Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 1540/4632/18
касаційні провадження № К/9901/4077/21, №К/9901/3058/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та Громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 (головуючий суддя: Андрухів В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020 (головуючий суддя: Шевчук О.А.. судді: Бойко А.В., Федусик А.Г.) у справі № 1540/4632/18 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи: Громадська спілка «Асоціація автомобілістів Одеської області», Громадська організація «Корупція-Стоп» про визнання дій протиправними, визнання нечинним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Одеської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Громадська спілка «Асоціація автомобілістів Одеської області» (далі - ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» або третя особа - 1), Громадська організація «Корупція-Стоп» (далі - ГО «Корупція-Стоп» або третя особа - 2), в якому просив:
визнати протиправними дії Одеської міської ради в частині визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі;
визнати нечинним та скасувати рішення Одеської міської ради № 1251-VI від 20.09.2011 «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі».
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 13.02.2019 у задоволенні позову відмовив.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 27.08.2019 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 і прийняв нову постанову про часткове задоволення позову.
Визнав протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради № 1251-VI від 20.09.2011 «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі».
У решті позовних вимог ОСОБА_1 відмовив.
Постановою Верховного Суду від 05.02.2020 касаційну скаргу Одеської міської ради задоволено. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.08.2019 скасовано. Справу направлено на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
За результатами нового розгляду справи, П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.12.2020 залишив без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач і третя особа - 1 (ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області») подали касаційні скарги, у яких просять скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020 і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалами Верховного Суду від 01.02.2021 та від 11.02.2021 відповідно відкрито провадження у справі за касаційними скаргами ОСОБА_1 та ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020.
Ухвалами Верховного Суду від 06.06.2023 задоволені заяви суддів Губської О. А., Білак М.В., Калашнікової О.В. про самовідвід від участі у розгляді касаційних скарг ОСОБА_1 та ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області», а справу №1540/4632/18 передано до секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення нового складу суду.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями (протокол від 06.06.2023) визначений новий склад суду: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Єзеров А.А., Шарапа В.М.
Ухвалами Верховного Суду від 03.12.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовні вимоги обґрунтовано порушенням прав позивача, як користувача стоянки, оскільки оскаржене рішення не містить інформації щодо відповідальності за збереження транспортного засобу, в той час, як пунктом 27 Правил зберігання транспортних засобів на автостоянках, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 № 115 передбачено, що автостоянки гарантують схоронність транспортних засобів, прийнятих на зберігання згідно з цими Правилами, а у разі їх зникнення, розукомплектування чи пошкодження під час зберігання несуть відповідальність у встановленому законодавством порядку.
Також позивач зазначає, що отримані на його запити відповіді відповідача свідчать про порушення процедури прийняття рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20.09.2011.
27.03.2020 до суду апеляційної інстанції надійшли пояснення Одеської міської ради, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05.02.2020.
Щодо доводів про невідповідність тексту проєкту рішення ОМР, опублікованого на офіційному сайті ОДМ 22.03.2011, тексту прийнятого рішення, відповідач зазначив, що зі змісту проєкту, оприлюдненого після проведення громадських слухань, та проєкту, затвердженого міською радою, наявні між ними відмінності стосуються лише юридичної термінології і не змінюють по суті зміст самих рішень.
Щодо процедурних порушень при прийнятті адміністративного акта, то на переконання відповідача, такі порушення не повинні породжувати правових наслідків якщо допущені порушення не вплинули на зміст самого акта.
Водночас гаражно-будівельний кооператив «Іскра-2» є юридичною особою, визначеною оператором спеціально відведеної автостоянки, який за договором балансоутримання місць для паркування організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, на якого поширюються Правила зберігання транспортних засобів.
Відповідач стверджує, що між ОСОБА_1 та гаражно-будівельним кооперативом «Іскра-2» укладено договір зберігання транспортних засобів від 30.0.42018 № 29, предметом якого є задоволення інтересів позивача в збереженні належного йому транспортного засобу.
Таким чином, відповідач вважає, що наведеним вище спростовуються доводи позивача щодо порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом його прав на зберігання транспортного засобу.
17.04.2020 позивач подав до суду письмові пояснення, в яких зазначив, що ОМР порушила строк для прийняття відповідного рішення, оскільки на 2011 рік не затвердила План ОМР з підготовки проєктів регуляторних актів.
Також на переконання позивача, суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку про включення до Плану діяльності ОМР з підготовки проєктів регуляторних актів на 2011 рік проєкту рішення з назвою «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів», що не відповідає фактичним обставинам.
Позивач стверджує, що ОМР не опублікувала повідомлення, проєкт рішення та аналіз його регуляторного впливу, що свідчить про порушення статей 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому такий документ не міг бути прийнятим до розгляду ОМР на підставі приписів статті 25 наведеного Закону.
Також позивач наполягає, що прийняття оскаржуваного рішення відбувалось із порушенням засад та принципів державної регуляторної політики, а саме: правової визначеності, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки, що свідчить про протиправність оскаржуваного рішення та необхідність його скасування.
Крім того, ОМР вийшла за межі повноважень та прирівняла в оскаржуваному рішенні автостоянки до майданчиків для паркування.
14.09.2020 від ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» надійшло клопотання про приєднання до матеріалів справи, в якості доказу, листа Державної регуляторної служби України № 5892/0/20-20 від 26.08.2020, у якому зазначається, що оскаржуване рішення ОМР прийнято з порушенням процедури, встановленої Законом.
02.11.2020 та 26.11.2020 ОМР подала до суду додаткові пояснення та клопотання про приєднання доказів. Відповідач вважає, що питання дотримання вимог прийняття регуляторного акта має бути вирішено виключно судом при повному, всебічному та об`єктивному дослідженні наявних у матеріалах справи доказів.
У якості додаткових доказів відповідач надав суду лист ОМР від 02.11.2020 № 160 до ДРС України. Також відповідач надав лист ДРС України від 12.11.2020 №7349/0/20-20, в якому зазначено, що ДРС не може володіти інформацією щодо дотримання вимог регуляторного законодавства під час прийнятті ОМР рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одеса».
30.11.2020 від позивача надійшли письмові пояснення у справі, в яких останній зазначив, що ОМР не надано доказів того, що оскаржуване рішення було внесено на розгляд сесії, як регуляорний акт. Також, за твердженнями позивача, ОМР не надала доказів направлення листа на адресу ДРС.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Одеської міської ради від 28.12.2010 № 23-VI затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2011 рік, що був оприлюднений в газеті «Одеський вісник» № 5 від 13.01.2011, у пункті 4 якого визначено проєкт рішення про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі.
20.09.2011 Одеська міська рада, відповідно до статей 8, 10, 12, 266 Податкового кодексу України, пункту 24 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1342 «Про затвердження Правил паркування транспортних засобів», з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету, прийняла рішення № 1251-VІ «Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі».
Додатком № 1 вказаного рішення є Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, додатком № 2 - Типовий договір балансоутримання місць для паркування.
Відповідно до пункту 1.2 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, дія цього Положення поширюється на осіб, які розміщують транспортні засоби на майданчиках для паркування, а також на суб`єктів господарювання, які утримують такі майданчики.
Рішення Одеської міської ради було оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12.10.2011 та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 13.10.2011 № 170.
Разом з тим суди установили, що у квітні 2018 року позивач став користувачем кооперативної автостоянки «Іскра 2» за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна кут вул. Генерала Петрова.
Відповідно до інформації, з якою позивача ознайомлено на автостоянці, питання організації, експлуатації та розміщення автостоянок на території міста Одеси регулюються рішенням Одеської міської ради № 1251-VI від 20.09.2011 «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі».
Суть спору полягає у визначенні правомірності рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20.09.2011.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем дотримано порядок та процедуру прийняття і оприлюднення оскаржуваного рішення.
Також суд першої інстанції погодився із позицією відповідача, що приймаючи оскаржуване рішення, Одеська міська рада, всупереч наведеним у позовній заяві доводам, не ототожнювала майданчики для паркування та спеціально відведені автостоянки, а мала за мету врегулювати окремі організаційні питання паркування транспортних засобів на обох згаданих різновидах місць для паркування транспортних засобів.
Суд першої інстанції констатував, що врегульовані в оскаржуваному рішенні міської ради питання паркування на спеціально відведених автостоянках мають суто організаційний характер у питаннях їх експлуатації та управління з боку міської влади, а також справляння збору за місця для паркування, що не охоплюється спеціальним нормативно-правовим актом, який в Україні регулює порядок зберігання транспортних засобів на автостоянках.
Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач звертаючись з позовною заявою до суду, взагалі не визначив, які його персоніфіковані суб`єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням Одеської міської ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення, які конкретні негативні наслідки настали для нього внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції надав неправильну оцінку вказаним правовідносинам, не прийняв до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 21.02.2019 № 591/1731/16-а, згідно якої будь-яка особа має право оскаржити нормативний акт суб`єкта владних повноважень з підстав того, що вона є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, чи застосовується цей акт і не дослідив та не надав правої оцінки обставинам підготовки та прийняття оскарженого положення.
Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем був порушений порядок прийняття оскарженого акта в частині проведення громадських слухань.
Відмовляючи в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі, апеляційний суд виходив з того, що визнання нечинним і протиправним регуляторного акта охоплюється цими діями.
Скасовуючи рішення суду апеляційної інстанції Верховний Суд зазначив, що апеляційним судом не надано оцінки документам, а саме повідомленню про оприлюднення проєкту рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі» разом з проєктом вказаного рішення та аналізом його регуляторного впливу, опублікованого на офіційному сайті Одеської міської ради 22.03.2011.
Також Верховний Суд констатував, що дія Положення, затвердженого оскаржуваним рішенням міськради № 1251-VI, поширюється на спеціальні земельні ділянки, відведені для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, перелік яких затверджується рішенням Одеської міської ради. Своєю чергою, такий перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, зі змінами, затверджений рішенням Одеської міської ради від 08.04.2011 № 520-VI.
Водночас судами попередніх інстанцій не досліджувалось питання наявності земельної ділянки, на якій розташована автостоянка, користувачем якої став позивач, у затвердженому відповідним рішенням Одеської міської ради Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси.
Верховний Суд також звернув увагу на те, що поза увагою суду апеляційної інстанції залишилися доводи позивача про неправомірне визначення відповідачем в оскаржуваному рішенні правового статусу автостоянок, у зв`язку з чим остання стала видом майданчика для паркування, де надаються послуги з паркування транспортних засобів, а не їх зберігання.
Крім того, апеляційним судом в оскарженій постанові викладені дослідження і обґрунтування допущених відповідачем порушень лише в частині проведення громадських слухань, на підставі яких суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо визнання протиправним і нечинним рішення Одеської міської ради № 1251-VI від 20.09.2011.
Водночас висновок суду апеляційної інстанції щодо порушення порядку проведення громадських слухань під час прийняття оскарженого рішення ґрунтується, зокрема, на положеннях Статуту територіальної громади м. Одеси, який не діяв на час проведення громадських слухань, а отже не може бути застосований до спірних відносин та покладений в основу висновку про неправомірність оскарженого рішення.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції від 29.08.2019 з направлення справи на новий судовий розгляд під час якого необхідно встановити зазначені Судом обставини, зокрема в розрізі дотримання процедури прийняття оскарженого рішення та його відповідності Правилам № 1342.
Дослідивши матеріали справи, з врахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05.02.2020, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції стосовно безпідставності посилань позивача на протиправне невнесення Одеською міською радою змін до Плану діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2011 рік шляхом включення до нього проєкту рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі», оскільки вказаний План діяльності містить регуляторний акт щодо організації та порядку паркування транспортних засобів. Водночас, відмінність у формулюванні запланованого акта назві прийнятого рішення не є підставою для внесення змін та в будь-якому разі не свідчить про порушення вимог законодавства у сфері регуляторної діяльності.
Суд апеляційної інстанції також установив, що оскаржуване рішення Одеської міської ради оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12.10.2011 та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 13.10.2011 № 170, що свідчить про дотримання відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення регуляторного акта.
Одночасно суд апеляційної інстанції констатував, що імперативної норми щодо повторного оприлюднення проєкту регуляторного акта положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не містять.
Водночас суд апеляційної інстанції встановив, що з урахуванням проведеного громадського обговорення проєкту, що відбулося 26.05.2011, та розгляду вказаного проєкту виконавчим комітетам Одеської міської ради 31.05.2011, в рамках яких було надано ряд зауважень та пропозицій, що були враховані розробником, 23.05.2011 та 08.06.2011 на офіційному сайті Одеської міської ради у розділі «Регуляторна політика/Обговорення проектів» оприлюднено доопрацьовані проєкти оскаржуваного рішення Одеської міської ради.
