ОКРЕМА ДУМКА

судді Кравчука В.М.

02 грудня 2022 року

м. Київ

справа №240/401/19

адміністративне провадження №К/9901/48257/21

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року,

І. СУТЬ СПРАВИ

1. Суд вирішував питання щодо наявності чи відсутності державного органу, уповноваженого на захист інтересів держави у сфері надрокористування і, як наслідок, права прокурора на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави з підстав відсутності такого органу (ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. У 2017 році Держгеонадра України провело державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.

3. ДКЗ України розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу та оформило протокол засідання колегії ДКЗ України.

4. ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону. До заяви, в тому числі, додано протокол засідання колегії ДКЗ України.

5. Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ПРОКУРОРА

6. Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради. У позові просив визнати протиправними та скасувати:

- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр.

- протокол засідання колегії ДКЗ України;

- рішення Житомирської обласної ради про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

7. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що Держгеонадра України протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством.

ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки родовища торфу», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22.12.1994.

Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу ДКЗ України.

Необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду прокурор обґрунтовує відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.

IV. ПОЗИЦІЯ СУДІВ

8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 позов задоволено.

9. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 позовну заяву заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.

10. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України є компетентними та уповноваженими органами, що мають право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.

11. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням правової позиції Верховного Суду, сформульованої, зокрема, у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18. У цій постанові Суд зазначив, що «з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особовою відповідного дозволу на користування надрами, можуть бути розв`язані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора» (п. 83).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.

13. Підставою для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави є відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України, ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, а саме - шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.

14. Заступник прокурора також зазначив, що оскільки на час подання прокурором позову до суду ТОВ «Софія-Гамма» не здійснювало спеціального користування надрами, то у Держекоінспекції та Мінекології не було підстав для звернення до суду з позовом внаслідок того, що такий позов ці органи можуть подавати лише у випадку порушення надрокористувачем встановленого порядку користування надрами та з метою дострокового припинення спеціального користування надрами. Відповідними повноваженнями щодо подання позову до суду у даному випадку не наділений і Кабінет Міністрів України.

15. З огляду на таке, заступник прокурора вважає, що у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18 Верховний Суд дійшов помилкового висновку про наявність, зокрема, у Кабінету Міністрів України повноважень щодо звернення до суду у подібних спірних правовідносинах.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 29.11.2022 у цій справі відступив від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18, та дійшов таких висновків:

- Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом (п. 101).

- Суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень (п. 106).

- Правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64). Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено (п. 112-113).

- Спеціальним Законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (п. 127).

17. У п. 133 постанови від 29.11.2022 Судова палата окремо сформулювала правові висновки щодо застосування положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади, які необхідно розуміти так:

(1) прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

(2) прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

(3) у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

VII. МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

18. Загалом погоджуючись із висновками Судової палати про наявність інтересів держави та потребу їх ефективного захисту, в тому числі прокурором, не можу погодитися з висновками про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування.

19. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.

20. У справі, що розглядається, ключовим правовим питанням є наявність/відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра та ДКЗ України. Адже саме цим прокурор обґрунтовує підстави звернення до суду.

21. Теза прокурора про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування, потребує аналізу конституційних засад організації влади в Україні.

(а) хто є представником інтересів держави?

22. Відповідно до ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

23. Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

24. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

25. Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (ст. 1).

26. До основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, виконання Конституції та законів України, актів Президента України (п. 1 ч. 1 ст. 2); забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3 ч. 1 ст. 2), спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю (п. 9 ч. 1 ст. 2).

27. Відповідно до ст. 19 цього Закону діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері … охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина….

28. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.

29. Відповідно до ст. 20 Закону «Про Кабінет міністрів України» Кабінет Міністрів України має, зокрема, такі повноваження:

- у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;

- у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.

30. Відповідно до ст. 21 цього Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.

31. Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (ст. 1).

32. Наведені правові норми дають підстави для висновку про те, що держава Україна існує з метою забезпечення прав і свобод людини, інтересів Українського народу. З урахуванням принципу поділу влади, ці інтереси (як потреби людей) виявляє, формулює, втілює в закони законодавча влада, а реалізує, репрезентує і захищає від імені народу держава в особі органів виконавчої влади, на чолі з Кабінетом Міністрів України, який має контрольні повноваження щодо підпорядкованих органів.

(б) як органи виконавчої влади можуть захищати інтереси держави?

33. Захист інтересів держави з боку Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади відбувається різними, переважно адміністративними методами, серед яких зміна політики у певній сфері; зміна законодавства (проекти законів готує Мінюст або інші міністерства) та підзаконних актів; призначення та звільнення керівників підпорядкованих органів, дисциплінарна практика; контроль підпорядкованих органів та вжиття заходів реагування, скасування протиправних або недоцільних правових актів тощо.

34. Відповідно ч. 6 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.

35. Відповідно до ч. 9, 10 ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.

36. Застосування адміністративних повноважень у більшості випадків є достатнім, щоб захистити інтереси держави. Право на «самовиправлення» помилок органів держави є елементом принципу належного врядування. У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04) зазначено:

« 71. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам …»

37. Більшість помилок у сфері державного управління може і повинно виправлятися виконавчою владою без звернення до суду. Адміністративні способи захисту інтересів держави випливають з принципу належного врядування і є пріоритетними. Спосіб захисту інтересів держави визначає компетентний орган на власний розсуд.

38. В окремих випадках усунення помилок чи наслідків протиправних дій (рішень), що призвели до порушення інтересів держави, потребує звернення суб`єктів владних повноважень до суду. Насамперед тоді, коли це зачіпає права та інтереси приватних осіб.

39. У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституцій Суд України зазначив:

«…органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. … Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».

40. Цей підхід є застосовним і до актів органів державної виконавчої влади. Неможливість «самоскасування» актів індивідуальної дії, що порушують інтереси держави, може бути подолана у спосіб звернення з відповідним позовом до суду.

41. Таким чином, судовий позов - це екстраординарний метод, який застосовується там і тоді, коли державні органи не можуть усунути помилку у позасудовому порядку.

(в) чи можуть органи державної виконавчої влади звертатися до суду на захист інтересів держави?

42. Гадаю, що так. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади на виконання своїх повноважень мають право та можуть захищати інтереси держави шляхом звернення до суду з позовами.

43. Відповідно до ст. 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

45. Ці норми з`явилися у 2014 році.

46. Варта відзначити, що звернення до суду не є «повноваженням» Кабінету Міністрів України, оскільки тоді б ця норма була розташована у розділах, які визначають компетенцію та повноваження КМУ - розділи IV - VII. Натомість, ст. 37 розташована у розділі VIII, який називається «Відносини Кабінету Міністрів України з іншими державними органами…».

47. Стаття 28 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», котра передбачає право звернення до суду, розташована у розділі IV, який називається «Забезпечення діяльності та відповідальність посадових осіб міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», а не у розділах, які передбачають їх завдання та повноваження.

48. З урахуванням такої структури законів та місця правових норм у ній, право на звернення до суду є елементом загальної правосуб`єктності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, а не окремим їх повноваженням.

49. Ці питання знайшли розвиток у КАС України, що набрав чинності у 2017 році.

50. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

51. Відповідно до ч. 5 ст. 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: