ОКРЕМА ДУМКА
судді Кравчука В.М.
02 грудня 2022 року
м. Київ
справа №240/401/19
адміністративне провадження №К/9901/48257/21
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року,
І. СУТЬ СПРАВИ
1. Суд вирішував питання щодо наявності чи відсутності державного органу, уповноваженого на захист інтересів держави у сфері надрокористування і, як наслідок, права прокурора на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави з підстав відсутності такого органу (ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. У 2017 році Держгеонадра України провело державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
3. ДКЗ України розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу та оформило протокол засідання колегії ДКЗ України.
4. ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону. До заяви, в тому числі, додано протокол засідання колегії ДКЗ України.
5. Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ПРОКУРОРА
6. Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради. У позові просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр.
- протокол засідання колегії ДКЗ України;
- рішення Житомирської обласної ради про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
7. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що Держгеонадра України протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством.
ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки родовища торфу», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22.12.1994.
Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу ДКЗ України.
Необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду прокурор обґрунтовує відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
IV. ПОЗИЦІЯ СУДІВ
8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 позов задоволено.
9. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 позовну заяву заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.
10. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України є компетентними та уповноваженими органами, що мають право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.
11. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням правової позиції Верховного Суду, сформульованої, зокрема, у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18. У цій постанові Суд зазначив, що «з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особовою відповідного дозволу на користування надрами, можуть бути розв`язані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора» (п. 83).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
13. Підставою для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави є відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України, ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, а саме - шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
14. Заступник прокурора також зазначив, що оскільки на час подання прокурором позову до суду ТОВ «Софія-Гамма» не здійснювало спеціального користування надрами, то у Держекоінспекції та Мінекології не було підстав для звернення до суду з позовом внаслідок того, що такий позов ці органи можуть подавати лише у випадку порушення надрокористувачем встановленого порядку користування надрами та з метою дострокового припинення спеціального користування надрами. Відповідними повноваженнями щодо подання позову до суду у даному випадку не наділений і Кабінет Міністрів України.
15. З огляду на таке, заступник прокурора вважає, що у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18 Верховний Суд дійшов помилкового висновку про наявність, зокрема, у Кабінету Міністрів України повноважень щодо звернення до суду у подібних спірних правовідносинах.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 29.11.2022 у цій справі відступив від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18, та дійшов таких висновків:
- Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом (п. 101).
- Суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень (п. 106).
- Правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64). Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено (п. 112-113).
- Спеціальним Законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (п. 127).
17. У п. 133 постанови від 29.11.2022 Судова палата окремо сформулювала правові висновки щодо застосування положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади, які необхідно розуміти так:
(1) прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
(2) прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
(3) у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
VII. МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
18. Загалом погоджуючись із висновками Судової палати про наявність інтересів держави та потребу їх ефективного захисту, в тому числі прокурором, не можу погодитися з висновками про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування.
19. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.
20. У справі, що розглядається, ключовим правовим питанням є наявність/відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра та ДКЗ України. Адже саме цим прокурор обґрунтовує підстави звернення до суду.
21. Теза прокурора про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування, потребує аналізу конституційних засад організації влади в Україні.
(а) хто є представником інтересів держави?
22. Відповідно до ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
23. Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
24. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України.
25. Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (ст. 1).
26. До основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, виконання Конституції та законів України, актів Президента України (п. 1 ч. 1 ст. 2); забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3 ч. 1 ст. 2), спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю (п. 9 ч. 1 ст. 2).
27. Відповідно до ст. 19 цього Закону діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері … охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина….
28. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
29. Відповідно до ст. 20 Закону «Про Кабінет міністрів України» Кабінет Міністрів України має, зокрема, такі повноваження:
- у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;
- у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.
30. Відповідно до ст. 21 цього Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.
31. Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (ст. 1).