Також дослідивши зміст проєкту, оприлюдненого після проведення громадських слухань, та проєкту, затвердженого міською радою, суд апеляційної інстанції констатував, що наявні між ними відмінності стосуються лише юридичної термінології та не змінюють при цьому зміст самих положень.
Одночасно суд апеляційної інстанції відхилив доводи апелянтів стосовно порушення Одеською міською радою вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при внесенні до оскаржуваного рішення змін та доповнень, з посиланням на те, що вказані зміни внесені рішеннями Одеської міської ради від 22.11.2011 № 1498-VІ, від 19.04.2012 № 1889-VІ та від 16.04.2015 № 6506-VІ, які не є регуляторними актами, позаяк не встановлюють, не змінюють та не скасовують жодних норм права, а носять лише уточнюючий або конкретизуючий характер.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції підсумував, що Одеською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення в повній мірі дотримано вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», чим забезпечено принцип відкритості та прозорості регуляторної діяльності органу місцевого самоврядування.
Оцінюючі обставини справи у розрізі правомірності визначення оскаржуваним рішенням Одеської міської ради порядку організації та експлуатації спеціально відведених автостоянок, суд апеляційної зазначив, що Одеська міська рада не ототожнювала майданчики для паркування та спеціально відведені автостоянки, а мала за мету врегулювати окремі організаційні питання паркування транспортних засобів на обох згаданих різновидах місць для паркування транспортних засобів.
Тобто, врегульовані в оскаржуваному рішенні міської ради питання паркування на спеціально відведених автостоянках мають суто організаційний характер у питаннях їх експлуатації та управління з боку міської влади, а також справляння збору за місця для паркування, що не охоплюється спеціальним нормативно-правовим актом, який в Україні регулює порядок зберігання транспортних засобів на автостоянках.
Водночас згадування у преамбулі оскаржуваного рішення міської ради постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1342, якою затверджені Правила паркування транспортних засобів, що стосуються паркування транспортних засобів виключно на майданчиках для паркування, також не виключає можливості міської ради у цьому рішенні врегулювати необхідні організаційні питання у роботі спеціально відведених автостоянок, оскільки наведена постанова використовувалась міською радою лише в частині регулювання питань, які стосувались майданчиків для паркування, що, втім, не забороняє органу місцевого регулювання одночасно визначати предметом регулювання у своєму рішенні й інші питання.
Оскаржуваним рішенням Одеської міської ради затверджено Положення, яким регулюється організація та порядок паркування транспортних засобів, що включає паркування як на майданчиках для платного паркування, так і на спеціально відведених автостоянках, що і вбачається зі змісту рішення, що спростовує доводи апелянтів щодо ототожнення вказаних видів паркування.
Суд апеляційної інстанції також установив, що автостоянка, користувачем якої є позивач, внесена до затвердженого міськрадою Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції (пункт 67 «Малиновський район» Додатку № 2 до рішення Одеської міської ради від 27.08.2014 № 5286- VI).
Оператором спеціально відведеної автостоянки відповідно до договорів балансоутримання місць для паркування є гаражно-будівельний кооператив «Іскра-2».
Суд апеляційної інстанції наголосив, що в контексті спірних правовідносин, гаражно-будівельний кооператив «Іскра-2» є юридичною особою, визначеною оператором спеціально відведеної автостоянки, який за договором балансоутримання місць для паркування організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, на якого поширюються Правила зберігання транспортних засобів.
Відповідно, між головою гаражно-будівельного кооперативу «Іскра 2» та ОСОБА_1 було укладено договір зберігання транспортних засобів від 30.04.2018 № 29, предметом якого є задоволення інтересів позивача в збереженні належного йому (використовуваного ним за довіреністю) транспортного засобу.
Наведене, за висновками суду апеляційної інстанції, спростовує твердження позивача щодо порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом його прав на зберігання транспортного засобу та свідчить про те, шо позов не спрямований на виконання завдання адміністративного судочинства, яке полягає у відновленні саме порушених прав у сфері публічно-правових відносин, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції також відхилив доводи позивача, з посиланням на положення Статуту територіальної громади м. Одеси, стосовно порушення Одеською міською радою процедури опублікування рішення про проведення громадських слухань, посилаючись, оскільки Статут територіальної громади міста Одеси набрав чинності 20.10.2011, з урахуванням чого його дія не може поширюватися на порядок проведення громадських слухань 20.05.2011.
Також апеляційний суд погодився із висновком суду першої інстанції щодо безпідставності посилань позивача на лист ДРС України від 28.12.2018, з яким позивач звернувся до Одеської міської ради з пропозицією про вжиття заходів щодо скасування рішення від 20.09.2011 № 1251-VI, оскільки 31.01.2019 департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради направлено лист до ДРС України, в якому повідомлено регуляторну службу про дотримання Одеською міською радою при прийнятті рішення від 20.09.2011 № 1251-VI вимог законодавства у сфері регуляторної політики з наданням відповідних доказів.
Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача (скаржник-1) обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору.
Скаржник-1 зазначає, що в оскаржуваних рішеннях судами застосовано норми Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» без врахування висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 06.05.2020 у справі №804/340/18, згідно із якими порушення принципів передбачуваності та послідовності регуляторної діяльності є підставою для скасування такого акту.
Водночас у справі, що розглядається, судами не надано належної оцінки порушенням з боку відповідача під час підготовки та прийняття рішення ОМР №1251-VI таких принципів регуляторної політики, як збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки.
Також за позицією скаржника-1, на підставі проєкту рішення «Про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі», включеного в План на 2011 рік, фактично було прийнято два регуляторних акти - рішення «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» від 31.01.2011 № 281-VI та «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі» від 20.09.2011 № 1251-VI, що не передбачено статтею 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Скаржник-1 також зазначає, що проєкт рішення, опублікованого 22.03.2011, та рішення ОМР № 1251-VI, не є тотожними та передбачають різні способи та підходи до організації паркування в частині спеціально відведених автостоянок.
Так, Верховний Суд у постанові 20.05.2020 у справі № 310/6300/16-а в частині застосування положень статей 8, 9, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вказав на необхідність повторного опублікування проєкту рішення та аналізу регуляторного впливу у випадку його доопрацювання розробником. Схожа правова позиція також викладена Верховним Судом у постанові 615/1182/15-а від 10.04.2020.
