П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
27 серпня 2019 р.
м.Одеса
Справа № 1540/4632/18
Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В. В.
П `ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Потапчука В.О.
суддів: Шляхтицького О.І. , Семенюка Г.В.
За участю секретаря Алексеєвої Н.М.
Представник апелянта ОСОБА_1 .
Представник відповідача Неруш А.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_2 , Громадської спілки “Асоціація автомобілістів Одеської області” на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року, прийнятого у відкритому судовому засіданні (суддя Андрухів В.В.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача – Громадська організація “Корупція-Стоп”, Громадська спілка “Асоціація автомобілістів Одеської області”, про визнання дій протиправними, визнання нечинним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог.
У вересні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача – Громадська організація “Корупція-Стоп”, Громадська спілка “Асоціація автомобілістів Одеської області”, в якому, відповідно до заяви про зміну предмету позову від 27 грудня 2018 року просить:
- визнати протиправними дії Одеської міської ради в частині визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі;
- визнати нечинним та скасувати рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі”.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 30 квітня 2018 року він став користувачем кооперативної автостоянки “Іскра 2” за адресою: АДРЕСА_1 Іцхака Рабіна кут вул. Генерала Петрова. Відповідно до інформації, з якою позивача ознайомлено на автостоянці, питання організації, експлуатації та розміщення автостоянок на території міста Одеси регулюються рішенням Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі”.
Позивач вказав, що з отриманої інформації від Комунального підприємства "Одестранспарксервіс", Юридичного департаменту Одеської міської ради, Департаменту архівної справи та діловодства, він дійшов висновку, що питання організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі в тому числі і на автостоянках, визначається тільки рішенням ОМР №1251-VІ. Одеська міська рада прийняла рішення № 1251-VІ "Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі" 20 вересня 2011 року. Зазначеним рішенням було затверджено у додатку №1 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, у додатку № 2 Типовий договір балансоутримання місць для паркування. В рішення ОМР №1251-VІ тричі вносились зміни та доповнення рішеннями Одеської міської ради №1498-VI від 22 листопада 2011 року. №1889-VІ від 19 квітня 2012 року. №6506-VІ від 16 квітня 2015 року.
Позивач зазначив, що згідно преамбули Одеська міська рада прийняла рішення №1251-VI від 20 вересня 2011 року з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету та керувалась вимогами ст.ст. 8, 10. 12, 266 Податкового кодексу України, пункту 24 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні'", постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року №1342 "Про затвердження Правил паркування транспортних засобів".
Позивач вказав, що з огляду на те, що рішення Одеської міської ради №1251-V1 є регуляторним актом, порядок його прийняття повинен відповідати нормам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Одеська міська рада як регуляторний орган повинна була включити проект рішення "Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі" в план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів згідно до ст.7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", підготувати аналіз регуляторного впливу проекту рішення та опублікувати його разом з проектом рішення для отримання зауважень та пропозицій згідно ст.ст. 8.9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснювати відстеження результативності рішення у встановленому порядку - ст. 10 наведеного закону.
Позивач зазначив, що рішенням Одеської міської ради №23-V1 від 28 грудня 2010 року "Про затвердження Плану діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2011 рік" було винесено в 1 квартал 2011 року підготовку рішення "Про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі". З огляду на інформацію офіційного сайту міста Одеси 31 січня 2011 року, тобто в І кварталі 2011 року, Одеська міська рада прийняла рішення №281 -VI від 31 січня 2011 року "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів", яким доручено виконавчому комітету Одеської міської ради підготувати та надати на розгляд чергової сесії Одеської міської ради проект рішення "Про організацію та порядок паркування транспортних засобів в місті Одесі". Після 31 січня 2011 року будь-яких рішень щодо включення до плану діяльності Одеської міської ради або її виконавчого комітету з підготовки проектів рішень "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі" не приймалось.
Позивач вказав, що згідно відповіді секретаря Одеської міської ради від 01 серпня 2018 року №ЗПІ 140,141 мр на запити, подані через Інтернет портал звернень громадян https://1535.odessa.ua, на думку посадових осіб Одеської міської ради, рішення №1251-VІ не є регуляторним актом, оскільки його вніс виконавчий комітет Одеської міської ради своїм рішенням від 14 липня 2011 року №490 “Про внесення на розгляд Одеської міської ради проекту рішення “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі”. Проте сам текст рішення Одеської міської ради №1251-VI не містить інформації, що його внесено рішенням Виконкому №490.
Позивач зазначив, що раніше, 13 липня 2018 року, ним було отримано від секретаря Одеської міської ради копію проекту рішення Одеської міської ради №1251-VI та доданих до нього документів, поправок постійної комісії, які було винесено на розгляд сесії Одеської міської ради 20 вересня 2011 року. Наданий до відповіді проект рішення "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі" не містить відомостей про його прийняття відповідно до вимог рішення виконкому №490, або про внесення його на розгляд саме виконавчим комітетом.
Позивач вважає, що з огляду на текст рішення виконавчого комітету від 14 липня 2011 року №490, розмішеного на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням http://omr.gov.ua/ru/acts/committee/35737/, Одеською міською радою опубліковано 29 липня 2011 року тільки текст рішення №490 та проект рішення “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі” без додатків, тобто без Положення та Типового договору балансоутримання місць для паркування, що є порушенням та не давало можливості всім зацікавленим особам ознайомитись з тим, який саме текст додатків було винесено рішенням виконкому та передано на розгляд Одеської міської ради. Інформація на сайті про опублікування рішення №490 у офіційному друкованому виданні відсутня, що також свідчить про порушення Одеською міською радою порядку опублікування рішень.
Позивач вважав, що внесення виконавчим комітетом Одеської міської ради своїм рішенням від 14 липня 2011 року №490 не є доказом виконання Одеською міською радою вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Позивач зазначив, що на офіційному сайті Одеської міської ради http://omr.gov.ua/, у розділі “Регуляторна політика”, він також не знайшов повідомлення про оприлюднення проекту рішення Одеської міської ради “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі”, самого тексту проекту рішення в редакції, якій було прийнято Одеською міською радою та аналізу впливу даного регуляторного акту, складеного відповідно до Методики проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акту, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308.
Позивач вказав, що до рішення Одеської міської ради №1251-VI тричі вносились доповнення рішеннями №1498-VІ від 22 листопада 2011року, №1889-VІ від 19 квітня 2012 року, №6506-VІ від 16 квітня 2015 року, однак інформація чи було дотримано під час прийняття змін до рішення вимог закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” також на сайті міської ради відсутня.
Позивач вважав, що Одеською міською радою порушено вимоги ст.10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльносгі" та не забезпечено здійснення заходів щодо відстеження результативності рішення Одеської міської ради №1251-VI, а відтак не відстежуються обставини, які б свідчили про необхідність перегляду рішення.
Одеська міська рада, приймаючи рішення №1251-VI, неправильно визначила правовий статус автостоянок, та затвердила Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів, відповідно до змісту якого автостоянка у місті Одесі стала видом майданчика для паркування, де надаються послуги з паркування транспортних засобів, а не зберігання транспортних засобів, чим порушено права користувачів автостоянок та позивача в тому числі.
Також позивач зазначив, що Одеською міською радою не було належним чином здійснено опублікування інформації щодо прийняття рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі” відповідно до вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року у задоволенні позову було відмовлено.
Розглядаючи позов по суті суд першої інстанції не надав правої оцінки доводам позивача щодо обставин прийняття відповідачем оскарженого акту. При цьому суд вирішив, що оскарженим актом не були порушені права позивача та прийняв постанову про відмову в задоволені позовних вимог.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, у якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. У зв`язку з чим скаржник просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Зокрема позивач зазначає, що він є членом територіальної громади, починаючи з 30 квітня 2018 року позивач став користувачем кооперативної автостоянки, таким чином, зважаючи на 1.2 Положення, затвердженого рішенням ОМР №1251-VI, він став суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано рішення ОМР №1251-VI. Позивач неодноразово зазначав, що рішення ОМР №1251-VI було прийнято з порушенням встановленої процедури, заявити про такі порушення в момент прийняття рішення він не міг, оскільки не проживав тривалий час у місті Одесі та не знав про прийняття рішення міською радою.
Відповідно до позиції Верховного Суду України, викладеної в постанові від 21 лютого 2019 року №591/1731/16-а, особа має право оскаржити нормативний акт суб`єкта владних повноважень з підстав того, що вона є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції третя особа Громадська спілка “Асоціація автомобілістів Одеської області” також звернулася до суду з апеляційною скаргою, у якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, судом першої інстанції не надано належної правової оцінки обставинам справи у їх сукупності. У зв`язку з чим скаржник просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Зокрема апелянт зазначає, що приймаючи оскаржене рішення Одеська міська рада не виконала вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарювання». Рішення №1251-VІ не відповідає засадам та принципам державної регуляторної політики, оскільки його прийняття відбувалось з порушенням прав суб`єктів господарювання, засновників Спілки, які експлуатують автостоянки міста.
Оператори автостоянок міста, члени ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області», інших громадських організацій в громадських слуханнях, які відбулись 20 травня 2011 року, щодо обговорення проекту рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі» участі не приймали. При прийняті рішення були порушені також права громадян на участь у самоврядуванні та на участь в обговорені проекту відповідного рішення. Відповідачем не надано копію протоколу громадських слухань, в якому зазначено, що оператори автостоянок приймали участь в обговоренні документу.
До робочої групи з розробки проекту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі», створеної розпорядженням міського голови №2486-01р від 31 грудня 2010року, жоден керівник автостоянок міста Одеси не входив, що свідчить про те, що рішення №1251-VІ приймалось без участі громадськості та організацій, які експлуатують автостоянки.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року та від 03 квітня 2019 року відкрито апеляційне провадження у справі за вищезазначеними апеляційними скаргами.
Заслухавши суддю-доповідача,розглянувши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.
Згідно приписів ст. 310 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу у відкритому судовому засіданні.
Обставини справи.
Рішенням Одеської міської ради від 28 грудня 2010 року №23-VI затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2011 рік, що був оприлюднений в газеті "Одеський вісник'" №5 від 13 січня 2011 року.
У пункті 4 вказаного рішення міститься вказівка на проект рішення про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі.
20 вересня 2011 року Одеська міська рада, відповідно до ст.ст. 8. 10, 12. 266 Податкового кодексу України, п.24 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року №1342 "Про затвердження Правил паркування транспортних засобів", з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету, прийняла рішення №1251-VІ "Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі".
Зазначеним рішенням затверджено у додатку №1 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, у додатку № 2 - Типовий договір балансоутримання місць для паркування.
Відповідно до п.1.2 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, дія цього Положення поширюється на осіб, які розміщують транспортні засоби на майданчиках для паркування, а також на суб`єктів господарювання, які утримують такі майданчики.
Дане рішення Одеської міської ради оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12 жовтня 2011 року та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті "Одеський вісник" від 13 жовтня 2011 року № 170.
Також судом встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту рішення "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі разом з проектом вказаного рішення та аналізом його регуляторного впливу опубліковано на офіційному сайті Одеської міської ради 22 березня 2011 року.
17 травня 2011 року на офіційному сайті Одеської міської ради опубліковано повідомлення про проведення громадського обговорення проекту оскаржуваного рішення. яке відбудеться 20 травня 2011 року о 16:30 год. в кінозалі Одеської міської ради. Аналогічне повідомлення містилося також і в газеті "Одеський вісник" № 84 від 19 травня 2011 року.
Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач звернувся до суду з позовом.