32. Наведені правові норми дають підстави для висновку про те, що держава Україна існує з метою забезпечення прав і свобод людини, інтересів Українського народу. З урахуванням принципу поділу влади, ці інтереси (як потреби людей) виявляє, формулює, втілює в закони законодавча влада, а реалізує, репрезентує і захищає від імені народу держава в особі органів виконавчої влади, на чолі з Кабінетом Міністрів України, який має контрольні повноваження щодо підпорядкованих органів.
(б) як органи виконавчої влади можуть захищати інтереси держави?
33. Захист інтересів держави з боку Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади відбувається різними, переважно адміністративними методами, серед яких зміна політики у певній сфері; зміна законодавства (проекти законів готує Мінюст або інші міністерства) та підзаконних актів; призначення та звільнення керівників підпорядкованих органів, дисциплінарна практика; контроль підпорядкованих органів та вжиття заходів реагування, скасування протиправних або недоцільних правових актів тощо.
34. Відповідно ч. 6 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.
35. Відповідно до ч. 9, 10 ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.
36. Застосування адміністративних повноважень у більшості випадків є достатнім, щоб захистити інтереси держави. Право на «самовиправлення» помилок органів держави є елементом принципу належного врядування. У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04) зазначено:
« 71. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам …»
37. Більшість помилок у сфері державного управління може і повинно виправлятися виконавчою владою без звернення до суду. Адміністративні способи захисту інтересів держави випливають з принципу належного врядування і є пріоритетними. Спосіб захисту інтересів держави визначає компетентний орган на власний розсуд.
38. В окремих випадках усунення помилок чи наслідків протиправних дій (рішень), що призвели до порушення інтересів держави, потребує звернення суб`єктів владних повноважень до суду. Насамперед тоді, коли це зачіпає права та інтереси приватних осіб.
39. У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституцій Суд України зазначив:
«…органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. … Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».
40. Цей підхід є застосовним і до актів органів державної виконавчої влади. Неможливість «самоскасування» актів індивідуальної дії, що порушують інтереси держави, може бути подолана у спосіб звернення з відповідним позовом до суду.
41. Таким чином, судовий позов - це екстраординарний метод, який застосовується там і тоді, коли державні органи не можуть усунути помилку у позасудовому порядку.
(в) чи можуть органи державної виконавчої влади звертатися до суду на захист інтересів держави?
42. Гадаю, що так. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади на виконання своїх повноважень мають право та можуть захищати інтереси держави шляхом звернення до суду з позовами.
43. Відповідно до ст. 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
44. Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
45. Ці норми з`явилися у 2014 році.
46. Варта відзначити, що звернення до суду не є «повноваженням» Кабінету Міністрів України, оскільки тоді б ця норма була розташована у розділах, які визначають компетенцію та повноваження КМУ - розділи IV - VII. Натомість, ст. 37 розташована у розділі VIII, який називається «Відносини Кабінету Міністрів України з іншими державними органами…».
47. Стаття 28 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», котра передбачає право звернення до суду, розташована у розділі IV, який називається «Забезпечення діяльності та відповідальність посадових осіб міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», а не у розділах, які передбачають їх завдання та повноваження.
48. З урахуванням такої структури законів та місця правових норм у ній, право на звернення до суду є елементом загальної правосуб`єктності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, а не окремим їх повноваженням.
49. Ці питання знайшли розвиток у КАС України, що набрав чинності у 2017 році.
50. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
51. Відповідно до ч. 5 ст. 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
- про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
- про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
- про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;
- про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
- в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
52. Зазначені випадки обмежують право суб`єкта владних повноважень на звернення до суду, коли відповідачем є приватна особа, а звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду є способом реалізації певного владного повноваження. Встановлення саме судового порядку має на меті захист інтересів приватних осіб від ймовірного порушення через необґрунтоване втручання суб`єкта владних повноважень. У такий спосіб відбувається попередній (превентивний) судовий контроль за законністю втручання. Так би мовити, «захист наперед».
