ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 240/401/19
адміністративне провадження № К/9901/48257/21
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Берназюка Я.О., суддів: Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 240/401/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма»,
про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення
за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Сапальової Т.В. від 16 листопада 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська ОР; разом також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі також - ТОВ «Софія-Гамма», Товариство, третя особа), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;
- протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року засідання колегії ДКЗ України;
- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання № 1277 від 25 жовтня 2018 року «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Зокрема, зазначає, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством. Крім того вказує, що ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року. При цьому, Житомирська ОР рішенням № 1277 від 25 жовтня 2018 року погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року.
3. Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року позов задоволено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської ОР задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення: позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської обласної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - ТОВ «Софія-Гамма» про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення № 1277 від 25 жовтня 2018 року залишено без розгляду.
9. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України відповідно до частини другої статті 1, пункту 9 частини першої статті 2, частини другої статті 19, пункту 3 частини першої статті 20, пункту 2 частини першої, частин другої та шостої статті 21, частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України «Про надра»; Державна регуляторна служба України відповідно до статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підпункту 31 пункту 4 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.
До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням правової позиції Верховного Суду, сформульованої, зокрема, у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
11. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову, неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
12. Скаржник також наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував при ухвалені оскаржуваного рішення правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту), та висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 9 вересня 2021 року у справі № 240/401/19 (зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, та, оскільки суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України і Держекоінспекцію, а також про можливість звернення останньої з позовами до суду у правовідносинах, які не є подібними до тих, що виникли у цій справі, та наявність функцій захисту інтересів держави не у судовому порядку у Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекції, не можуть свідчити про наявність у них права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, ураховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позову).
13. 6 вересня 2022 року від заступника прокурора надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що прокурор у позові заявляв, що підставою для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави є відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України, ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, а саме - шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
14. Заступник прокурора також зазначив, що оскільки на час подання прокурором позову до суду ТОВ «Софія-Гамма» не здійснювало спеціального користування надрами, то у Держекоінспекції та Мінекології не було підстав для звернення до суду з позовом внаслідок того, що такий позов ці органи можуть подавати лише у випадку порушення надрокористувачем встановленого порядку користування надрами та з метою дострокового припинення спеціального користування надрами. Відповідними повноваженнями щодо подання позову до суду у даному випадку не наділений і Кабінет Міністрів України.
15. З огляду на таке, заступник прокурора вважає, що у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18 Верховний Суд дійшов помилкового висновку про наявність, зокрема, у Кабінету Міністрів України повноважень щодо звернення до суду у подібних спірних правовідносинах, відтак, скаржник погодився з необхідністю відступу від правового висновку Верховного Суду, що міститься у вищезазначеній постанові.
16. Від ДКЗ України, Житомирської обласної ради та представника ТОВ «Софія-Гамма» надійшли відзиви на касаційну скаргу заступника прокурора, в яких зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про те, що доводи прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури отримання надр у користування, не підтвердились з огляду на те, що такими органами є Держгеонадра, Мінприроди та Держекоінспекція. Також вважають, що судом апеляційної інстанції правильно встановлено наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень на звернення до суду з позовом про оскарження рішень Держгеонадра та ДКЗ України.
17. Також у відзивах зазначається, що правильність висновків суду апеляційної інстанції підтверджуються правовою позицією, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18, від 22 січня 2020 року у справі № 240/3433/19, від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 15 жовтня 2020 року у справі № 620/865/19, від 17 лютого 2021 року у справі №240/400/19, від 11 березня 2021 року у справі № 240/3382/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18 та від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
18. З огляду на вищезазначене, ДКЗ України, Житомирська обласна рада та ТОВ «Софія-Гамма» просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
19. Держгеонадра України відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не подавала; ухвалу Верховного Суду від 17 січня 2022 року про відкриття касаційного провадження Держгеонадра України отримала 19 січня 2022 року.
20. 2 листопада 2022 року від заступника Генерального прокурора надійшли письмові пояснення, в яких обґрунтовується необхідність захисту інтересів держави у цій справі, зокрема, у зв`язку з тим, що забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, встановлених законодавством вимог до користування надрами та відповідність таких осіб визначеним критеріям, є вкрай важливим; тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
21. В обґрунтування необхідності звернення прокурора з позовом в інтересах держави у цій справі заступник Генерального прокурора вказав, що Кодексом України про надра на Кабінет Міністрів України не покладено жодних повноважень із державного контролю та нагляду в галузі геологічного вивчення, використання та охорони надр. Натомість відповідно до статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено повноваження щодо забезпечення проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування, здійснення у межах своїх повноважень державного управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу.
22. Заступник Генерального прокурора також звернув увагу, що з метою з`ясування позиції Кабінету Міністрів України щодо його повноважень у цих правовідносинах, Офісом Генерального прокурора надіслано відповідний запит, який Секретаріат Кабінету Міністрів України надіслав на опрацювання до Міністерства юстиції України. Листом від 14 жовтня 2022 року № 95171/12637-4-22/9.1.2 Міністерство юстиції України повідомило, що співвиконавцем розгляду запиту Офісу Генерального прокурора є Мінприроди.
23. З огляду на відсутність у Мінприроди повноважень у спірних правовідносинах на звернення з позовом до суду, оскільки такі повноваження не передбачені Кодексом України про надра та Положенням № 32, Заступник Генерального прокурора підтримав необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
24. Касаційну скаргу подано 29 грудня 2021 року.
25. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/401/19, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури.
26. Від представників Житомирської обласної ради та ТОВ «Софія-Гамма» надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2022 року, якою також призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
27. Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2022 року справу № 240/401/19 передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
28. Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року відмовлено у задоволенні клопотання адвоката ТОВ «Софія-Гамма» Леськова В.П. про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
29. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року здійснено державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
30. Разом з тим, Держгеонадра розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані ТОВ «Софія-Гамма», за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
31. 26 вересня 2018 року ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою № 2609 від 26 вересня 2018 року на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додали протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
32. 4 жовтня 2018 року за вих.№ 19932/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ «Софія-Гамма», до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
33. Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає наступне.
35. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
36. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
39. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що у спірних правовідносинах наявний орган, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра та ДКЗ України.
40. На думку скаржника, необґрунтованість вищезазначених висновків зумовлена неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції положень статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення № 32, пункту 4 Положення № 1174 та пункту 4 Положення № 275.
41. Висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду про наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України або органу місцевого самоврядування, узгоджуються з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
42. Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, Суд виходить з наступного.
43. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
44. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
45. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
46. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
47. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
48. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
49. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
50. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
51. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
52. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
53. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
54. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
55. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
56. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає опонентом або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).
57. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами судового провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
58. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
59. У справі «Mukiy v. Ukraine» (заява № 12064/08; пункти 10 та 12), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання останнім позову в інтересах держави, зокрема, для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ у рішенні у цій справі зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у «суттєво невигідне становище» стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому у цій справі
60. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
61. Відповідно до підпункту 7.5 пункту 7 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law) від 27 травня 2003 року при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності.
62. У пункті 29 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (The role of prosecution services outside the criminal law field) від 21 жовтня 2008 року зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.
Пунктами 30-31 Висновку № 3 (2008) визначено, що не існує єдиних міжнародно-правових норм і правил щодо завдань, функцій і організація прокуратури поза кримінально-правовою сферою. Водночас у всіх правових системах прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав людини, у захисті законності та верховенства права, у зміцненні громадянського суспільства. Така різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати його інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язання.
63. У пункті 2 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (Оn the role of public prosecutors outside the criminal justice system) від 19 вересня 2012 року рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Пунктом 23 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 також передбачено, що якщо прокурори виконують наглядову роль по відношенню до національного, регіонального та місцевого органу влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону, вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро та в повному обсязі відповідно до верховенства права.
64. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
65. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
66. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.
67. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
68. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
72. У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
73. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 826/7696/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
74. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
75. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
76. У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.
77. Зокрема, вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення державної експертизи, належної оцінки запасів родовища «Ямни» та без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.
78. Судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта, оскільки особливостями адміністративного судочинства є: заборона відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України); лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України); лише адміністративний суд зобов`язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта 4 статті 9).
79. Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України, як органів, уповноважених здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України та органу місцевого самоврядування про визнання протиправними та скасування дій та рішень цих органів, вчинених та ухвалених у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.
80. Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 16 листопада 2021 року, залишаючи без розгляду позов заступника прокурора Житомирської області, дійшов висновку, що контроль за раціональним використанням надр та дотриманням процедури видачі спеціальних дозволів на користування надрами відноситься до компетенції таких органів, як Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України; такий контроль може бути реалізований у тому числі шляхом звернення цих органів до суду з позовом про визнання протиправними рішень та дій Держгеонадра України, ДКЗ України та Житомирської ОР, прийнятих ними у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
81. Вирішуючи питання про правильність таких висновків Сьомого апеляційного адміністративного суду, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходить з наступного.
82. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
83. Пунктом 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належить, зокрема, спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
84. Згідно з частиною другою статті 19 цього ж Закону Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
85. Пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; забезпечує розроблення та виконання державних і міждержавних екологічних програм; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.
86. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
87. Згідно з частиною другою цієї ж статті Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
88. Частиною шостою статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.
Зазначені повноваження Кабінету Міністрів України не поширюються на рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що видаються ними у процесі здійснення повноважень з управління корпоративними правами, що належать державі у статутних капіталах суб`єктів господарювання, які діють на підставі ліцензії на провадження діяльності з транспортування природного газу, передачі електричної енергії, а також юридичних осіб, що володіють корпоративними правами в таких суб`єктах господарювання.
89. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій.
90. Згідно з частинами дев`ятою та десятою статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.
91. Пунктом 19 частини четвертої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади, зокрема, скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
92. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
93. Згідно з частиною першою статті 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
94. Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, не регулює порядок звернення Уряду з позовом до органів державної влади з метою реалізації своїх повноважень.
95. Водночас, параграф 84 Регламенту регулює порядок скасування актів центральних органів виконавчої влади, зокрема, визначає, що Кабінет Міністрів скасовує акти центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині у разі їх невідповідності Конституції і законам України, актам Президента України та актам Кабінету Міністрів шляхом прийняття відповідних розпоряджень. Проект такого розпорядження готує Мін`юст за дорученням Прем`єр-міністра.
96. Відповідно до пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України про надра передбачено, що до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини; вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр.
97. Крім того, відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.
98. Згідно з пунктом 1 Положення № 724 Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
99. Підпунктом 31 пункту 4 Положення № 724 Державна регуляторна служба України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.
100. Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.
101. З аналізу вищенаведених положень законодавства вбачається, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом.
102. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
103. У пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
104. Згідно з частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
105. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:
1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);
2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.
106. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
107. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
108. Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
109. Зокрема, у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
110. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
111. Спеціальним Законом, який регулює гірничі відносини з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, є Кодекс України про надра.
112. Аналіз положень цього Кодексу дає підстави для висновку, що правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64).
113. Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено.
114. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Суд враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
115. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
116. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
117. У свою чергу, згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
118. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
119. Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
120. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
121. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
122. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
123. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
124. Крім того, Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.
125. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.
126. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
127. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
128. Водночас, у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Державне підприємство «Головинський кар`єр», Державна служба геології та надр України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі», про визнання протиправним та скасування протоколу і рішення, Верховний Суд дійшов висновку про те, що прокурор у спірних правовідносинах не може звертатися до суду з позовом до вказаних органів, оскільки, зокрема, Кабінет Міністрів України наділений відповідними повноваженнями.
129. Зокрема, у справі № 240/4936/18 прокурор звернувся до вищезазначених органів з позовом до суду, в якому просив: визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами. У цій справі прокурор посилався на порушення інтересів держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
130. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 240/4936/18, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.
131. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати інтереси держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
132. Згідно з частиною другою статті 356 КАС України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.
133. З огляду на вищезазначене, положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
134. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
135. З огляду на вищезазначене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду доходить висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
136. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
137. За таких обставин Суд дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції, якою позов прокурора залишено без розгляду, та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
138. Враховуючи, що Суд задовольняє касаційну скаргу суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасувати.
Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення направити для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: А.А. Єзеров
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук
Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук
О.П. Стародуб
С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець
Л.В. Тацій
С.М. Чиркін
В.М. Шарапа