Водночас незважаючи на розбіжності у проєкті рішення та самим рішенням, аналіз регуляторного впливу публікувався тільки один раз - з проєктом рішення 22.03.2011. Своєю чергою, проєкт рішення ОМР № 1251-VI в редакції, яка була прийнята на сесії 20.09.2011, з аналізом регуляторного впливу не публікувався.
У постанові від 19.06.2020 у справі № 420/3134/19 Верховний Суд зазначив, що саме по собі визначення на законодавчому рівні права на громадські слухання є недостатнім без ефективного механізму їх реалізації.
Разом з цим, у спірному випадку Одеською міською радою не забезпечено ефективного механізму реалізації права громадян на участь у громадських слуханнях, внаслідок чого в слуханнях 20.05.2011 не приймав участі жоден одесит та суб`єкт господарювання (згідно протоколу у слуханнях приймали участь тільки посадовці міської ради).
Отже, Одеська міська рада повідомляючи про проведення громадських слухань за два з половиною дні до їх проведення, не намагалась забезпечити репрезентативність громадян та суб`єктів господарювання на слуханнях щодо обговорення проєкту рішення № 1251-VI, що є порушенням принципу збалансованості регуляторної політики.
Наведене свідчить на порушення конституційного права позивача та інших членів громади на участь у місцевому самоврядуванні щодо важливих місцевих питань.
Також за твердженнями скаржника-1, приймаючи оскаржувані рішення суди не правильно визначили нормативне обґрунтування повноважень, на підставі та у межах яких Одеська міська рада прийняла рішення № 1251-VI та визначила організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі, в тому числі, на автостоянках.
Окрім зазначеного, на переконання скаржника-1 також мало місце порушення судами норм процесуального права, що виразилося у недослідженні зібраних доказів, що мають значення для правильного вирішення справи.
Касаційна скарга ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» (третя особа - 1) обґрунтована неправильним тлумаченням судами норм права, що призвело до помилкових висновків про законність оскаржуваного рішення міськради.
Скаржник-2 зазначає, що норми постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1342 «Про затвердження Правил паркування транспортних засобів» є спеціальними для організації паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та за своїм змістом не стосуються автостоянок, оскільки на автостоянках не надаються послуги паркування. Визначення порядку організації роботи автостоянок в оскаржуваному рішенні № 1251-VI на підставі постанови Уряду № 1342 (вказано у преамбулі рішення) є протиправним, оскільки організація роботи автостоянок мала б відповідати спеціальному акту - Правилам зберігання транспортних засобів на автостоянках, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 № 115.
Таким чином, скаржник-2 вважає, що судами надано помилкове тлумачення нормам права в частині «організаційних питань паркування» на спеціально відведених автостоянках та неправильно застосовано норми постанов Уряду №115 та 1342 до правовідносин, які були предметом розгляду у цій справі.
Скаржник- 2 також не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про дотримання Одеською міською радою процедури прийняття регуляторного акту, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарювання». Вважає, що такі висновки зроблено з неправильним застосуванням норм права.
Стверджує, що Одеська міська рада під час підготовки та прийняття оскаржуваного рішення №1251-VI допустила порушення на кожному з етапів прийняття регуляторного акту: планування підготовки рішення, опублікування проекту рішення, проведення громадського обговорення, внесення змін тощо.
Також суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку та не встановили скільки фактично рішень прийнято на підставі рішення «Про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі» та чи відповідає вимогам статті 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарювання» затвердження декількох рішень на підставі одного рішення, включеного в План підготовки регуляторних актів.
На переконання скаржника-2 судами обох інстанцій проігноровано той факт, що спершу Одеська міська рада підготувала та прийняла рішення № 281-VI від 31.01.2011 «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів», а згодом - рішення № 1251-VI «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі».
За наведених обставин, скаржник- 2 наполягає, що судами обох інстанцій допущено неправильне застосування положень статті 7 закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарювання», якою не надано право органам місцевого самоврядування приймати декілька нормативних актів на підставі одного запланованого рішення.
Також за позицією Громадської спілки судами не надано належної правої оцінки доводам позивача про невідповідність рішення, опублікованого разом з повідомленням та аналізом регуляторного акту 22.03.2011 та фактично прийнятим 20.09.2011. Громадська спілка наголошує про відмінність наведених рішень, а відтак Одеською міською радою не було дотримано вимог статей 8, 9, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарювання» під час прийняття оскаржуваного рішення № 1251-VI.
Підсумовуючи викладене, скаржник-2 вважає, що судами надано неправильну правову оцінку правовідносинам, які склалися щодо прийняття регуляторного акта, без дотримання принципів регуляторної політики, а також врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.09.2019 у справі №1640/2594/18, від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 10.03.2020 у справі №826/12108/18, від 10.04.2020 у справі № 615/1182/15-а, від 06.05.2020 у справі №804/340/18, від 20.05.2020 у справі № 310/6300/16-а, від 08.08.2019 у справі №500/2333/18.
Відповідач подав відзив на касаційні скарги позивача та третьої особи-1, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скарги без задоволення.
Так, керуючись регламентованими законодавцем повноваженнями, з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування та збільшення надходжень до міського бюджету Одеською міською радою було прийнято рішення від 20.09.2011 № 1251-VI, яким затверджено Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі.
Відповідач наполягає, що врегульовані в оскаржуваному рішенні міської ради питання паркування на спеціально відведених автостоянках мають суто організаційний характер у питаннях їх експлуатації та управління з боку міської влади, а також справляння збору за місця для паркування, що не охоплюється спеціальним нормативно-правовим актом, який в Україні регулює порядок зберігання транспортних засобів на автостоянках.
Отже, як було правильно встановлено судами попередніх інстанцій, приймаючи оскаржуване рішення Одеська міська рада не ототожнювала майданчики для паркування та спеціально відведені автостоянки, а мала за мету врегулювати окремі організаційні питання паркування транспортних засобів на обох згаданих різновидах місць для паркування транспортних засобів.
Також відповідач наполягає на дотриманні ним при прийнятті оскаржуваного рішення принципів державної регуляторної політики.
Відповідач також стверджує, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не передбачає обов`язку оприлюднювати проєкт рішення при кожній внесеній до нього зміні. Вказаним законом передбачено два випадки, коли може здійснюватися повторне опублікування, а саме: за рішенням Кабінету Міністрів України або робочого органу Кабінету Міністрів України, утвореного для узгодження та підготовки питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України (далі - урядовий комітет), на розгляд якого внесено проект регуляторного акта (ч. 2 ст. 20); за рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради (ч. 2 ст. 35).
Разом з тим, як було встановлено судом апеляційної інстанції, з урахуванням проведеного громадського обговорення проєкту, що відбулося 26.05.2011, та розгляду вказаного проєкту виконавчим комітетам Одеської міської ради 31.05.2011, в рамках яких було надано ряд зауважень та пропозицій, 23.05.2011 та 08.06.2011 на офіційному сайті Одеської міської ради оприлюднено доопрацьовані проєкти оскаржуваного рішення Одеської міської ради.
Відповідач наголошує, що наведені редакції проєкту рішення містять, зокрема, і розділ «Порядок справляння збору за місця для паркування транспортних засобів у місті Одесі», на якому акцентує позивач. Цей розділ містить положення, які повністю кореспондуються із Податковим кодексом України, жодних нових правил наведеним розділом не встановлено.
Також на переконання Одеської міської ради, оприлюдненням повідомлення про проведення громадського обговорення на офіційному сайті Одеської міської ради та у відповідному друкованому виданні міська рада вжила всі визначені законодавством способи для забезпечення репрезентативності громадськості у такому обговоренні, враховуючи те, що проєкт рішення знаходився у публічному доступі вже з 22.03.2011 (тобто за два місяці до громадського обговорення) та з огляду на те, що проєкт рішення має локальний характер і поширюється виключно на членів територіальної громади м. Одеси, для яких два дні є достатніми для планування своєї присутності на громадському обговоренні.
Отже підсумовуючи викладене, відповідач вважає, що ним при прийнятті оскаржуваного рішення в повній мірі дотримано вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що спростовує доводи касаційних скарг.
Також відповідач стверджує про нерелевантність приведеної скаржниками судової практики.
Третя особа-2 (ГО «Корупція-Стоп») правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційних скаргах та відзиві на них, Верховний Суд виходить з такого.
Частиною першою статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):
місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);
органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);
повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);
органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 року у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).
Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР).
Згідно із статтею 2 цього Закону, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені статтею 26 Закону №280/97-ВР.
Відповідно до пункту 24 частини першої наведеної норми, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.
Положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР унормовано, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
У пункті 3 Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України виснував, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Регуляторна діяльність в Україні регламентується нормами спеціального законодавства - Законом України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
У цьому Законі терміни вживаються в такому значенні:
державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;
регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що 20.09.2011 Одеська міська рада, відповідно до статей 8, 10, 12, 266 Податкового кодексу України, пункту 24 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1342 «Про затвердження Правил паркування транспортних засобів», з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету, прийняла рішення № 1251-VІ «Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі».
Рішення Одеської міської ради було оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12.10.2011 та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 13.10.2011 № 170.
Додатком №1 вказаного рішення є Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, додатком № 2 - Типовий договір балансоутримання місць для паркування.
Це Положення розроблене у відповідності до Податкового кодексу України, Закону України «Про благоустрій населених пунктів», постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1342 «Про затвердження Правил паркування транспортних засобів», наказу Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 18.08.2010 № 287 «Про затвердження Переліку основних послуг з утримання майданчиків для платного паркування», чинного законодавства і регламентує організацію та порядок паркування транспортних засобів на вулицях і дорогах м. Одеси (пункту 1.1 Положення).
Відповідно до пункту 1.2 цього Положення, його дія поширюється на осіб, які розміщують транспортні засоби на майданчиках для паркування (користувачі), а також на суб`єктів господарювання, які утримують такі майданчики.
Надаючи оцінку оскаржуваному рішенню міськради № 1251-VІ, колегія суддів виходить з такого.
Згідно із статтею 7 Закону № 1160-IV, регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Відповідно до приписів частин першої-третьої статті 8 Закону № 1160-IV, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Приписами статті 9 зазначеного Закону унормовано, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Відповідно до частини п`ятої 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Згідно із частинами першою, другою статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Одеської міської ради від 28.12.2010 № 23-VІ затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2011 рік, що був оприлюднений на офіційному сайті Одеської міської ради 06.01.2011 та в газеті «Одеський вісник» № 5 від 13.01.2011 (а.с. 103-105, т. 1).
У пункті 4 вказаного Рішення міститься вказівка на проєкт рішення про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі.
Суди констатували, що власне на виконання вказаного пункту плану і було прийнято оскаржуване рішення № 1251-VI.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій стосовно безпідставності посилань позивача на протиправне невнесення Одеською міською радою змін до наведеного Плану діяльності Одеської міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2011 рік шляхом включення до нього проєкту рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі», оскільки вказаний План діяльності містить регуляторний акт щодо організації та порядку паркування транспортних засобів.
Водночас, відмінність у формулюванні запланованого акта назві прийнятого рішення не є підставою для внесення змін та в будь-якому разі не свідчить про порушення вимог законодавства у сфері регуляторної діяльності.
Також суди попередніх інстанцій установили, що повідомлення про оприлюднення проєкту рішення Одеської міської ради від 20.09.2011 № 1251-VІ «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі» разом з проєктом вказаного рішення та аналізом його регуляторного впливу було опубліковано на офіційному сайті Одеської міської ради 22.03.2011 (а.с. 106-117, т. 1).
Одночасно з цим, відповідно до аналізу регуляторного впливу проєкту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів на території м. Одеси», цей аналіз регуляторного впливу (далі - Аналіз) розроблений на виконання та з дотриманням вимог Закону № 1160-IV та Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308.
У розділі 1 «Опис проблеми, яку планується врегулювати шляхом прийняття рішення» Аналізу зазначено, що постановою Уряду № 1342 затверджені Правила паркування транспортних засобів (далі - Правила), які регламентують організацію та порядок паркування транспортних засобів на вулицях і дорогах населених пунктів. Верховною Радою України з метою систематизації законодавчих актів, регулюючих відносини у сфері оподаткування був прийнятий Податковий кодекс України, яким передбачено встановлення з 01.01.2011 збору за місця для паркування транспортних засобів.
Як наслідок, виникає необхідність у впорядкуванні діючих актів органів місцевого самоврядування у сфері паркування та приведення їх у відповідність до зазначених Правил та Кодексу.
Згідно із розділом 6 «Визначення очікуваних результатів прийняття акта» Аналізу, прийняття проєкту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів на території м. Одеси» дозволить привести систему паркування в м. Одесі у відповідність до законодавства, покращити якість надаваємих послуг та збільшити надходження від збору за місця для паркування транспортних засобів до дохідної частини місцевого бюджету.
17.05.2011 на офіційному сайті Одеської міської ради опубліковано повідомлення про проведення громадського обговорення проєкту оскаржуваного рішення, яке відбудеться 20.05.2011 о 16:30 год. в кінозалі Одеської міської ради. Аналогічне повідомлення містилося також і в газеті «Одеський вісник» № 84 від 19.05.2011 (а.с. 118-119, т. 1).
Вказуючи на порушення Одеською міською радою порядку опублікування вказаних документів, скаржники зазначають про відсутність опублікування у друкованому засобі масової інформації, проте судом апеляційної інстанції обґрунтовано відхилені такі твердження з посиланням на те, що Законом № 1160-IV передбачено альтернативне право регуляторного органу розміщувати інформацію у друкованих засобах масової інформації та/або шляхом її розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що опублікування Одеською міською радою повідомлення про оприлюднення аналізу регуляторного впливу та проєкту оскаржуваного рішення на офіційному сайті міськради не може свідчити про протиправну бездіяльність, про яку зазначають скаржники.
Судами попередніх інстанцій також установлено, що оскаржуване рішення міськради оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12.10.2011 та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 13.10.2011 № 170 (а.с. 120-130, т. 1), що також свідчить про дотримання відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення регуляторного акта.
Також у касаційних скаргах ОСОБА_1 та третя особа-1 зазначають про невідповідність тексту проєкту рішення Одеської міської ради «Про організацію та порядок паркування транспортних засобів на території міста Одеси», тексту прийнятого рішення, опублікованого на офіційному сайті міськради 22.03.2011.
Порядок оприлюднення проєктів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій регулюється статтею 9 Закону № 1160-IV.
Відповідно до приписів частин другої, четвертої вказаної статті про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Згідно із частиною третьою статті 9 Закону № 1160-IV у випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Своєю чергою, Закон № 1160-IV передбачає два випадки, коли може здійснюватися повторне опублікування: за рішенням Кабінету Міністрів України або робочого органу Кабінету Міністрів України, утвореного для узгодження та підготовки питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України (далі - урядовий комітет), на розгляд якого внесено проект регуляторного акта (частина друга статті 20); за рішенням сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради (частина друга статті 35).
Водночас імперативної норми щодо повторного оприлюднення проєкту регуляторного акта положення Закону не містять.
Судами попередніх інстанцій установлено, що з урахуванням проведеного громадського обговорення проєкту, що відбулося 26.05.2011, та розгляду вказаного проєкту виконавчим комітетам Одеської міської ради 31.05.2011, в рамках яких було надано ряд зауважень та пропозицій, що були враховані розробником, 23.05.2011 та 08.06.2011 на офіційному сайті Одеської міської ради у розділі «Регуляторна політика/Обговорення проектів» оприлюднено доопрацьовані проєкти оскаржуваного рішення Одеської міської ради.
Разом з тим, чинним на момент підготовки проєкту оскаржуваного рішення Регламентом Одеської міської ради VI, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 06.12.2010 № 3-VІ, передбачено розгляд проєкту рішення юридичним департаментом Одеської міської ради, який має право надати зауваження та пропозиції, які також враховуються розробником регуляторного акта.
Дослідивши зміст проєкту, оприлюдненого після проведення громадських слухань, та проєкту, затвердженого міською радою, суди попередніх інстанцій констатували, що наявні між ними відмінності стосуються лише юридичної термінології та не змінюють зміст самих положень.
Своєю чергою, відповідно до приписів статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування маг право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
За наведеного правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про дотримання Одеською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення вимоги Закону № 1160-IV, чим забезпечено принцип відкритості та прозорості регуляторної діяльності органу місцевого самоврядування.
Також судом апеляційної інстанції обґрунтовано відхилені твердження позивача щодо порушення Одеською міською радою процедури опублікування рішення про проведення громадських слухань із посиланням на положення Статуту територіальної громади міста Одеси, оскільки Статут територіальної громади міста Одеси затверджений рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 №1240-VІ та набрав чинності після реєстрації в органах Міністерства юстиції України з дня оприлюднення в газеті міської ради «Одесский вестник» - 20.10.2011, з урахуванням чого його положення не можуть поширюватися на порядок проведення громадських слухань, які мали місце 20.05.2011.
Своєю чергою, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, і встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
У постановах від 08.08.2019 у справі № 810/1354/18, від 31.10.2019 у справі №826/9858/18, від 29.11.2019 у справі № 359/7194/16, від 11.02.2020 у справі №210/3268/15 Верховний Суд наголошував на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, водночас зауваживши, шо саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Також суд апеляційної інстанції обґрунтовано відхилив доводи позивача та третьої особи-1 стосовно порушення Одеською міською радою вимог Закону № 1160-IV при внесенні в подальшому до оскаржуваного рішення змін та доповнень на підставі рішень від 22.11.2011 №1498-VІ, від 19.04.2012 № 1889-VІ та від 16.04.2015 № 6506-VІ, оскільки такі не встановлюють, не змінюють та не скасовують жодних норм права, а носять лише уточнюючий або конкретизуючий характер. Крім того, зазначені рішення не є предметом спору у цій справі.
Щодо правомірності визначення оскаржуваним рішенням Одеської міської ради порядку організації та експлуатації спеціально відведених автостоянок, колегія суддів зазначає таке.
Так, як і в судах попередніх інстанцій, так і у касаційних скаргах, позивач та третя особа-1 зазначають про неможливість оскаржуваним рішенням визначати порядок організації та експлуатації спеціально відведених автостоянок, оскільки останні не є тотожними майданчикам для платного паркування, а згадані у преамбулі цього рішення Правила паркування транспортних засобів, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 № 1342, не регулюють питання організації та порядку надання послуг зі зберігання транспортних засобів (автомобілів, автобусів, мотоциклів, моторолерів, мотоколясок, мопедів та причепів), що належать громадянам та юридичним особам, а також транзитних транспортних засобів, що здійснюють міжнародні та міжміські перевезення, організація та порядок надання яких встановлені Правилами зберігання транспортних засобів на автостоянках, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.1996 № 115.
Таким чином, доводи скаржників фактично зводяться до ототожнення, на їх думку, Одеською міською радою майданчиків для паркування та спеціально відведених автостоянок.
Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Одеської міської ради від 20.09.2011 № 1251-VI затверджено Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі.
Разом з тим, поняття «паркування транспортних засобів» є ширшим ніж виключно паркування на майданчиках для паркування та охоплює паркування і на спеціально відведених автостоянках також.
Це випливає, зокрема, із сутності встановленого у Податковому кодексі України місцевого збору за місця для паркування транспортних засобів, який відповідно до статті 266 (у редакції, чинній на момент прийняття згаданого рішення міської ради) та статті 268-1 (у чинній редакції) Податкового кодексу України справляється юридичними особами, їх філіями (відділеннями, представництвами), фізичними особами - підприємцями, які згідно з рішенням відповідних органів місцевого самоврядування організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.
З наведеного вбачається, що місця для паркування транспортних засобів, збір за використання яких справляється до місцевого бюджету, можуть розміщуватись як на майданчиках для платного паркування, так і на спеціально відведених автостоянках.
Суди попередніх інстанцій установили, що приймаючи оскаржуване рішення Одеська міська рада не ототожнювала майданчики для паркування та спеціально відведені автостоянки, а мала за мету врегулювати окремі організаційні питання паркування транспортних засобів на обох згаданих різновидах місць для паркування транспортних засобів.
Одночасно з цим суди констатували, що організаційні питання, які стосуються організації паркування безпосередньо на спеціально відведених автостоянках, врегульовані у відповідному рішенні лише в частині процедурних питань затвердження та внесення змін до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, схеми розміщення майданчиків для платного паркування транспортних засобів та спеціально відведених автостоянок, ведення Єдиного реєстру місць для паркування транспортних засобів, визначення основних послуг з утримання спеціально відведених автостоянок, повноважень уповноваженого органу щодо управління спеціально відведеними автостоянками, порядку справляння збору за місця для паркування транспортних засобів, а також затвердження типового договору балансоутримання місць для паркування транспортних засобів на спеціально відведених автостоянках.
Тобто, врегульовані в оскаржуваному рішенні міської ради питання паркування на спеціально відведених автостоянках мають суто організаційний характер у питаннях їх експлуатації та управління з боку міської влади, а також справляння збору за місця для паркування, що не охоплюється спеціальним нормативно-правовим актом, який в Україні регулює порядок зберігання транспортних засобів на автостоянках.
Своєю чергою, згадування у преамбулі оскаржуваного рішення міської ради постанови Уряду № 1342, якою затверджені Правила паркування транспортних засобів, що стосуються паркування транспортних засобів виключно на майданчиках для паркування, також не виключає можливості міської ради у цьому рішенні врегулювати необхідні організаційні питання у роботі спеціально відведених автостоянок, оскільки наведена постанова використовувалась міською радою лише в частині регулювання питань, які стосувались майданчиків для паркування, що, втім, не забороняє органу місцевого регулювання одночасно визначати предметом регулювання у своєму рішенні й інші питання.
Оскаржуваним рішенням Одеської міської ради затверджено Положення, яким регулюється організація та порядок паркування транспортних засобів, що включає паркування як на майданчиках для платного паркування, так і на спеціально відведених автостоянках, що і вбачається зі змісту рішення, що спростовує доводи позивача та третьої особи щодо ототожнення вказаних видів паркування.
Своєю чергою, колегія суддів виключає можливість застосування висновків, викладених у приведеній скаржниками в касаційних скаргах судовій практиці до справи, що розглядається, оскільки правовідносини у цих справах не є подібними, ухвалені за інших фактичних обставин справи, з урахуванням іншої нормативної бази, що у своїй сукупності не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства та, відповідно, правову позицію у справі, що розглядається.
Щодо застосування Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі до спірних з позивачем правовідносин, суди попередніх інстанції виходили з наступного.
Так, в обґрунтування підстав позову ОСОБА_1 вказував на те, що оскаржуване рішення не містить інформації про встановлення на території міста Одеси правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу, що свідчить про порушення з боку Одеської міської ради прав позивача, як користувача автостоянки.
В якості правового регулювання позивач посилався на положення підпункту 14.1.229 пункту 1.229 статті 229 Податкового кодексу України, що відповідає пункту 1.3 Положення, відповідно до яких спеціально відведена автостоянка - площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді м. Одеси, яка визначається Одеською міською радою із встановленням правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу.
Так, Податковим кодексом України та Положенням про організацію та порядок паркування транспортних засобів передбачено дві форми паркування: майданчики для паркування; спеціально відведені автостоянки.
Своєю чергою, організація та порядок паркування на майданчиках для паркування регламентовані, зокрема, Правилами паркування транспортних засобів, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009 №1342, відповідно до пункту 25 яких оператор не несе відповідальності за збереження транспортних засобів, розміщених на майданчиках для паркування. Аналогічні положення містяться також містяться у пункті 6.6 Положення.
Разом з тим, виходячи із визначення спеціально відведеної автостоянки, на останню, на відміну від майданчика для паркування, поширюються положення щодо зберігання транспортних засобів.
Водночас організація та порядок надання послуг щодо зберігання транспортних засобів визначені Правилами зберігання транспортних засобів на автостоянках, затвердженими постановою Уряду № 115 (далі - Правила зберігання), відповідно до пункту 8 яких відповідальність за охорону транспортних засобів та майна, що тимчасово або постійно знаходиться на території автостоянки, за додержання санітарних і пожежних правил, інших вимог несуть працівники автостоянки.
Наведене кореспондується із пунктом 27 Правил зберігання, відповідно до якого автостоянки гарантують схоронність транспортних засобів, прийнятих на зберігання згідно з цими Правилами, а у разі їх зникнення, розукомплектування чи пошкодження під час зберігання несуть відповідальність у встановленому законодавством порядку.
