ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 1540/3238/18
адміністративне провадження № К/9901/68670/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Бойка О.Я. від 10.08.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 13.11.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі у тексту цієї постанови також ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Одеської міської ради (далі у тексту цієї постанови також Міськрада, відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» в частині віднесення земельної ділянки, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки - 5110137500:37:006:0002 до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п) (далі також спірне рішення).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що віднесення оскаржуваним рішенням відповідача земельної ділянки до озеленених територій загального користування фактично презюмує її використання як паркової зони із вільним доступом й це, на думку позивача, виключає можливість використання останньої за цільовим призначенням і відповідно до розробленого містобудівного обґрунтування, тим самим порушує права позивача.
3. ОСОБА_1 наполягав і на тому, що за наявності чинного Державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ №665480 від 23.09.2007 він був переконаний, що його наміри щодо розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем на земельної ділянці відповідають її функціональному призначенню та не суперечили містобудівній документації.
4. На думку позивача, земельну ділянку, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки - 5110137500:37:006:0002, планом зонування території (зонінгу) м. Одеси віднесено до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п), без дотримання з боку відповідача встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимог щодо порядку розроблення плану зонування, зокрема, без урахування приватних інтересів позивача, без надання його згоди на зміну виду користування та без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10.08.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018, позов задоволено частково, а саме:
- визнано протиправним та нечинним спірне рішення Міськради в оскаржуваній позивачем частині;
- в іншій частині адміністративного позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, затвердивши план зонування території м. Одеси в частині віднесення належної позивачеві на праві власності земельної ділянки площею 1,2209 га ( АДРЕСА_1 ) до зони озеленених територій загального користування, здійснив втручання у право власності ОСОБА_1 .
7. Суд першої інстанції також відмовив у задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, оскільки цей спір не є спором про право власності позивача. Відповідно до характеру рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Одеси», яке оскаржується, таке не регулює питання щодо встановлення, зміни чи припинення права власності позивача на об`єкт нерухомості, а регулює питання містобудування. Ключовим питанням при розгляді даної справи є питання дотримання відповідачем законодавства пов`язаного з містобудівною діяльністю.
8. Апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи вказував на те, що у прохальній частині апеляційної скарги ставилось питання лише про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі. Проте апеляційна скарга містить також доводи та обґрунтування щодо суті рішення Одеського окружного адміністративного суду та відмови у задоволенні позовних вимог.
9. Водночас, згідно з наведеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду мотивами, ймовірне зазначення в прохальній частині апеляційної скарги декількох вимог щодо наслідків розгляду апеляційної скарги на судове рішення виявилось би взаємовиключним та унеможливило апеляційному суду визначити конкретний обсяг розгляду та вирішення справи.
10. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції не вважав за необхідне досліджувати наведені доводи апеляційної скарги по суті, з огляду на те, що він обмежений формальними межами перегляду судом апеляційної скарги.
11. Посилаючись на вищевикладене, а також з огляду на межі вимог апеляційної скарги та відсутності апеляційних скарг від інших членів територіальної громади, суб`єктів містобудівної діяльності, суд апеляційної інстанції констатував відсутність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції і закриття провадження, у зв`язку з чим дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Міськрада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у позові.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ №665480 від 23.08.2007 року позивач є власником земельної ділянки площею 1,2209 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
14. У державному акті зазначено, що цільовим призначенням (використанням) вказаної земельної ділянки є експлуатація та обслуговування спортивно-оздоровчого комплексу.
15. 01.06.2009 між позивачем та ТОВ «Підприємство «Почин» був укладений договір про надання послуг з управління комплексом. За умовами даного Договору сторони домовилися, що ТОВ «Підприємство «Почин» зобов`язується надавати позивачеві послуги з управління спортивно - оздоровчим комплексом з метою забезпечення інтересів позивача (підпункт 3.1.2 Договору). В пункті 4 Договору зазначено, що метою надання послуг є досягнення позитивного фінансового результату від експлуатації комплексу, а також те, що винагорода за даним договором ТОВ «Підприємство «Почин» залежить від отриманого доходу внаслідок здійснення управління комплексом. Відповідно до підпункту 3.2.1 Договору ТОВ «Підприємство «Почин» здійснювати відносно комплексу юридичні та фактичні дії в інтересах позивача у відповідності з призначенням комплексу. Згідно з підпунктом 3.2.3 Договору зазначене підприємство має право за попереднім погодженням з позивачем виступати замовником проектування, реконструкції та будівництва нових об`єктів на території комплексу.
16. 24.06.2009 виконавчий комітет Одеської міської ради прийняв рішення №731 «Про надання згоди на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1». В зазначеному рішенні виконком надав згоду ТОВ «Підприємство «Почин» на розроблення «Містобудівного обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1».
17. У листопаді 2009 містобудівне обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1, виконане Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто», було погоджено начальником Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, начальником Управління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області, Головним санітарним лікарем м. Одеси.
18. 19.10.2016. Одеська міська рада винесла рішення №1316-VII, яким затвердила план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений ТОВ «Інститут Харківпроект».
19. Зазначеним планом зонування земельну ділянку, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110137500:37:006:0002 та яка належить позивачу на праві приватної власності віднесено до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Відповідач у своїй касаційній скарзі наводить аргументи про те, що апеляційний суд ухилився від розгляду усіх доводів апеляційної скарги та від розгляду справи по суті, обмежившись лише оцінкою аргументів стосовно юрисдикційної приналежності цього спору, тобто фактично, не переглянувши в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції, вирішив залишити його без змін.
21. Вищевказане, на переконання скаржника, свідчить про порушення апеляційним судом норм процесуального права, а саме - вимог статей 13, 308 Кодексу адміністративного судочинства України.
22. Крім того, відповідач вважає, що суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, неправильно застосував норми матеріального права, внаслідок чого дійшов помилкового, на думку скаржника, висновку стосовно порушення спірним рішенням прав позивача, як власника земельної ділянки, оскільки жодний акт законодавства не пов`язує можливість переходу речових прав на земельні ділянки із затвердженням містобудівної документації, до якої відноситься й план зонування території (зонінг).
23. Міськрада стверджує про безпідставний і необґрунтований характер висновку суду першої інстанції про те, що цільове призначення належної позивачу земельної ділянки не відповідає встановленому спірним рішенням функціональному призначенню території, у межах якої знаходиться ця ділянка, оскільки такі твердження засновані на невірному тлумаченні судом змісту рішення, яке оскаржувалось.
24. Скаржник наполягає, що функціональне призначення цієї території відповідно до затвердженого спірним рішенням плану зонування жодним чином не суперечить цільовому призначенню належної позивачу земельної ділянки, оскільки відповідна територія передбачає можливість розміщення на ній спортивно-оздоровчого комплексу.
25. З урахуванням вищевикладеного, відповідач переконаний, що оскаржуване рішення Міськради жодним чином не позбавляє та не обмежує прав позивача на належну йому земельну ділянку, не змінює її цільового призначення, не перешкоджає її використанню за цим призначенням та не покладає на позивача жодних обов`язків, а тому це свідчить про відсутність будь-яких порушень прав ОСОБА_1 цим рішенням.
26. На думку Одеської міської ради, сама по собі незгода із доцільністю встановлення органом місцевого самоврядування певного функціонального призначення території не може слугувати підставою для задоволення цього позову.
27. Касаційна скарга містить й мотиви щодо незгоди із висновками суду першої інстанції про нормативно-правовий характер спірного рішення Міськради, оскільки, як вважає відповідач, такий акт є розпорядчим і затверджує містобудівну документацію, яка, своєю чергою, є сукупністю текстових і графічних матеріалів, а не нормами права.
28. У зв`язку з наведеним, скаржник наголошує й на помилковості висновків суду першої інстанції стосовно наявності підстав для поновлення позивачу строку звернення до суду з цим позовом щодо оскарження нормативно-правового акту після спливу більш ніж двох років після висвітлення Одеською міською радою у засобах масової інформації усього процесу обговорення і прийняття спірного рішення.
