УХВАЛА
12 серпня 2022 року
м. Київ
справа №240/401/19
адміністративне провадження №К/9901/48257/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 240/401/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма»,
про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Сапальової Т.В. від 16 листопада 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2019 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради (далі також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі також - ТОВ «Софія-Гамма», третя особа), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Державною службою геології та надр України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;
- протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1277 від 25 жовтня 2018 року «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Зокрема, зазначає, що Державною службою геології та надр України (далі також - Держгеонадра) 12 червня 2017 року протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким товариством. Крім того вказує, що Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі також - ДКЗ України) протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року. При цьому, Житомирська обласна рада рішенням № 1277 від 25 жовтня 2018 року погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року.
3. Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року позов задоволено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та прийнято нове рішення: позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської обласної ради, третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - ТОВ «Софія-Гамма» про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення № 1277 від 25 жовтня 2018 року залишено без розгляду.
9. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України відповідно до частини другої статті 1, пункту 9 частини першої статті 2, частини другої статті 19, пункту 3 частини першої статті 20, пункту 2 частини першої, частин другої та шостої статті 21, частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України «Про надра»; Державна регуляторна служба України відповідно до статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підпункту 31 пункту 4 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
11. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувану постанову, неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
12. Скаржник також наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував при ухвалені оскаржуваного рішення правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту) та висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 9 вересня 2021 року у справі № 240/401/19 (зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, та, оскільки суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України і Держекоінспекцію, а також про можливість звернення останньої з позовами до суду у правовідносинах, які не є подібними до тих, що виникли у цій справі, та наявність функцій захисту інтересів держави не у судовому порядку у Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекції, не можуть свідчити про наявність у них права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, ураховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позову).
Позиція інших учасників справи
13. Від ДКЗ України, Житомирської обласної ради та представника ТОВ «Софія-Гамма» надійшли відзиви на касаційну скаргу заступника прокурора, в яких зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про те, що доводи прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури отримання надр у користування, не підтвердились з огляду на те, що такими органами є Держгеонадра, Мінприроди та Держекоінспекція. Також вважають, що судом апеляційної інстанції правильно встановлено наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень на звернення до суду з позовом про оскарження рішень Держгеонадра та ДКЗ України.
14. Також у відзивах зазначається, що правильність висновків суду апеляційної інстанції підтверджуються правовою позицією, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18, від 22 січня 2020 року у справі № 240/3433/19, від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 15 жовтня 2020 року у справі № 620/865/19, від 17 лютого 2021 року у справі №240/400/19, від 11 березня 2021 року у справі № 240/3382/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18 та від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
15. З огляду на вищезазначене, ДКЗ України, Житомирська обласна рада та ТОВ «Софія-Гамма» просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційну скаргу подано 29 грудня 2021 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/401/19, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури.
18. Від представників Житомирської обласної ради та ТОВ «Софія-Гамма» надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2022 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року здійснено державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
20. Разом з тим, Держгеонадра розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни» подані ТОВ «Софія-Гамма», за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
21. 26 вересня 2018 року ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою № 2609 від 26 вересня 2018 року на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додали протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
22. 4 жовтня 2018 року за вих.№ 19932/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ «Софія-Гамма» до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
23. Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Ухвалюючи рішення про залишення без розгляду позову заступника прокурора Житомирської області до Держгеонадра України, ДКЗ України, Житомирської обласної ради про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення, Сьомий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекції, й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
26. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що контроль за раціональним використанням надр та дотриманням процедури видачі спеціальних дозволів на користування надрами відноситься до компетенції таких органів, як Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, що слідує зі змісту положень частини другої статті 1, пункту 9 частини першої статті 2, частини другої статті 19, пункту 2 частини першої статті 20, частини першої, частин другої та шостої статті 21, частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України «Про надра», статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підпункту 31 пункту 4 Положення № 724.
27. Висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду про наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України або органу місцевого самоврядування, узгоджуються з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
28. Водночас, скаржник у касаційній скарзі вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції вищезазначених положень законодавства, внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
29. Перевіряючи доводи скаржника стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, колегія суддів виходить з наступного.
38. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
30. Пунктом 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належить, зокрема, спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
31. Згідно з частиною другою статті 19 цього ж Закону Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
32. Пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; забезпечує розроблення та виконання державних і міждержавних екологічних програм; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.
33. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Згідно з частиною другою цієї ж статті Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Частиною шостою статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.
Зазначені повноваження Кабінету Міністрів України не поширюються на рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що видаються ними у процесі здійснення повноважень з управління корпоративними правами, що належать державі у статутних капіталах суб`єктів господарювання, які діють на підставі ліцензії на провадження діяльності з транспортування природного газу, передачі електричної енергії, а також юридичних осіб, що володіють корпоративними правами в таких суб`єктах господарювання.
34. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій.
35. Згідно з частинами дев`ятою та десятою статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.
36. Пунктом 19 частини четвертої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади, зокрема, скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
37. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
38. Згідно з частиною першою статті 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
39. Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, не регулює порядок звернення Уряду з позовом до органів державної влади з метою реалізації своїх повноважень.
40. Водночас, параграф 84 Регламенту регулює порядок скасування актів центральних органів виконавчої влади, зокрема, визначає, що Кабінет Міністрів скасовує акти центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині у разі їх невідповідності Конституції і законам України, актам Президента України та актам Кабінету Міністрів шляхом прийняття відповідних розпоряджень. Проект такого розпорядження готує Мін`юст за дорученням Прем`єр-міністра
41. Відповідно до пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України про надра передбачено, що до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини; вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр.
42. Крім того, відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.
43. Згідно з пунктом 1 Положення № 724 Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
44. Підпунктом 31 пункту 4 Положення № 724 Державна регуляторна служба України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.
45. Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.
46. З аналізу вищенаведених положень законодавства вбачається, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом.
47. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
48. У пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
49. Згідно з частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
50. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:
1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);
2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі три випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.
51. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
52. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
53. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
54. Отже, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
55. Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16 та від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21.
56. У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
57. Вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення державної експертизи, оцінки запасів родовища «Ямни» та без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.
58. Зокрема, судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта, оскільки особливостями адміністративного судочинства є: заборона відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України); лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України); лише адміністративний суд зобов`язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у т. ч. щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта 4 статті 9).
59. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
60. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
61. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
62. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
63. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
64. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
65. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
66. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
67. У справі, що розглядається, прокурор стверджує про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.
68. Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України, як органів уповноважених здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України та органу місцевого самоврядування про визнання протиправними та скасування дій та рішень цих органів, вчинених та ухвалених у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу у користування.
69. Спеціальним Законом, який регулює гірничі відносини з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, є Кодекс України «Про надра».
70. Аналіз положень цього Кодексу дає підстави для висновку, що правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64).
71. Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України «Про надра», не визначено.
72. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
73. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
74. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
75. У свою чергу, згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
76. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
77. Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
78. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
79. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
80. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
81. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
82. Крім того, колегія суддів зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з даним позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.
83. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених державних інтересів шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку відповідні органи - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська обласна рада набувають статусу відповідача.
84. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
85. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що спеціальним Законом, а саме - Кодексом України «Про надра» не визначено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
86. Крім того, колегія суддів зазначає, що з урахуванням правової позиції, що міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті.
87. Водночас, у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Державне підприємство «Головинський кар`єр», Державна служба геології та надр України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі», про визнання протиправним та скасування протоколу і рішення, Верховний Суд дійшов висновку про те, що прокурор у спірних правовідносинах не може звертатися до суду з позовом до вказаних органів, оскільки, зокрема, Кабінет Міністрів України наділений відповідними повноваженнями.
88. Зокрема, у справі № 240/4936/18 прокурор звернувся до вищезазначених органів з позовом до суду, в якому просив: визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами. У цій справі прокурор посилався на порушення інтересів держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
89. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 240/4936/18, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.
90. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати інтереси держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
91. За змістом статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
92. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених частиною п`ятою або частиною шостою статті 346 цього Кодексу.
93. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 240/401/19 на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу, з метою вирішення питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
94. Колегія суддів також враховує особливий статус надр та особливий суспільний інтерес, який становить дотримання встановленого порядку користування надрами, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
95. Даний висновок узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 826/7696/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 806/998/17.
96. Отже, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
97. Окремо колегія суддів звертає увагу, що оцінка решти спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Cуд
УХВАЛИВ:
Справу № 240/401/19 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
В.М. Шарапа
