ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О.Б., Лященко Н.П., Ситнік О М.
у справі № 9901/415/18 (провадження 11-531заі18)
за позовом ОСОБА_5 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України.
У січні 2018 року ОСОБА_5 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та нечинним повністю Указ Президента України № 449/2017 «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» від 29 грудня 2017 року (далі - Указ).
На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_5 зазначив, що норми чинного законодавства не передбачають можливості утворення, реорганізації та ліквідації судів Указом Президента України. На думку позивача, оскаржуваний Указ порушує його право на належний судовий захист, а також впливає на коло його прав та інтересів, зокрема право на здійснення професійної діяльності в розрізі надання правничої допомоги при здійсненні представницьких повноважень в суді, оскільки Президентом України створено суди не на підставі Конституції та законів України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 квітня 2018 року задовольнив клопотання представника відповідача і закрив провадження в порядку пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вказавши, що, оскільки заявник не має права на оскарження цього правового акта індивідуальної дії, зазначений позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_5 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Постановою від 16 жовтня 2018 року Велика Палата Верховного Суду залишила апеляційну скаргу ОСОБА_5 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 квітня 2018 року - без змін.
Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась Велика Палата Верховного Суду, закриваючи провадження у справі, керувався тим, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Крім того, процесуальний закон вимагає належності особи, яка звернулася до суду з позовом, до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії. Проте ОСОБА_5 не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано Указ, який є актом індивідуальної дії, адже стосується конкретно визначених суб'єктів, не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на разове застосування, вичерпав свою дію після реалізації і не створює жодних правових наслідків для позивача.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскільки ОСОБА_5 не є учасником (суб'єктом) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних судів, передбачених в оскарженому Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії, на думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Право особи на доступ до правосуддя гарантовано статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та посадових осіб.
Правосуддя здійснюють виключно суди, юрисдикція яких поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (стаття 124 Конституції України). Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги, якщо законом не передбачено прямо обмеження такого права.
ВеликаПалата Верховного Суду, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), вказує, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
На нашу думку, судовим рішенням, яким було закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_5 про визнання протиправним та нечинним Указу, було обмежено право позивача на доступ до суду.
Разом із тим, можливість обмеження права ініціювати судовий розгляд передбачена чинним законодавством та має легітимну мету.
Так, відповідно до вимог частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до вимог статей 159, 160 КАС позовна заява є заявою по суті справи, подання якої є правом позивача. У позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування. Крім іншого, в позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень зазначаються обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Згідно з частиною другою статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Аналізуючи зазначені норми процесуального закону, можна дійти висновку, що рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень повинні стосуватися прав, свобод чи інтересів саме позивача і останній має обґрунтувати це, звертаючись до суду.
Великою Палатою Верховного Суду зазначено, що однією з цілей обмеження права доступу позивача до суду є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів.
На нашу думку, такі обмеження мають законну мету та унеможливлюють порушення принципу диспозитивності.
ЄСПЛ неодноразово наголошував, що держави-учасники користуються певною, але не необмеженою свободою розсуду, коли застосовують такі обмеження. Словосполучення «необхідне в демократичному суспільстві» означає, що для того, щоб бути сумісним з Конвенцією, це втручання повинно, зокрема, відповідати «нагальній соціальній потребі» та бути «пропорційним досягнутій законній меті» (пункт 97 рішення ЄСПЛ від 25 березня 1983 року у справі Silver and others v. The United Kingdom).
Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Оскаржуваний позивачем Указ було постановлено відповідно до підпункту 6 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статті 19, частини першої статті 21, пункту 40 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів». Розділ XV Конституції України було доповнено пунктом 16-1 згідно із Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
Зміни до Конституції України були викликані необхідністю утвердження незалежності судової влади, зокрема шляхом її деполітизації, для посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також для запровадження належних конституційних засад кадрового оновлення суддівського корпусу. Метою цих заходів була практична реалізація принципу верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.
Зміни мали дати змогу забезпечити функціонування судової влади за принципами верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справ незалежним та неупередженим судом, системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин у сфері правосуддя та дати змогу забезпечити функціонування судової влади, що відповідає суспільним очікуванням щодо незалежного та справедливого суду, а також європейській системі цінностей та стандартів захисту прав людини. Їх метою було сприяння реалізації системної та повномасштабної судової реформи, оновленню суддівського корпусу відповідно до очікувань суспільства та згідно з європейськими стандартами, відновленню довіри громадян до судової влади, а також забезпеченню належного функціонування прокуратури, адвокатури та системи виконання судових рішень.
Отже, проведення судової реформи було спрямовано на забезпечення кожному права на справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом та здійснено з метою відновлення довіри до судової влади для суспільства в цілому.
Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у своєму висновку № 18 (2015) «Позиція судової влади та її відносини з іншими гілками державної влади в умовах сучасної демократії» наголошує, що усі три гілки влади володіють значними повноваженнями. Законодавча влада розробляє закони й формує бюджет держави. Виконавча влада здійснює свої повноваження навіть з використанням фізичної сили (у рамках закону) для дотримання та виконання законів держави. Судова влада не лише вирішує питання, що мають фундаментальне значення для окремих громадян і суспільства в цілому, але й впливає своїми рішеннями та ухвалами навіть на звичайні справи окремих людей, які шукають допомоги в судах. Для цього судді наділені компетенцією та дуже широкими повноваженнями. Така компетенція й повноваження здійснюються в інтересах суспільства в цілому. Як наслідок, суспільство та інші гілки державної влади мають право очікувати, що всі, хто володіє такими компетенцією та повноваженнями (а саме судді - індивідуально й колективно), мають законні підстави здійснювати їх у інтересах суспільства в цілому.
Визначаючи, що судові системи повинні здійснювати правосуддя якомога якісніше та з належною підзвітністю в демократичній системі, КРЄС наголосила на тому аспекті, що судова влада повинна бути «підзвітною» суспільству в цілому.
КРЄС зазначила, що Перша європейська конференція суддів на тему «Прискорене врегулювання спорів і роль суддів», яка відбулася в Раді Європи 24 та 25 листопада 2003 року, виявила, що попри усі цікаві та корисні альтернативні засоби, як-то посередництво чи примирення, довіра до судових установ залишається необхідною характеристикою демократичних суспільств.
Враховуючи зазначене, на етапі реформування судової системи надзвичайно важливо, щоб особа, звертаючись до суду, була впевнена, що вона має справу з легітимною інституцією.
З огляду на суть спору, важливість його вирішення для позивача як адвоката, зважаючи на те, що ОСОБА_5 не має можливості в інший законний спосіб розвіяти чи підтвердити свої побоювання щодо легітимності створених згідно з Указом судів, а також у зв'язку з нагальною потребою у відновленні довіри громадян до судової влади вважаємо, що обмеження судами позивача в доступі до суду не відповідало «нагальній суспільній потребі» та не було «пропорційним законній меті». Суд не обґрунтовано обмежив коло суб'єктів, яких стосується Указ, лише ліквідованими й утвореними судами.
Крім того, також вважаємо за необхідне зазначити, що Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду на стадії відкриття провадження у справі вирішувалось питання наявності у позивача права ініціювати таке судове провадження та ухвалою від 31 січня 2018 року було залишено без руху позов ОСОБА_5 з мотивів необґрунтованості вимог до відповідача щодо предмета спору. На виконання вимог суду позивачем було усунуто недоліки позовної заяви і суд дійшов висновку, що цей спір підлягає розгляду відповідно до вимог КАС.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу в контексті дотримання судом норм процесуального права, повинна була за наслідками розгляду касаційної скарги позивача скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 квітня 2018 року та направити справу до цього ж суду для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко
Н.П. Лященко
О.М. Ситнік
