ПОСТАНОВА
Іменем України
18 жовтня 2018 року
Київ
справа №695/3442/17
адміністративне провадження №К/9901/57247/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - ОСОБА_3 про скасування наказів суб'єкта владних повноважень щодо скасування реєстрації декларацій про початок будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації за касаційною скаргою Виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області у складі судді Таратіна В.О. від 19 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Петрика І.Й., Собківа Я.М., Пилипенко О.Є. від 06 червня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
У грудні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ відділу архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського р-ну Київської області (далі - ВАБК виконавчого комітету Вишневої МР Києво-Святошинського р-ну) від 14 листопада 2017 року № 221-6 про скасування реєстрації декларації від 02 липня 2016 року № КС-082161841462 про початок виконання будівельних робіт щодо об'єкта «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1»;
- визнати протиправним та скасувати наказ ВАБК виконавчого комітету Вишневої МР Києво-Святошинського р-ну від 06 листопада 2017 року № 221-5 про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації № КС142162071459 від 25 липня 2016 року щодо об'єкта «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що на законних підставах реконструював торговий об'єкт, який розташований на земельній ділянці Вишневої міської ради, подав усі необхідні документи, проте, наказами ВАБК виконавчого комітету Вишневої МР Києво-Святошинського р-ну безпідставно та без проведення відповідної перевірки було скасовано декларацію про початок будівельних робіт та про введення в експлуатацію завершеного будівництвом об'єкта.
Рішенням Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 19 березня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Відтак, за відсутності доказів проведення перевірки та складання відповідних документів за її наслідками, оскаржувані накази є неправомірними та підлягають скасуванню.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Вишневої міської ради звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 19 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що позивачем здійснено будівництво магазину на земельній ділянці, яка не перебуває у його власності або у користуванні, відтак, будівництво має ознаки самочинного, що є підставою для скасування декларації про початок будівництва та введення в експлуатацію закінченого об'єктом будівництва.
Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу виконавчого комітету Вишневої міської ради, у якому міститься заперечення проти касаційних вимог, вказується на їх необґрунтованість та законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно інвентарної справи Києво-Святошинського бюро технічної інвентаризації від 07 березня 2002 року за № 1195 за адресою: АДРЕСА_2 ОСОБА_2 належить приміщення магазину (літ. «А») загальною площею 50 кв. м. Вказаний об'єкт ним було реконструйовано на підставі рішення виконавчого комітету Вишневої МР Києво-Святошинського р-ну від 23 березня 2000 року № 23/43 та договору оренди земельної ділянки від 26 травня 2003 року за № 57.
У 2004 році АДРЕСА_1, на якій розташований торговий павільйон позивача, була перейменована на АДРЕСА_1 (згідно рішення Вишневої міської ради від 06 квітня 2004 року).
09 серпня 2011 року Вишневим міськвиконкомом прийнято рішення за № 10-01/Х116-14 «Про надання дозволу фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення в користування на умовах оренди на 5 років земельною ділянкою для обслуговування торгівельного павільйону по АДРЕСА_1». Передумовою для прийняття вказаного рішення Вишневої міської ради стала заява позивача з наданими документами та письмове погодження постійної депутатської комісії з питань містобудування, архітектури, капітального будівництва, інвестиційних відносин, землекористування.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2014 року у справі № 369/8847/13-а, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 липня 2016 року, частково скасовано постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 04 лютого 2014 року, адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено та визнано протиправною бездіяльність Вишневої міської ради Києво-Святошинського рай-ну Київської області щодо тривалого розгляду питання про затвердження проекту землеустрою та зобов'язано міськраду розглянути питання щодо відведення ОСОБА_2 в оренду строком на п'ять років земельну ділянку у АДРЕСА_1.
24 червня 2016 року позивач подав до Департаменту ДАБІ в Київській області декларацію про початок виконання будівельних робіт на об'єкті нерухомого майна «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1», яка була зареєстрована 02 липня 2016 року за № КС-082161841462.
22 липня 2016 року позивачем подано до Департаменту ДАБІ в Київській області декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1, код 1230, II категорія складності», яка 25 липня 2016 року зареєстрована за № КС142162071459.
30 липня 2017 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Швець Р.О. прийнято рішення про реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на приміщення магазину.
06 листопада 2017 року та 14 листопада 2017 року на адресу ОСОБА_2 засобами поштової кореспонденції направлено два накази ВАБК виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського р-ну: від 14 листопада 2017 року № 221-6 про скасування реєстрації декларації від 02 липня 2016 року № КС-082161841462 щодо об'єкта «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1»; від 06 листопада 2017 року № 221-5 про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації № КС 142162071459 від 25 липня 2016 року щодо об'єкта «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1».
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 19 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Згідно з частиною першою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Частина друга статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 здійснено реконструкцію магазину, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, та належить йому на праві власності. Перед початком реконструкції позивачем подано декларацію про початок будівельних робіт, яка зареєстрована Департаменту ДАБІ в Київській області 02 липня 2017 року за № КС-08216184146202; по завершенню реконструкції позивачем подано декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, яка 25 липня 2016 року зареєстрована за № КС142162071459.
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.
Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктом 16 зазначеного Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з пунктом 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Вказаний порядок здійснення державного архітектурно-будівельний контролю має бути дотриманий також у випадку застосування заходів, визначених частиною другою статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (скасування декларації про початок будівництва та декларації про готовність завершеного об'єктом будівництва до експлуатації).
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що оскаржувані накази видані не за результатами здійснення архітектурно-будівельного контролю, а на підставі інформації, отриманої від Департаменту ДАБІ у Київській області у формі листа від 19 січня 2017 року.
Разом з тим, інформація, отримана від Департаменту ДАБІ у Київській області, по своїй суті не є формою державного архітектурно-будівельного контролю, а тому не може бути підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації декларацій.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16.
Колегія суддів також враховує, що на підставі зареєстрованої декларації про готовність завершеного будівництвом об'єкта до експлуатації 30 липня 2017 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Швець Р.О. здійснено державну реєстрацію права власності на приміщення магазину за ОСОБА_2
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 02 липня 2016 року № КС-082161841462 та про готовність об'єкта до експлуатації № КС142162071459 від 25 липня 2016 року щодо об'єкта «Будівництво магазину за адресою: 08132, АДРЕСА_1» суперечить вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (Beyeler v. Italy № 33202/96).
Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області залишити без задоволення.
Рішення Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 19 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: М.І. Гриців
Н.В. Коваленко