29. Помилковими, згідно з доводами касаційної скарги, є й висновки судів попередніх інстанцій стосовно юрисдикції цієї справи, оскільки, на думку скаржника, предмет спору стосується приватноправових інтересів позивача як власника земельної ділянки, а тому така справа підлягала розгляду цивільним судом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Так, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на момент прийняття Міськрадою спірного рішення, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
31. Більш детальна характеристика суті та правового статусу такого виду містобудівної документації як план зонування території міститься у статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за приписами частин першої, другої якої план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
32. За змістом частини першої статті 6 цього ж Закону, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а відповідно до частини другої цієї ж статті до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».
33. Частиною ж другою статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
34. Затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, які вирішують це питання виключно на пленарних засіданнях (пункт 42 частин першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»).
35. Вищенаведені приписи статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» кореспондуються з положеннями частини восьмої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якими план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
36. Особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності встановлені статтею 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за правилами якої зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
37. Надаючи оцінку доводам учасників справи та висновкам судів попередніх інстанцій стосовно юрисдикції цього спору, колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.
38. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
39. За змістом пункту 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень
40. У Кодексі адміністративного судочинства України (пункт 2 частини першої статті 4 цього Кодексу) термін «публічно-правовий спір» вживається у такому значенні:
публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
41. Суб`єктом владних повноважень, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
43. Аналіз вищенаведених положень процесуального закону дає колегії суддів підстави для висновку, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, у тому числі й актів нормативно-правового характеру, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні публічно - владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
44. У справі, що розглядається Одеська міська рада діяла у спірних правовідносинах як суб`єкт владних повноважень, оскільки прийнявши оскаржуваний акт, реалізувала закріплені у законі власні виключні повноваження щодо затвердження в установленому порядку містобудівної документації на місцевому рівні, тобто виконувала публічно-владні управлінські функції.
45. Спірне рішення урегульовує питання планування територій на місцевому рівні (міста Одеси), визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (у даному випадку усього міста), встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації, зокрема, й земельної ділянки, яка на праві приватної власності належить позивачу.
46. У зв`язку з цим, колегія суддів констатує, що оскаржуване рішення поширює свою дію як на членів територіальної громади міста Одеса загалом, так і у певній частині на ОСОБА_1 , а спірні правовідносини у справі підпадають під категорію публічно-правових, оскільки виникли між Міськрадою та позивачем у зв`язку із виконанням цим суб`єктом владних повноважень вищезазначених функцій на підставі пункту 42 частин першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини восьмої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
47. Оскаржуючи спірне рішення, позивач, будучи безпосереднім учасником публічно - правових відносин, у межах яких виник цей спір, посилався на порушення відповідачем встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимог щодо порядку розроблення плану зонування, зокрема, без урахування приватних інтересів позивача, без надання його згоди на зміну виду користування та без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території.
48. Підсумовуючи усе вищевикладене, Верховний Суд вважає правильними і обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції адміністративних судів і повинен здійснюватися за правилами, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України.
49. Такий висновок узгоджується й з позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а та від 05.06.2021 у справі №420/26/20, у яких підтверджено належність вирішення спорів щодо оскарження окремих положень рішення Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» до юрисдикції адміністративних судів.
50. У цих же постановах Верховного Суду міститься висновок й про те, що рішення Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» є нормативно - правовим актом, оскільки, затверджуючи своїм рішенням план зонування території, місцева рада визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
51. Розглядаючи у касаційному порядку вищевказані справи, Верховний Суд відзначав, що рішення міської ради «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста..» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
52. Відступу від таких висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у правовідносинах, які є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається, колегія суддів не вбачає.
53. За таких обставин, Верховний Суд відхиляє аргументи скаржника про те, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а оскаржуваний акт є розпорядчим актом, який лише затверджує містобудівну документацію як сукупність текстових і графічних матеріалів, не містить норм права.
54. Що ж до тверджень скаржника про порушення позивачем строку звернення до адміністративного суду та помилковий характер висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для поновлення такого строку, колегія суддів зазначає таке.
55. Як правильно встановлено судовим розглядом цієї справи і відображено у оскаржуваних судових рішеннях судів попередніх інстанцій, спірне рішення Міськради є нормативно-правовим актом.
56. Питання строку звернення до адміністративного суду у справах щодо оскарження нормативно - правових актів вже вирішувалось Верховним Судом, зокрема, у постанові Верховного Суду від 13.03.2020 у справі №826/27282/15. Де зазначено, що, враховуючи сутність і ознаки нормативно-правового акта, його дія є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням.
57. Факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.
58. Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги його багаторазове застосування та триваючу дію (тривала чинність); дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дату факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносини, які регулюються нормативно-правовим актом, і коли з них вибула.
59. За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.
60. Верховний Суд підкреслює й те, що у чинній редакції Кодексу адміністративного судочинства України закріплено правило, за яким нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (частина третя статті 264 цього Кодексу).
61. Оскільки станом на час звернення ОСОБА_1 до суду з цим позовом оскаржуваний ним нормативно-правовий акт був чинним, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду.
62. Разом з тим, колегія суддів вважає слушними доводи касаційної скарги про порушення апеляційним судом норм процесуального права, з приводу чого вважає за необхідне навести такі мотиви.
63. Право на апеляційний перегляд справи гарантовано статтею 129 Конституції України, статтею 14 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», статтею 13 Кодексу адміністративного судочинства України й у справах, які підпадають під юрисдикцію адміністративних судів, здійснюється в порядку глави 1 розділу ІІІ цього Кодексу (статті 292-326).
64. Відповідно до приписів статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
65. Зміст вищезгаданої статті засвідчує, що апеляційний перегляд справи проводиться судом апеляційної інстанції не тільки у межах вимог, а й у межах доводів апеляційної скарги. При цьому, апеляційний суд не обмежений вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи встановить неправильне застосування норм матеріального права.
66. Поряд із цим, апеляційний розгляд здійснюється колегією суддів у складі трьох суддів за правилами розгляду справи судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, встановлених цією главою (частина перша статті 310 Кодексу адміністративного судочинства України).
67. Згідно з положеннями частин першої, третьої, четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
68. Серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства, частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
69. Сутність цього принципу розкривається у статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України, якою задекларовано, що усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом. Не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
70. При цьому, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
71. Такі критерії законності та обґрунтованості судового рішення поширюють свою дію і на усі судові рішення, ухвалені судом апеляційної інстанції.
72. Верховний Суд також звертає увагу й на те, що частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
73. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
74. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
75. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
76. Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).
77. У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
78. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
79. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
80. Крім цього у пункті 42 рішення у справі «Бендерський проти України» (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
81. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
82. Суд же апеляційної інстанції, проводячи апеляційний перегляд цієї справи, обмежився оцінкою доводів апеляційної скарги, що стосувались питань предметної юрисдикції цього спору і дотримання строку звернення до суду з цим позовом, однак, зазначаючи про наявність у скарзі доводів щодо суті спору і незгоди із висновками суду першої інстанції у частині задоволення позову, й посилаючись лише на недостатню конкретизацію вимог апеляційної скарги, залишив такі аргументи однієї із сторін поза своєю увагою і не надав їм жодної оцінки у межах процесуальних повноважень, закріплених за апеляційним судом.
83. Більше того, апеляційна скарга відповідача була прийнята до провадження апеляційним судом без зауважень щодо її форми та змісту, в тому числі, які б стосувались вимог цієї скарги.
84. Таким чином, суд апеляційної інстанції, свідомо ухилившись від правової оцінки та перевірки усіх доводів апеляційної скарги, допустив порушення норм процесуального права, зокрема, статей 2, 8, 9, 13, 308, 310 Кодексу адміністративного судочинства України, й не переглянув по суті рішення суду першої інстанції, обмежившись мотивами щодо перевірки дотримання судом норм процесуального права.
85. Стосовно ж розгляду цієї справи у суді першої інстанції, колегія суддів звертає увагу, що у статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
86. Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина перша статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України).
87. Тобто, вказаними вище нормами встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
88. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 №503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.
89. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».
90. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
91. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
92. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.
93. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
94. Водночас, колегія суддів враховує, що у статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право:
1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін;
2) скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення;
3) скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково;
4) визнати нечинним судове рішення суду першої інстанції повністю або частково у визначених цим Кодексом випадках і закрити провадження у справі у відповідній частині;
5) скасувати судове рішення і направити справу для розгляду до іншого суду першої інстанції за встановленою підсудністю;
6) у визначених цим Кодексом випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, зазначених у пунктах 1 - 5 частини першої цієї статті.
95. Отже, за загальним правилом, суд апеляційної інстанції не вправі направити адміністративну справу на новий судовий розгляд, оскільки за критерієм реалізації процедури доказування такий адміністративний суд має достатню компетенцію для вирішення справи по суті.
96. Між тим, у силу вимог статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній станом на час розгляду справи апеляційним судом, та частин першої та другої статті 308 цього Кодексу, суд апеляційної інстанції мав перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. При цьому, суд не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
97. В свою чергу суд першої інстанції, розглядаючи цю справу, предметом спору у якій є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, не дотримався вимог статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час звернення позивача до суду з позовом, щодо особливостей провадження у такій справі.
98. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 №13-рп/2011).
99. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
100. В силу встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень суду касаційної інстанції, цей суд на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, тобто вирішує виключно питання права, і не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
101. Окрім цього, Одеською міською радою порушується питання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки, як вважає заявник, ця справа містить виключну правову проблему стосовно того, чи відноситься оскаржуване рішення Міськради по затвердження містобудівної документації, зокрема, плану зонування території (зонінгу) до нормативно-правового акту, чи ні, та до якого виду правових актів таке рішення і безпосередньо містобудівна документація, затверджена ним, належать.
102. Заявник вважає, що передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду є необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
103. Проаналізувавши наведені Одеською міською радою аргументи, колегія суддів вважає їх безпідставними і необґрунтованими, з огляду на таке.
104. Верховним Судом неодноразово аналізувалось питання поняття і суть такої категорії як виключна правова проблема, зокрема, в ухвалі від 02.08.2021 у справі №200/8357/19-а наголошено, що за усталеною практикою розгляду Великою Палатою Верховного Суду питань стосовно прийнятності справ на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, наявність у справі виключної правової проблеми має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать, зокрема, такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.
105. Наведена ж Одеською міською радою аргументація не вказує на наявність у цій справі випадку, який би відповідав вищевказаним кількісним і якісним критеріям, оскільки заявник не зазначив фактів, із посиланням на конкретні судові прецеденти, які б засвідчували неоднозначність та/або суперечливість судової практики, її відсутності щодо зазначеного у клопотанні питання.
106. Більше того, Верховний Суд у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а та від 05.06.2021 у справі №420/26/20 уже викладав висновки про те, що оскаржуване у цій справі рішення Міськради є саме нормативно - правовим актом, оскільки, затверджуючи своїм рішенням план зонування території, місцева рада визначила умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, тобто здійснила нормативне регулювання відповідних відносин, про що згадується у цій постанові у її пунктах 49, 50.
107. Відступу від такого висновку касаційного суду щодо застосування норм права не здійснювалось й колегією суддів не виявлено наявності іншої, суперечливої або протилежної правової позиції Верховного Суду з вказаного питання.
108. Наведені відповідачем доводи не дають підстав стверджувати й про невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, позаяк у цій постанові, а також у раніше прийнятих і вищезгаданих постановах Верховного Суду, ретельно проаналізовано відповідні джерела права і акти їх застосування та не виявлено ознак неврегульованості цих правовідносин.
109. З огляду на це, колегія суддів констатує відсутність у даному конкретному випадку передбачених процесуальних законом підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
110. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
111. Оскільки порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, допущено судами як першої, так і апеляційної інстанцій, то й ухвалені ними судові рішення, про касаційний перегляд яких порушується питання, не можна визнати законними та обґрунтованими.
112. З огляду на вищевикладене, а також ураховуючи наявний у касаційного суду обсяг повноважень, закріплений у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення цієї справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
113. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема, стосовно дотримання особливого порядку розгляду цієї справи, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
114. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.08.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний
