громадянства.

9. Позивач у скарзі вказав про необхідність закриття провадження у справі, враховуючи, що спірний висновок не породжує правових наслідків для позивача. Однак, суди попередніх інстанцій, всупереч вимогам КАС України, не закрили провадження у справі, а відмовили у задоволенні позовних вимог.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. З метою отримання сервісних послуг з питань оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон позивач звернувся до Відділу обслуговування громадян м. Запоріжжя Департаменту з надання послуг ДП "Документ" (надалі - Відділ), і 29 березня 2017 року уклав договір №23-29032017/31.

11. 13 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Відділу за отриманням паспорту громадянина України для виїзду за кордон, проте в оформленні такого паспорту йому було відмовлено, а паспорт громадянина України, серії НОМЕР_1 , вилучено, про що позивачу видано довідку про вилучення/тимчасове затримання паспорта громадянина України №01 від 13 квітня 2017 року.

11.1 Вказані дії були здійснені на підставі висновку про результати службової перевірки щодо законності набуття громадянства України ОСОБА_1 від 11 жовтня 2016 року

11.2 За результатами перевірки встановлено, що позивачу видно 25 квітня 2007 року Дергачівським РВ ГУМВС України в Харківській області паспорт громадянина України ( НОМЕР_1 ) у зв`язку з набуттям громадянства України на підставі довідки про реєстрацію особи громадянином України №57725, виданої 18 квітня 2017 року УГІРФО ГУМВС України в Харківській області.

11.3 Встановлено, що рішенням Дергачівського районного суду Харківської області від 20 лютого 2007 року у справі № 2-0-25/07 встановлено факт постійного проживання позивача на території України.

11.4 18 квітня 2007 року рішенням ГУМВС України в Харківській області ОСОБА_1 набув громадянство України за територіальним походженням, відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про громадянство України", на підставі вказаного судового рішення.

11.5 24 вересня 2010 року до УГІРФО ГУМВС України в Харківській області надходила копія ухвали Дергачівського районного суду Харківської області від 14 липня 2008 року про перегляд рішення у зв`язку з нововиявленими обставинами, відповідно до якої рішення Дергачівського районного суду Харківської області від 20 лютого 2007 року про встановлення факту проживання позивача на території України з травня 1989 року по травень 1990 року скасовано за нововиявленими обставинами.

12. 11 жовтня 2016 року головним спеціалістом відділу з питань громадянства, паспортизації та реєстрації затверджено висновок за результатами службової перевірки щодо законності набуття громадянства України ОСОБА_1 , відповідно до якого:

- службову перевірку законності набуття громадянства України ОСОБА_1 , уродженцем Республіки Грузія, в межах компетенції закінчити;

-скасувати рішення ГУМВС України в Харківській області від 18 квітня 2017 року про набуття ОСОБА_1 , уродженцем Республіки Грузія, громадянства України за територіальним походженням відповідно статті 21 Закону України "Про громадянство України";

-довідку №57725 про реєстрацію особи громадянином України, видану 18 квітня 2007 року УГІРФО ГУМВС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , вважати недійсною та такою, що підлягає вилученню;

-після затвердження висновку та прийняття рішення про скасування рішення про набуття громадянства України:

- вжити відповідних заходів щодо виявлення та вилучення довідки №57725 про реєстрацію особи громадянином України, виданої 18 квітня 2007 року УГІРФО ГУМВС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 ;

-паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , оформлений 25 КВІТНЯ 2007 року Дергачівським РВ ГУМВС України в Харківській області на ім`я ОСОБА_1 , відповідно до п. 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України від 13 квітня 2012 року №320 вважати таким, що оформлений з порушенням вимог чинного законодавства, підлягає вилученню та знищенню у встановленому порядку.

-внести відомості про недійсність паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 25 квітня 2007 року Дергачівським РВ ГУМВС України в Харківській області на ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 до БД "Недійсні документи" СІАС УМП;

-надіслати до відділу адресно-довідкової роботи ГУДМС України в Харківській області інформацію та контрольну картку для взяття на контроль;

-надіслати відповідну інформацію до (Г) УДМС України в областях та в м. Києві.

-про прийняте рішення проінформувати ДМС України.

-матеріали перевірки скерувати до справи.

13. 11 жовтня 2016 року головним спеціалістом відділу з питань громадянства Управління з питань громадянства, паспортизації та реєстрації ГУДМС України в Харківській області Калиною М.О. підготовлено подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України відносно позивача.

14. 11 жовтня 2016 року на підставі вказаного подання ГУ ДМС України в Харківській області прийнято рішення, яким рішення ГУМВС України в Харківській області від 18 квітня 2007 року про набуття громадянства України за територіальним походженням відповідно до статті 8 Закону України "Про громадянство України" громадянином ОСОБА_1 скасовано у зв`язку з тим, що громадянство України було набуто унаслідок приховування суттєвого факту, а саме: скасування рішення Дергачівського районного суду Харківської області від 20 лютого 2007 року про встановлення факту проживання в Україні з травня 1989 року по травень 1990 року позивача, у зв`язку з чим відпали підстави для набуття громадянства України.

15. Не погодившись з висновком службової перевірки, позивач звернувся до суду.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

16. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначає Закон України від 18 січня 2001 року N 2235-III «Про громадянство України» (надалі - Закон N 2235-III; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин - 11 жовтня 2016 року).

17. Статтею 21 Закону N 2235-III передбачено, що рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до статей 8 та 10 цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.

18. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 24 Закону N 2235-III центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, здійснює повноваження щодо скасування в межах повноважень прийнятих рішень про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 цього Закону.

19. Згідно зі статтею 26 Закону N 2235-III рішення з питань громадянства можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку до суду.

20. Пунктами 96, 97 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року N 215, передбачено, що провадження, подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону, стосовно особи, яка проживає в Україні, готується управлінням, відділом (сектором) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного значення, до якого цією особою подавалися документи щодо оформлення набуття громадянства України.

Подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України разом із документами, передбаченими підпунктом "б" пункту 88 цього Порядку, надсилається до головного управління (управління) міграційної служби в області.

Рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується начальником головного управління (управління) міграційної служби в області або його заступником.

21. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

22. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

24. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

25. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

26. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

27. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

28. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із позовної заяви, ОСОБА_1 , звертаючись до суду із позовом, оскаржує саме висновок головного спеціаліста відділу з питань громадянства ГУ ДМС України в Харківській області про результати службової перевірки щодо законності набуття ним громадянства.

30. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

31. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

32. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.

33. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

34. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

35. Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).

36. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).

37. Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.

38. Верховний Суд зазначає, що службове розслідуванням - це комплекс заходів, які здійснюються з метою уточнення причин, установлення обставин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення, відповідальність за яке передбачена законодавством України, та ступеня вини особи (осіб), яка вчинила це правопорушення.

39. Висновок службового розслідування, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень норм законодавства, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідків для суб`єктів відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

40. За своєю правовою природою висновок службового розслідування є службовим документом, який фіксує факт проведення службового розслідування і є носієм доказової інформації про обставини, що стали підставами для його призначення.

41. Висновки службового розслідування не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Зафіксовані в результатах службового розслідування обставини можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб`єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. Отже, висновок за результатами службового розслідування є лише носієм певної інформації.

42. Водночас обов`язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

43. Таким чином, правова природа оскаржуваного висновку службового розслідування унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправним і скасування висновку за результатами службового розслідування, у зв`язку із чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

44. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

45. Суд зазначає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто воно стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

46. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України суд враховує висновки, щодо застосування норм права до спірних правовідносин, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 826/13810/16, Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року в справі №П/800/526/17, від 22 березня 2018 року в справі №П/9901/135/18, від 10 травня 2018 року в справі №П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року в справі № 9901/591/18.

47. З огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження в справі.

48. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

49. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

50. Відповідно до частин першої та другої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково й залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження в справі у відповідній частині з підстав, встановлених, відповідно, статтями 238, 240 цього Кодексу.

51. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.

СУДОВІ ВИТРАТИ

52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, передбачених статтями 139, 140 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року - скасувати.

3. Закрити провадження у справі №808/965/17.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

____________

____________

____________

О. В. Калашнікова

О.А. Губська

М.В. Білак

Судді Верховного Суду