Висновок суду першої інстанції.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивач взагалі не визначив, які персоніфіковані суб`єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням Одеської міської ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення, які конкретні негативні наслідки настали для позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.
Посилання ОСОБА_2 на те, що він є членом територіальної громади м. Одеси, на думку суду, має абстрактний та неконкретний характер, у зв`язку з чим не може розглядатись як порушене право позивача, що потребує судового захисту, адже не виражає жодних персоніфікованих негативних наслідків оскаржуваного рішення, які настали безпосередньо у відношенні до позивача, а сам ОСОБА_2 не є потерпілим від положень спірного у справі рішення.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його помилковим та таким, що не відповідає вимогам Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Джерела права й акти їх застосування.
Згідно вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.1 ст.144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені ст.26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Відповідно до ч.1 ст.26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України (пункт 24).
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 26 листопада 2016 року № 1160-VІ (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення).
Відповідно до ст.1 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;
регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Згідно ст.7 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Відповідно до ч.ч. 1-3 ст.8 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акту, при підготовці аналізу регуляторного впливу, повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акту, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акту; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акту; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акту; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акту, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акту; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акту в разі його прийняття.
Згідно ч.ч. 1-6 ст.9 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акту.
Проект регуляторного акту, разом із відповідним аналізом регуляторного впливу, оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акту.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акту і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Відповідно до ч.5 ст.12 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Відповідно до ч.ч. 1-2 ст.13 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
Згідно ст.36 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акту не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акту, прийнятого з порушеннями.
Оцінка суду.
Дослідивши матеріали справи, колегією суддів встановлено, що предметом судового розгляду по справі є протиправні дії Одеської міської ради в частині визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі, визнання нечинним та скасування рішення Одеської міської ради № 1251-VІ від 20 вересня 2011 року «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі».
20 вересня 2011 року Одеська міська рада, з посиленням на ст.ст. 8, 10, 12. 266 Податкового кодексу України, п.24 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постанову Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року №1342 "Про затвердження Правил паркування транспортних засобів", з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету, прийняла рішення №1251-VI "Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі".
Зазначеним рішенням затверджено у додатку №1 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, у додатку №2 - Типовий договір балансоутримання місць для паркування.
Відповідно до п.1.2 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, дія цього положення поширюється на осіб, які розміщують транспортні засоби на майданчиках для паркування, а також на суб`єктів господарювання, які утримують такі майданчики.
Конституційний Суд України у рішенні №1-9/2009 від 16 квітня 2009 року дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації, вичерпують свою дію.
В зв`язку з вищевказаним, колегія суддів вважає, що рішення ОМР №1251-VI є нормативним актом, який має локальний характер, розрахований на широке коло осіб та прийняте для неодноразового застосування, що також підтверджено п. 1.2 Положення.
Відповідно до п.2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Як зазначено в адміністративному позові та підтверджено доказами, наявними в матеріалах справи та дослідженими в судовому засіданні, ОСОБА_2 є членом територіальної громади міста Одеси, починаючи з 30 квітня 2018 року став користувачем кооперативної автостоянки, діючої на підставі оскарженого положення.
Колегія суддів вважає, що згідно с вказаними обставинами, зважаючи на п. 1.2 Положення, затвердженого рішенням ОМР №1251-VI, позивач став суб`єктом правовідносин, у яких застосовано оскаржене рішення ОМР №1251-VI.
Колегія суддів погоджується з доводами позивача, що рішення ОМР №1251-VІ порушує його права, права інших членів територіальної громади міста, було прийнято з порушенням встановленої процедури, заявити про такі порушення в момент прийняття рішення він не міг, оскільки не проживав тривалий час у місті Одесі та не знав про прийняття рішення міською радою.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції надав не вірну оцінку вказаним правовідносинам, не прийняв до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 21 лютого 2019 року №591/1731/16-а, згідно якої будь-яка особа має право оскаржити нормативний акт суб`єкта владних повноважень з підстав того, що вона є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, чи застосовується цей акт.
Окрім того колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не дослідив та не надав правої оцінки обставинам підготовки та прийняття оскарженого положення.
Відповідно до ст.3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Відповідно до п.3.1 Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у загально соціологічному значені категорія «інтерес» розуміється як об`єктивно існуюча і суб`єктивно усвідомлена соціальна потреба, як мотив, стимул, збудник, спонукання до дії, у психології - як ставлення особливості до предмета як до чогось для неї цінного, такого що притягує, в юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як етимологічне, так і загально соціологічне, психологічне значення. вживається у широкому чи вузькому значені як самостійний об`єкт правовідносин. реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.
Законом №1160-VІ передбачено, що під час прийняття регуляторного акту регуляторному органу необхідно дотримуватись встановленої процедури, а саме проект має бути включено в діяльності з підготовки проектів регуляторних актів (ст. 7 Закону № 1160-VІ), необхідно підготувати аналіз регуляторного впливу проекту рішення та опублікувати його у повідомленні разом з проектом рішення для отримання зауважень та пропозицій згідно (ст.ст.8, 9 Закону № 1160-VI). здійснювати відстеження результативності рішення у встановленому порядку (ст. 10 Закону №1160-УІ).
В судових засіданнях встановлено, що 17 травня 2011 року о 18 годині 18 хвилин на сайті Одеської міської ради було розміщено інформацію про проведення 20 травня 2011 року о 16.30 год. в приміщенні кінозалу міської ради громадських слухань щодо обговорення проекту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів на території м. Одеси».
19 травня 2011 року в газеті «Одеський вісник» з посиланням на розпорядження міського голови №2486-01р від 31 грудня 2010 року розміщено інформацію про проведення 20 травня 2011 року о 16.30 год. в приміщенні кінозалу міської ради громадських слухань щодо обговорення проекту Положення «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі».
Тобто з інтервалом в менш ніж два дні Одеська міська рада здійснила повідомлення про обговорення двох різних за назвою проектів рішень. З вказаних повідомлень не вбачається де можливо ознайомитись з проектами цих рішень, організація та здійснення аналізу регуляторного впливу на життя громадян міста вказаного акту також була відсутня.
Судом першої інстанції, на думку колегії суддів, не надано належної правової оцінки та не досліджено, який саме проект рішення міської ради обговорювався на громадських слуханнях - або проект рішення Одеської міської ради «Про організацію га порядок паркування транспортних засобів на території м. Одеси», або проект Положення «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі».
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції, при розгляді справи також були проігноровані доводи позивача, та не надано правової оцінки тим обставинам, що громадські слухання не можуть скликатись та проводитись на підставі розпорядження міського голови №2486-01р від 31 грудня 2010року «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 19 лютого 2010 року №259-01р «Про створення робочої групи з розробки проекту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі», яким лише змінювався склад робочої групи.
Колегія суддів вважає, що розміщення повідомлення про проведення громадських слухань відповідачем здійснено з порушенням прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні, без забезпечення права особи прийняти участь у такому обговорені, оскільки повідомлення було опубліковано менш ніж за передбачений законодавством термін до громадських слухань. Такий строк, на думку апеляційного суду, не є розумним, достатнім та обґрунтованим для забезпечення участі громадян міста в слуханнях. В той же час статутом територіальної громади м. Одеси, який було прийнято в серпні 2011 року, строк для опублікування повідомлення про громадські слухання встановлено не менш, ніж 14 календарних днів.
Колегія суддів, приходить до висновку, що відповідачем не надано жодних доказів, що громадські слухання, призначені на 20 травня 2011 року, відбулись за участю громадськості, суду не було надано інформацію про кількість осіб, що приймало участь в слуханнях, про внесені на громадських слуханнях зауваження та пропозиції, а також про результати їх розгляду виконавцем рішення - задоволено або відхилено.
