Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 240/401/19
адміністративне провадження № К/990/16684/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 240/401/19
за позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма»,
про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Капустинського М. М., суддів: Ватаманюка Р. В., Сапальової Т. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2019 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі - ТОВ «Софія-Гамма»), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;
- протокол від 31 серпня 2017 року № 4058 засідання колегії ДКЗ України;
- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Зокрема, зазначає, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством. Крім того вказує, що ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року. При цьому, Житомирська обласна рада рішенням № 1277 від 25 жовтня 2018 року погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року.
3. Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходи з того, що ТОВ «Софія-Гамма» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, що свідчить про протиправність оскаржуваної реєстрації Держгеонадра робіт ТОВ «Софія-Гамма», оформленння протоколу №4058 засідання ДЗК та як похідного, від попередніх, рішення обласної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2019 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення: позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської обласної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - ТОВ «Софія-Гамма» про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення № 1277 від 25 жовтня 2018 року залишено без розгляду.
9. Постановою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задоволено. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасовано. Справу № 240/401/19 направлено для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
10. Направляючи справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що відступила від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі №240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати повноваження держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора, у даному випадку, таких повноважень.
Верховний Суд зауважив, що самостійне звернення прокурора з зазначеним позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави. Так, у разі вчинення державним органом або органом місцевого самоврядування дій або прийняття рішень всупереч закону та інтересам громади, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В даному випадку органи, які прийняли рішення (вчинили дії), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра України, ДЗК України та Житомирська обласна рада набувають статусу відповідача. Тому, у даній справі наявні правові підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
11. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою відмовлено Заступнику керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в задоволенні позову.
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що виконавцю РДГВН, на час звернення до Держгеонадр з заявою про держреєстрацію РДГВН (2017 рік), не потрібно було мати відповідний спецдозвіл, оскільки висновок про доцільність розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, як окрема підстава, визначена п.1.4 Порядку №263 і діяла до 2020 року (часу виключення її законодавцем) та надавала можливість державної реєстрації РДГВН без наявності спеціального дозволу на користування надрами.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що матеріалами справи підтверджено здійснення ТОВ «Софія-Гамма» за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ. При цьому, рішення ДКЗ, оформлене протоколом №4058 від 31 серпня 2017 року прийнято на підставі належно поданих ТОВ «Софія - Гамма» документів, а відсутність спеціального дозволу на користування надрами у ТОВ «Софія - Гамма», на момент подання на розгляд матеріалів геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища «Ямни», у нашому випадку, не свідчить про порушення ДКЗ України вимог діючого законодавства при прийнятті на розгляд таких матеріалів.
Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки у ході апеляційного розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку про правомірність протоколу ДКЗ від 31 серпня 2017 року № 4058 то відсутні підстави для визнання протиправним та скасування й оскаржуваного рішення Житомирської обласної ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. 08 травня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року залишити без змін.
14. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції при прийнятті судового рішення не врахував сформовану Верховним Судом правову позицію, викладену у постановах від 23 січня 2023 року у справі № 240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18.
Крім того, Вищий адміністративний суд України у постанові від 10 серпня 2017 року у справі № 821/4542/14 вказав, що оскільки заявник на момент подання матеріалів до ДКЗ втратив статус користувача надр, то останній не мав права замовляти державну експертизу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 травня 2023 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
16. Ухвалою Верховного Суду від 22 травня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року.
17. 06 червня 2023 року на адресу Верховного Суду від ТОВ «Софія - Гамма» надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому третя особа просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
18. 15 червня 2023 року на адресу Верховного Суду від Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
19. Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 листопада 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 12 червня 2017 року Держгеонадра України здійснено державну реєстрацією робіт за формою 3-гр №336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
21. Разом з тим, Держгеонадра розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані ТОВ «Софія-Гамма», за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
22. 26 вересня 2018 року ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою № 2609 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додали протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
23. 04 жовтня 2018 року за вих. №19932/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ «Софія-Гамма», до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
24. Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
25. Заступник прокурора Житомирської області вважаючи протиправними вищезазначені: державну реєстрацією робіт; оформлення протоколу №4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року та рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року №1277, звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, Положенням про Порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22 грудня 1994 року № 865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
29. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
30. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
31. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України «Про надра»).