53. Вичерпний перелік таких випадків визначено законом, зокрема у КАС: ст. 46, ст. 267 - примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна; ст. 280 - встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань; ст. 283 - за зверненням податкових та митних органів при здійсненні ними визначених законом повноважень; ст. 283-1 - застосування санкції, передбаченої п.1-1 ч. 1 ст. 4 Закону України "Про санкції"; ст. 284 - за зверненням Служби безпеки України щодо включення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій до переліку осіб, пов`язаних з провадженням терористичної діяльності; ст. 285 - про дострокове припинення повноважень народного депутата України; ст. 289 - з приводу затримання іноземців або осіб без громадянства; ст. 289-2 - з приводу тимчасового обмеження права громадян України на виїзд за межі території України; ст. 289-3 - про заборону політичної партії. Такі випадки можуть бути передбачені спеціальними законами.
54. Відносини щодо захисту інтересів держави мають докорінно інший характер. Тут вже йдеться не про судовий контроль втручання держави у сферу приватних інтересів людини, а навпаки - про протиправне втручання у сферу інтересів держави і необхідність їх захисту.
55. Неможливо наперед передбачити ким і як саме може бути порушено інтереси держави. Тому й неможливо встановити вичерпний перелік способів їх захисту і тим більше конкретизувати в законі підстави та предмет позову.
56. КАС не містить обмежень на звернення до суду суб`єкта владних повноважень, якщо це обумовлено необхідністю захисту інтересів держави.
57. Коли йдеться про захист інтересів держави, КАС не передбачає спеціальних умов до суб`єкта владних повноважень та не обмежує їх. Застосовується загальна норма п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України про те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень [НЕ зазначеного до кого і про що - В.К.] у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
58. У цій нормі йдеться про право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду ДЛЯ вирішення публічно-правового спору (тобто йдеться про мету звернення суду), але не встановлено з яким саме позовом має звертатися суб`єкт владних повноважень і до кого.
59. Таким чином, звернення суб`єкта владних повноважень на захист інтересів держави може здійснюватися з підстави, що прямо не передбачена законом, але на виконання повноважень цього суб`єкта. Нелогічно було б припустити, що державний орган, який виражає інтереси держави у певній сфері, за потреби не може захистити їх в суді.
60. Системне тлумачення вищезгаданих правових норм в контексті забезпечення безумовного захисту публічних інтересів, дає підстави для висновку про необхідність визнання за суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду на захисті інтересів держави в усіх випадках, коли такі суб`єкти вважають, що інтереси держави порушено і для їх захисту необхідно звернутися до суду.
61. З огляду на це, вважаю, що суб`єкт владних повноважень може звертатися до адміністративного суду з позовом для вирішення публічно-правового спору з метою захисту інтересів держави без спеціальної вказівки в законі. Достатньо загальної норми, передбаченої ст. 37 Закону «Про Кабінет Міністрів України» та ч. 1 ст. 28 Закону «Про ЦОВВ», оскільки звернення до суду на захисті інтересів держави необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
62. Саме такий підхід було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, в якій Суд звернув увагу на те, що:
«повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) не закріплені у жодному нормативно-правовому акті - законі чи підзаконному нормативно-правовому акті. Водночас чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо).
У цьому випадку Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне виходити з «публічного інтересу» такого спору.
За загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
В адміністративному праві поняття «публічна адміністрація» слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
У справі, що розглядається, Державіаслужба (публічна адміністрація) звернулась до адміністративного суду з позовом про зобов`язання ТОВ виконати рішення про припинення будівництва, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їхніх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві указаних вище об`єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров`ю людей.
За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки законодавець не передбачив інших способів зобов`язати особу виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) та ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.
63. У розвиток цього правового висновку, у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів ст. 28 Закону № 3166-VI наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, у даному випадку припинення діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України, а також ураховуючи публічний інтерес цього спору.
64. Відсутність спеціальної правової норми про право Державіаслужби на звернення до суду на захист інтересів держави (публічних інтересів) у сфері, що належить до її компетенції, не стала перешкодою для захисту інтересів держави. Великій Палаті достатньо було і загальної норми, передбаченої ст. 28 Закону № 3166-VI, яка наділяє центральні органи влади правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.