У контексті поширення правил відповідальності за зберігання транспортних засобів на спеціально відведену автостоянку, користувачем якої є позивач, зважаючи на те, що оператором автостоянки є гаражно-будівельний кооператив, Верховний Суд у постанові від 05.02.2020 в цій справі акцентував увагу на пункті 1 Правил зберігання, відповідно до якого «ці Правила регламентують організацію та порядок надання послуг щодо зберігання транспортних засобів (автомобілів, автобусів, мотоциклів, моторолерів, мотоколясок, мопедів, причепів), що належать громадянам, а також транзитних транспортних засобів, що здійснюють міжнародні та міжміські перевезення, і поширюються на всі автостоянки (крім автостоянок - гаражних кооперативів), що охороняються, незалежно від форм власності, які є суб`єктами господарської діяльності, чи належать цим суб`єктам (надалі - автостоянки)».
Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є користувачем спеціально відведеної автостоянки, розташованої по вул. Генерала Петрова, 63, кут вул. Іцхака Рабіна.
Наведена спеціально відведена автостоянка внесена до затвердженого Одеською міською радою Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції (пункт 67 «Малиновський район» Додатку № 2 до рішення Одеської міської ради від 27.08.2014 № 5286- VI).
Також судами установлено, що оператором спеціально відведеної автостоянки відповідно до договорів балансоутримання місць для паркування є гаражно- будівельний кооператив «Іскра-2».
Слід зазначити, що Правила зберігання транспортних засобів були розроблені та затверджені у 1996 році, тоді як актуальний порядок паркування транспортних засобів був сформований законодавцем лише у 2010 році, з урахуванням чого термінологія Правил зберігання частково є застарілою та потребує адаптації до положень законодавства, чинних на сьогоднішній день.
Так, діяльність гаражних кооперативів на момент затвердження Правил зберігання визначалася Законом СРСР «Про кооперацію в СРСР» та Законом України «Про власність».
Відповідно до частини першої статті 51 Закону СРСР «Про кооперацію в СРСР» громадяни можуть на добровільних засадах створювати житлово-будівельні, житлові, гаражно-будівельні, дачно-будівельні кооперативи, товариства індивідуальних забудовників, інші споживчі кооперативи для задоволення своїх житлово-побутових потреб.
Основним напрямом діяльності цих кооперативів і товариств є участь коштами й спорудженні і наступній експлуатації об`єктів кооперативної власності (жилих будинків, гаражів тощо), а в передбачених статутами випадках і об`єктів особистої власності членів кооперативу (товариства), а також надання членам кооперативу (товариства) послуг, які відповідають цілям його створення.
Згідно із частиною першою статті 15 Закону СРСР «Про кооперацію в СРСР» член житлового, житлово-будівельного, дачного, гаражного чи іншого кооперативу або товариства, який повністю вніс свій пайовий внесок за квартиру, дачу, гараж, іншу будівлю або приміщення, надані йому в користування, набуває права власності на це майно.
У пункті 1 Правил зберігання термін «гаражний кооператив» використовується як об`єкт - один із видів автостоянки, що представляв собою окрему територію з групами гаражів, що використовувалися їх власниками для зберігання автомобілів. Разом з тим, враховуючи закритий тип гаражу та закріплене за ним право власності, передбачений Правилами порядок зберігання транспортних засобів (охорона, спеціальна огорожа, шлагбаум, сигналізація тощо) на таку автостоянку гаражний кооператив не поширювався.
Водночас в контексті спірних правовідносин, гаражно-будівельний кооператив «Іскра-2» є юридичною особою, визначеною оператором спеціально відведеної автостоянки, який за договором балансоутримання місць для паркування організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, на якого поширюються Правила зберігання транспортних засобів.
Пунктами 16 та 25 Правил зберігання передбачено укладення договору зберігання транспортних засобів, що регулюється статтею 977 ЦК України.
Своєю чергою, частина друга статті 977 ЦК України передбачає, що за договором зберігання транспортного засобу в боксах та гаражах, на спеціальних стоянках зберігай зобов`язується не допускати проникнення в них сторонніх осіб і видати транспортний засіб за першою вимогою поклажодавця.
Договір зберігання транспортного засобу поширюється також на відносини між гаражно-будівельним чи гаражним кооперативом та їх членами, якщо інше не встановлено законом або статутом кооперативу.
Суди встановили, що між головою гаражно-будівельного кооперативу «Іскра 2» та ОСОБА_1 було укладено договір зберігання транспортних засобів від 30.04.2018 № 29, предметом якого є задоволення інтересів позивача в збереженні належного йому (використовуваного ним за довіреністю) транспортного засобу.
Отже, наведеним спростовуються твердження позивача щодо порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом його прав на зберігання транспортного засобу та свідчить про те, шо позов не спрямований на виконання завдання адміністративного судочинства, яке полягає у відновленні саме порушених прав у сфері публічно-правових відносин, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.
Колегія суддів також погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо безпідставності посилань позивача на лист ДРС України від 28.12.2018, з яким ОСОБА_1 звернувся до Одеської міської ради з пропозицією про вжиття заходів щодо скасування оскаржуваного рішення № 1251-VI, оскільки 31.01.2019 Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради направлено лист до регуляторного органу, в якому повідомлено ДРС України про дотримання Одеською міською радою при прийнятті рішення № 1251-VI вимог законодавства у сфері регуляторної політики з наданням відповідних доказів (а.с. 92-93, т. 2).
Також із інформації, зазначеній у листі ДРС України від 12.11.2020 №7349/0/20-20, суди встановили, що регуляторний орган не володіє інформацією щодо дотримання вимог регуляторного законодавства під час прийнятті ОМР рішення «Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одеса».
Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржуване рішення прийнято міськрадою із дотриманням встановленої процедури, що виключає підстави для його скасування.
Своєю чергою, оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржників, наведені в касаційних скаргах, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка.
Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційних скаргах не зазначено.
Натомість фактично скаржники у касаційних скаргах зазначають про необхідність здійснити переоцінку встановлених судами у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої статті 341 КАС України.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційних скарг позивача та третьої особи-1.
Інші, наведені скаржниками у касаційних скаргах аргументи, ретельно проаналізовані колегією суддів, проте висновку судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову вони не спростовують, оскільки не містять належних, вагомих, доречних і переконливих міркувань, заснованих на об`єктивних фактах і нормах права, які б дозволяли вважати інакше та могли б поставити під сумнів законність і обґрунтованість оскаржуваних у касаційному порядку судових рішень.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги ОСОБА_1 та Громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області» залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2020 у справі №1540/4632/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Шарапа