32. У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
33. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
34. Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
35. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
36. Частиною третьою статті 24 Кодексу України «Про надра» визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
37. За приписами статті 39 Кодексу України про надра передбачено, що роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр, підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державну реєстрацію та облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Порядок розпорядження геологічною інформацією встановлюється Кабінетом Міністрів України.
38. В свою чергу єдину процедуру державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН), з метою запобігання їх дублюванню при подальшому вивченні геологічної будови надр, виявленні та оцінці запасів і якості корисних копалин, дослідженні екологічного стану геологічного середовища, з`ясуванні гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин установлює Порядок державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затверджений наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 14 червня 2013 року № 263, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 10 липня 2013 року за № 1157/23689 (далі - Порядок №263).
39. Підпунктом 2 пункту 1 цього ж порядку визначено, що державна реєстрація РДГВН - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.
40. Державну реєстрацію РДГВН здійснює Державна служба геології та надр України відповідно до вимог цього Порядку шляхом проставлення відтиску штампа на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою № 3-гр (далі - Перелік РДГВН) згідно з додатком до цього Порядку та внесення запису в журнал державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (а.с.1.3 Порядку № 263).
41. Реєстрації підлягають такі види РДГВН, серед інших, зокрема, як геолого-економічна оцінка (п.1.5 Порядку №263).
42. Проте, державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі зокрема:
- діючого спеціального дозволу на користування надрами;
- затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;
- висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку (п.1.4 Порядку №263).
43. Відтак, обставинами справи підтверджено, що державна реєстрація РДГВН ТОВ «Софія - Гамма» проведена 12 червня 2017 року у відповідності до Порядку шляхом проставлення відтиску штампа Держгеонадра України на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр на 2017-2018 роки за державним реєстраційним номером об`єкта РДГВН №У-17-336/1.
44. Вказаною державною реєстрацією Держгеонадра України офіційно засвідчила про доцільність здійснення ТОВ «Софія-Гамма» попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області за 1.5 км на північ від с.Рудня Озерянська. Площа означеної ділянки становить 1,734 км кв. Вказані роботи виконуються відповідно до договору купівлі-продажу геологічної інформації №70/11 від 18.05.2017 по договору з ТОВ «Геопроф».
45. Натомість, з матеріалів справи відслідковується, що при проведенні державної реєстрації Держгеонадра РДГВН у ТОВ «Софія-Гамма» був відсутній діючий спеціальний дозволу на користування надрами, станом на дату реєстрації таких робіт, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни».
46. Також, з матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року (далі - протокол ДКЗ № 3745), на підставі якого ТОВ «Софія-Гамма» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року та прийняття Житомирською обласною радою VII скликання рішення від 25 жовтня 2018 року № 1277, яким погоджено надання ТОВ «Софія-Гамма» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
47. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач посилається на те, що оскаржуваний протокол ДКЗ № 4058 від 31 серпня 2017 року та відповідне рішення Житомирської обласної ради є протиправними, оскільки ТОВ «Софія-Гамма» станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.
48. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).
49. Пунктами 3, 5 Порядку № 615 передбачається, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
Дозволи надаються на такі види користування надрами: геологічне вивчення родовищ корисних копалин; геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ); будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
50. За приписами пункту 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
51. Також, абзацом першим пункту 4 Порядку № 615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
52. Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 (у редакції, на момент виникнення спірних правовідносин), без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
53. Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку (абзац двадцять шостий пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).
54. За змістом пункту 9 Порядку № 615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:
Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин;
відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
Мінприроди - на всі види користування надрами;
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
55. Враховуючи положення абзацу першого пункту 4 Порядку №615, колегія суддів зазначає, що процедура отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин неможлива без попереднього проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку.
56. Порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин визначає Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року № 865 (далі - Положення № 865).
57. За змістом пункту 4 вищевказаного Положення державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться ДКЗ.
58. У абзаці першому пункту 7 цього ж Положення визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).
59. Абзацами першим, шостим пункту 9 Положення № 865 встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
60. Вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються ДКЗ (пункт 10 Положення № 865).
61. Відповідно до вищезазначених приписів Положення № 865, наказом ДКЗ від 21 липня 2015 року № 293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин (далі - Методичні рекомендації № 293), згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
62. У разі коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, ДКЗ утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику, про що вказано у пункті 24 Положення № 865.
63. Згідно ж з приписами абзацу другого пункту 23 та пункту 28 Положення № 865 рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.