65. Розділяю цей підхід і вважаю, що його слід розвивати і застосовувати як загальний до всіх подібних правовідносин.
66. Мотиви зазначених постанов Великої Палати дозволяють виокремити умови, за яких суб`єкт владних повноважень може звернутися до суду без спеціальної вказівки про це в законі:
- є потреба захистити публічний інтерес;
- захист публічного інтересу належить до компетенції суб`єкта владних повноважень;
- законом не передбачено способу дій на захист публічного інтересу цим суб`єктом.
67. На жаль, таких висновків Велика Палата дійшла лише у справах за позовами Державіаслужби. В інших справах застосовується висновок про те, що один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. (постанова від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17 тощо).
68. Правовий порядок не повинен допускати ситуацій, коли інтереси держави порушено, а компетентний державний орган, який їх репрезентує, не має можливості захистити їх в судовому порядку самостійно і повинен вдаватися до «послуг» прокурора. Узалежнення від прокурора несе ризик незахищеності інтересів держави, якщо прокурор не вбачатиме їх порушення.
69. В інтересах ефективності державного управління та якнайкращого захисту інтересів держави (публічних інтересів) визнати право на позов за компетентним державним органом, а не розширювати повноваження прокурора, розмиваючи «виключні» випадки до ступеня, коли вони стають загальним правилом.
(г) коли прокурор може звертатися до суду на захист інтересів держави?
70. У Конституції України в первісній редакції від 28 червня 1996 року прокуратурі було присвячено окремий розділ VII "Прокуратура". Відповідно до статті 121 Конституції у первісній редакції прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
71. Відповідно до п. 9 Розділу XV «Перехідні положення» прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
72. Внаслідок конституційної реформи, реалізованої Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII, конституційний статус прокуратури змінено. Розділ VII "Прокуратура" виключено і відповідні конституційні норми щодо прокуратури включено до розділу VIII «Правосуддя».
73. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
74. Таким чином, конституційні функції прокуратури визначено безпосередньо у Конституції України, а законом може визначатися організація і порядок її діяльності.
75. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
76. Зазначення такої мети не виокремлює прокуратуру з поміж інших органів держави, оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави загалом, тобто метою усіх її органів.
77. Зважаючи на вищенаведене, прокуратура не належить до органів виконавчої влади. Вона, хоч і є автономною, але є частиною правосуддя - тобто іншої гілки влади - судової. Таким чином, прокуратура за Конституцією не є виразником інтересів держави, ії основне завдання не полягає у захисті цих інтересів. Прокурор не має монопольних, виключних прав на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави. Таке право мають усі ЦОВВ і КМУ. Отже, саме вони і повинні звертатися до суду як позивачі.
78. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
79. З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
80. Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.
81. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
82. Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді.
83. Цим загальним правилом є представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, відповідними органами виконавчої влади. Це їх постійне завдання.
84. Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.
85. Субсидіарна роль прокурора, який належить до судової гілки влади, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм. Таке регулювання є запобіжником узурпації влади, корупції і є елементом забезпечення балансу влади: на захист інтересів держави стає прокурор.
86. Таким чином, щоб прокурор міг розпочати захист інтересів держави в суді - єдиним доступним йому способом, уся система органів виконавчої влади повинна «не спрацювати».
87. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
88. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:
(1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
Слід звернути увагу, що у цій нормі йдеться про «захист інтересів» загалом, а не «захист інтересів в суді». Судовий захист є лише одним із способів захисту інтересів держави. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади діють насамперед адміністративними методами. Отже, саме лише не звернення цих органів до суду з позовами не свідчить про не здійснення захисту. Вони можуть обрати інші способи захисту інтересів держави на власний розсуд. Водночас важливо, щоб заходи реагування були належними та дієвими.
Застосування цієї підстави передбачає наявність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. «Відповідні» - тобто повноваження щодо захисту інтересів держави загалом, а не повноваження на звернення до суду з конкретним позовом. Тому прокурору недостатньо покликатися на те, що орган є, але він не має права на звернення до суду з позовом.
(2) у разі відсутності такого органу. Тобто органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у певній сфері.
Така підстава позову прокурора на захист інтересів держави передбачає відсутність органу, який має повноваження їх захистити. Насамперед йдеться про випадки, коли інтереси держави порушує орган, який їх репрезентує. Збіг в одній особі порушника де-факто і захисника де-юре робить захист інтересів держави неможливим. Однак якщо орган-порушник перебуває у сфері контролю і підпорядкування іншого органу (міністерства, Кабінету Міністрів України), то саме він, а не прокурор, повинен захищати інтереси держави.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
89. Виконуючи зазначені норми, прокурор, щоб довести підстави звернення до суду на захист інтересів держави, повинен:
- виявити ознаки порушення інтересів держави. Ознаки таких порушень можуть бути виявлені під час реалізації основних функцій прокуратури: керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
- встановити до сфери функцій, завдань та повноважень якого органу належать відповідні інтереси держави;
- повідомити цей орган про виявлене порушення і надати йому можливість захистити інтереси держави. Наприклад, встановивши певний строк;
- за потреби отримати від органу інформацію та матеріали щодо обставин порушення;
- з`ясувати у органу які було вжито заходи для захисту інтересів держави;
- оцінити чи були ці заходи належними.
90. Якщо прокурор дійде висновку, що захист інтересів держави не здійснюється або здійснюється неналежним чином, або відповідний орган сам ініціює прокурорське представництво, лише тоді він може звернутися до суду.
91. Запропонований підхід до прокурорського представництва інтересів держави видається кращим, ніж той, що його обрала більшість суддів судової палати, оскільки він:
- узгоджується з принципом поділу влади;
- забезпечує виконавчій владі пріоритет у захисті інтересів держави;
- дозволяє використати адміністративні методи реагування на порушення інтересів держави, процедуру контролю та позасудового вирішення спору;
- дає можливість органу на самовиправлення помилок і застосування принципу належного врядування;
- дисциплінує вертикаль виконавчої влади;
- гарантує залучення Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади до усунення наслідків порушення інтересів держави та їх відновлення;
- забезпечує принцип виключності прокурорського представництва;
- дозволяє прокурору зібрати більше доказів для судової справи, серед них і позиції Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади.
(д) чи були підстави для звернення прокурора з позовом у справі, що розглядається?
92. Відповідно до ч. 4 ст. 45 45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
93. На виконання наведеної вище норми Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 22.12.1994 № 865 затвердив Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (далі - Положення № 865), яке визначає порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
94. Одним із основних завдань державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин є: оцінка достовірності запасів корисних копалин і наявних у них корисних компонентів на основі дослідження та аналізу матеріалів геологічного вивчення надр щодо закономірностей формування й розміщення покладів корисних копалин, їх речовинного складу й технологічних властивостей, гірничо-геологічних, гідрогеологічних та інших умов залягання (п. 3 Положення №865).
95. Відповідно до ст. 7 Закону України від 04.11.1991 № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України» (далі - Закон № 1216-XIV) Кабінет Міністрів України постановою від 10.11.2000 № 1689 затвердив Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - Положення № 1689), згідно із пунктом 1 якого ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.
96. У ст. 11 Кодексу України по надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
97. Управління державною геологічною службою України здійснює Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (ч. 1 ст. 6 Закону № 1216-XIV).
98. У ч. 2 ст. 6 Закону № 1216-XIV визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, належить, зокрема: здійснення державного геологічного контролю за веденням робіт з геологічного вивчення надр; контроль за дотриманням користувачами надр, незалежно від форм власності, вимог законодавства України про надра, а також встановлених норм і правил щодо геологічного вивчення надр.
99. До відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини (пункт 2 статті 8 Кодексу України про надра), а також вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр (пункт 16 статті 8 цього ж Кодексу).
100. Як було зазначено вище ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах - центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Згідно з Положенням про Державну комісію України по запасах корисних копалин Голова ДКЗ несе персональну відповідальність за виконання покладених на Комісію завдань і виконання нею своїх функцій, встановлює ступінь відповідальності заступників голови, а також інших працівників ДКЗ.
101. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ДКЗ підзвітна та підконтрольна у своїй діяльності Держгеонадрам, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та у свою чергу діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
102. Відповідно до статті 8 Кодексу України про надра до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини.
103. Відповідно до ст. 61 цього Кодексу державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (Держгеокадастр). Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (Міндовкілля).
104. Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 62 Кодексу України про надра орган державного геологічного контролю перевіряє, зокрема, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт з геологічного вивчення і використання надр, наявність спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.
105. Спір, що розглядається, виник щодо законності державної реєстрації Держгеонадра України робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, яка є об`єктом державного геологічного контролю.
106. Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. (п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174).
107. Таким чином, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України має спрямовуючі та контрольні повноваження щодо Державної служби геології та надр України, яка, на думку прокурора, вчинила протиправну реєстрацію робіт.
108. Відповідно до п. 10 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614) міністр порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; доручає керівникам центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, скасувати акти їх територіальних органів повністю чи в окремій частині, а у разі відмови скасовує такі акти повністю чи в окремій частині.
109. З огляду на вищенаведене, Кабінет Міністрів України та Міндовкілля є державними органами, які спрямовують діяльність Держгеокадастру, і мають адміністративні повноваження, зокрема контрольні та на скасування актів, які здатні захистити інтереси держави від неправомірних, на думку прокурора, дій підконтрольного органу - Держгеокадастру. Відповідно, твердження прокурора про відсутність таких органів є необґрунтованим.
110. З огляду на це, підстав для звернення до суду з підстав відсутності компетентних органів, уповноважених на захист інтересів держави, у прокурора не було.
111. З матеріалів справи вбачається, що прокурор не звертався до компетентних державних органів щодо захисту інтересів держави, не довів, що ці органи не здійснюють захисту або здійснюють його неналежно, а отже й не довів законних підстав звернення до суду.
112. Звертаючись до суду з позовом, прокурор без передбачених законом підстав перебрав на себе функцію захисту інтересів держави в судовій формі, в той час як компетентні органи державної виконавчої влади, які могли б захистити ці інтереси більш широким колом доступних їм методів, фактично не були задіяні.
113. Конституційний принцип розподілу влади вимагає чіткого розмежування та дотримання сфери компетенції законодавчої, виконавчої та судової влади. Звернення до суду прокурора на захист інтересів держави не у виключних випадках, а як за правило, має ознаки втручання прокурора у сферу виконавчої влади. І хоч органи державної виконавчої влади часто самі звертаються до прокурора по допомогу, пріоритет та ініціатива у захисті інтересів держави повинна належати саме їм.
114. З огляду на вищезазначене, вважаю, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями ст. 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави у сфері надрокористування необхідно застосовувати так:
(1) Кабінет Міністрів України та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є компетентними державними органами, які здійснюють захист інтересів держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, і мають повноваження, зокрема контрольні та на скасування правових актів, які здатні захистити інтереси держави від неправомірних дій (рішень) Державної служби геології та надр України;
(2) Прокурор не має повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом на захист інтересів держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, що належить до компетенції Кабінету Міністрів України, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів, Державної служби геології та надр України, з підстав відсутності органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави;
(3) Прокурор може звернутися з таким позовом, якщо Кабінет Міністрів України, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів, Державна служба геології та надр України не захищають або неналежним чином захищають інтереси держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;
(4) Органи державної виконавчої влади для реалізації своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом на захист інтересів держави, якщо ці інтереси не можуть бути захищені в інший спосіб.
(5) Передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду (ст. 37 Закону Про Кабінет Міністрів України» та ч. 1 ст. 28 Закону «Про центральні органи виконавчої влади») є достатньою правовою підставою для звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах на захист інтересів держави.
Сподіваюсь, колеги матимуть ще приводи повернутися до теми прокурорського представництва інтересів держави і наведені у цій окремій думці міркування стануть в нагоді.
Суддя В.М. Кравчук