Апеляційний суд вважає, що відповідачем був порушений порядок прийняття оскарженого акту. При його розробці він діяв непослідовно, не прозоро та не збалансовано, без всебічного забезпечення права громадян на участь у процесі прийняття рішення, що свідчить про порушення законодавства, так як відповідно до ст. 4 Закону №1160-VІ принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин: потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятих альтернатив;
ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів і господарювання, громадян та держави;
збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;
передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до позиції Верховного суду України, викладеній в постанові від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, недотримання регуляторним органом принципів та процедур, встановлених Законом №1160-VІ, при прийняті регуляторного акту є підставою для визнання такого акту протиправним та не чинним.
Колегія суддів приймає до уваги посилення позивача на правову позицію, викладену у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ де вказано, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).
Зважаючи на наведене, колегія суддів вважає, що процедура прийняття рішення ОМР №1251 -VI повинна відповідати вимогам та принципам Закону №1160-VІ, принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, які безпосередньо пов`язані з суттю державної регуляторної політики, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Колегія суддів вважає, що неналежне, формальне проведення відповідачем громадського слухання проекту оскарженого акту, здійснене без участі операторів автостоянок міста, зацікавлених підприємців, громадських організацій, громадян з порушенням встановлених строків, прийняття відповідачем не належним чином збалансованого та неналежним чином узгодженого з громадою міста акту, ігнорування ним вимог здійснення аналізу регуляторного впливу акту на суспільні відносини, спричинило в подальшому обурення громадян, системні конфлікти відповідача з членами громади міста, дестабілізувало життя громадян.
Встановлення відповідачем на підставі оскарженого акту неналежним чином оформлених міст для паркування автомобілів, шлагбаумів, обмеження ним, при цьому, громадянам доступу та проїзду по загальнодоступним дорогам до загальнодоступних міст відпочинку у моря та пляжів в районі 10-16 станцій Великого Фонтану, міського парку ім. Шевченко, міського пляжу Лонжерон, Дельфін (під виглядом стягнення плати за паркування), спричинило масове обурення громадян, багато численні звернення, мітинги та протести, які супроводжувались певними конфліктними ситуаціями, сутичками та не санкціонованим знищенням майна, перешкод для проїзду.
Колегія суддів вважає, що оскаржений акт, прийнятий відповідачем з грубими процедурними порушеннями без системного аналізу ефективності його регуляторної дії, не тільки порушив права позивача, інших громадян міської громади, а також спричинив дестабілізацію та конфронтацію в суспільству, спонукав багато чисельні протести та безпорядки в зв`язку з чим підлягає визнанню протиправним та нечинним.
При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення вимог позивача в частині визнання протиправними дії ОМР щодо визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м.Одесі, оскільки визнання нечинним та протиправним регуляторного Акту охоплюється цими діями.
Колегія суддів, вважає, що неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що знайшло своє відображення у неправильному тлумаченні закону, що в свою чергу призвело до неправильного вирішення справи - є підставами для часткового задоволення апеляційних скарг, скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про часткове задоволення позову.
Згідно ч.1-2 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Відповідно п.2 ч. 1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухватити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Таким чином керуючись п.п.1, 4 ч.1 ст. 317 КАС України колегія суддів вважає за необхідним, скасовуючи рішення суду першої інстанції, ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 – задовольнити частково.
Керуючись ст.ст.310,315,317, 322, 325 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційні скарги ОСОБА_2 , Громадської спілки "Асоціація автомобілістів Одеської області'" – задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року – скасувати.
Прийняти по справі нову постанову:
Адміністративний позов ОСОБА_2 –задовольнити частково.
Визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року “Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі”.
В решті позовних вимог ОСОБА_2 відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повний текс судового рішення складений та підписаний 02 вересня 2019 року.
Головуючий суддя
Потапчук В.О.
Судді
Шляхтицький О.І. Семенюк Г.В.