64. Таким чином, чинними на момент виникнення спірних правовідносин законодавчими приписами, чітко врегульовано процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу.
65. Такий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі №240/4936/18, від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18, від 22 березня 2023 року у справі №806/2202/18 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18.
66. Колегія суддів також звертає увагу, що проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування. При цьому, матеріали геолого-економічної оцінки можуть бути затверджені ДКЗ лише у разі, якщо останні подані користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
67. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наявного у справі Паспорту № 11 родовища торфу «Ямни» та змісту складеного експедицією ГО «Півнівукргеологія» у 1985 році «Отчета о детальной разведке торфяного месторождения Ямны (Овручский район, Житомирськой области УССР» родовище торфу «Ямни» складається з двох відокремлених ділянок. Загальна площа родовища «Ямни» - 37 га. Межі промислової розробки по глибині залягання - 0,9 м - 251,2 га. Балансові запаси торфу по всій площі родовища «Ямни» - 702 тис.тон.
68. У 2017 році ТОВ «Софія-Гамма» відповідно до договору від 18 травня 2017 року № 70/11 придбало у Держгеонадра право на користування узагальненою геологічною інформацією (геологічний звіт: «Отчет о детальной разведке торфяного месторождения Ямны (Овручский район, Житомирськой области УССР» (Киевская ГРЭ, об-ние Северукргеология, авторы Л.И.Никифорчак, Э.И.Сидоренко, 1986 год) по родовищу торфу «Ямни», що розташоване в Овруцькому районі, Житомирської області.
69. 23 травня 2017 року ТОВ «Геопроф» складено Висновок № 15/7 про доцільність розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин Південної ділянки родовища «Ямни», складанням ТЕД розробки запасів торфу та звіту з попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни».
70. 06 червня 2017 року між ТОВ «Софія-Гама» та ТОВ «Геопроф» укладено договір №42/17 на виконання робіт з «Попередня геолого-економічна оцінка родовища торфу «Ямни» в Овруцькому районі, Житомирської області».
71. У подальшому погоджено та затверджено Технічне завдання на попередню геолого-економічну оцінку Південної ділянки родовища торфу «Ямни», з метою визначення доцільності його розробки в сучасних економічних умовах.
72. Доцільність проведення робіт з попередньої оцінки зазначеного родовища торфу визначено Держгеонадрами під час реєстрації проведення робіт і досліджень (форма 3-гр). Державний реєстраційний номер об`єкта РГВН У-17-336/1 від 12 червня 2017 року.
73. Згідно протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року визнано Південну ділянку родовища торфу Ямни підготовленою до подальших геологорозвідувальних робіт та промислового освоєння на умовах економічного ризику.
Крім того, п. 3.6 вказаного протоколу зазначено, зокрема, рекомендувати ТОВ «Софія-Гамма» протягом трьох років виконати детальну геолого-економічну оцінку запасів торфу Південної ділянки родовища Ямни та подати матеріали на затвердження до ДКЗ України.
74. У відповідності, зокрема, до вищезазначених вимог Положення № 865 та Методичних рекомендацій № 293, матеріали геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу Ямни повинні були подаватись до ДКЗ користувачем надр або уповноваженою ним особою й повинні були містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами (спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин).
75. У разі недотримання таких вимог щодо складу і змісту зазначених матеріалів пункт 24 Положення № 865 імперативно встановлює для ДКЗ обов`язок повернути такі матеріали замовнику і утриматися від оцінки запасів корисних копалин.
76. Разом з тим, суд апеляційної інстанції, вказуючи, що оскаржуваний Протокол ДКЗ є законним та обґрунтованим, виходив з того, що ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу Ямни за відсутності у ТОВ «Софія-Гама» на момент розгляду документів ДКЗ спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
77. Відтак суд апеляційної інстанції фактично вказав, що ТОВ «Софія-Гамма», на момент подання документів до ДКЗ, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
78. З огляду на вищевказане, з урахуванням імперативних положень Порядку №615, Положення № 865 та Методичних рекомендацій № 293, колегія суддів вважає висновок суду апеляційної інстанції про законність протоколу засідання колегії колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року № 4058 та рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» є протиправним та таким, що не узгоджується з положеннями чинних на момент вирішення спірних правовідносин актів законодавства, а також висновками Верховного Суду.
79. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що ТОВ «Софія-Гамма» має статус користувача надр, оскільки є виконавцем РДГВН.
80. Однак, колегія суддів не вважає вірними вказані висновки суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
81. Згідно з пунктом 1.7 Порядку № 263 для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються такі документи: перелік РДГВН; копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо); ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).
82. Таким чином, оскільки Порядком № 263 передбачено можливість державної реєстрації РДГВН на підставі одного з документів, зазначених у переліку пункту 1.4. Порядку № 263, Суд доходить висновку, що зареєстрована за ТОВ «Софія-Гамма» РДГВН не може свідчити про наявність у ТОВ «Софія-Гамма» статусу користувача надр.
83. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19.
84. Крім того, у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18 зроблено висновок, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані у Держгеонадрах України у відповідності до Порядку № 263. Державна реєстрація РДГВН є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема, висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи, передбачені пунктом 1.7 наказу № 263. У разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.
85. Відтак, колегія суддів вважає висновок суду апеляційної інстанції про те, що ТОВ «Софія-Гамма», як виконавець РДГВН, є надрокористувачем, а тому ДКЗ не мало правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу Ямни за відсутності у ТОВ «Софія-Гамма» на момент розгляду документів ДКЗ вже діючого спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин, необґрунтованим та безпідставним.
86. Таким чином, ТОВ «Софія-Гамма», не будучи користувачем надр, не мало права на подання до ДКЗ вищевказаних матеріалів геолого-економічної оцінки, а ДКЗ була зобов`язана їх повернути замовнику, однак прийняла ці документи до розгляду і постановила, зокрема:
«встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів та апробувати балансові запаси основної корисних копалин Верхолузького-2 родовища лабрадоритів», чим допустила порушення вимог пунктів 9, 16, 24 Положення № 865 й прийняла рішення, оформлене спірним протоколом, яке, за таких обставин, не відповідає вимогам законодавства.
87. Отже, з наведеного слідує, що ДКЗ України незаконно розглянуто матеріали, подані ТОВ «Софія-Гамма», і протиправно прийнято рішення, оформлене протоколом № 4058 від 31 серпня 2017 року.
88. За таких обставин, вказаний протокол підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
89. Щодо позовної вимоги про скасування рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма», Верховний Суд зазначає таке.
90. Згідно із статтями 2, 4, 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) обласні ради, це орган місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ міст у межах повноважень , визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільським, селищним, міським радам. Їх діяльність базується на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, тощо.
91. За статтею 33 Закону України 280/97-ВР до повноважень обласної ради у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі, погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення.
92. Згідно із пунктом 22 частини першої статті 43 Закон 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються відповідно до закону питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.
93. Отже, словосполучення «відповідно до закону» передбачають прийняття рішення з урахуванням вимог законодавства.
94. Відповідно до статті 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є, у томі числі додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами.
95. За такого правового регулювання та встановлених обставин, а також з урахуванням встановленої протиправності протоколу ДКЗ № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення Житомирської обласної ради від 25 жовтня 2018 року № 1277, підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
96. Таким чином, суд касаційної інстанції вказує, що доводи скаржника, зазначені у касаційній скарзі, зокрема, щодо неправильного застосування положень Кодексу України про надра, Порядку № 615, Положення № 865, а також необхідності врахування під час вирішення спірних правовідносин висновків Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 січня 2023 року у справі № 240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі № 806/2202/18 знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду вказаної справи.
97. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надр без проведення аукціону, є особливо суворими та, як виняток, застосовується до суб`єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на користування надрами. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр, як національного багатства.
98. Суд також враховує, що видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників такого аукціону найкращих умов, зокрема, щодо ціни дозволу, що безумовно максимально відповідатиме суспільним інтересам в розумінні статті 13 Конституції України.
99. При цьому, лише видача спеціальних дозволів на користування надрами через аукціон повною мірою відповідатиме такому, передбаченому пунктом 7 частини другої статті 2 КАС України принципу прийняття рішення суб`єктом владних повноважень як рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації, а також принципам відкритості, прозорості та відповідальності, передбаченим статтею 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
101. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
102. Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, тоді як висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими.
103. У зв`язку із чим Суд дійшов висновку, що рішенням суду апеляційної інстанції було скасоване рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, тому постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року необхідно скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року - залишити в силі.
109. На підставі частини другої статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу, а понесені заступником керівника Житомирської обласної прокурори судові витрати за подання касаційної скарги не повертаються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року скасувати.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець
