П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
13 листопада 2018 р.
м.Одеса
Справа № 1540/3238/18
Категорія: 6.2
Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.
П 'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В.,
при секретарі - Ханділян Г.В.,
за участю: представника позивача - ОСОБА_2,
представника апелянта - Ходаковської О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення №1316-VІІ від 19.10.2016 р. "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" в частині віднесення земельної ділянки, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1, -
В С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог.
У липні 2018 року ОСОБА_5 звернувся з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради № 1316-VІІ від 19.10.2016 р. "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" в частині віднесення земельної ділянки, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки - НОМЕР_1 до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що рішенням Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 р. затверджено план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений ТОВ "Інститут Харківпроект".
Планом зонування території (зонінгу) м. Одеси, земельну ділянку, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки - НОМЕР_1, що належить на праві приватної власності позивачу, віднесено до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
З 2007 р. позивач здійснює дії, направлені на реконструкцію існуючого комплексу, зокрема: 24.06.2009 р., рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №731 власнику було надано згоду на розроблення "Містобудівного обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1".
В 2009 р. було розроблено містобудівне обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1 ураховуючи розмір земельної ділянки її цільове призначене та можливість використання для цих цілей; розроблено схему розміщення об'єкту, графічні матеріали.
Позивач зазначав, що віднесення оскаржуваним рішенням відповідача земельної ділянки до озеленених територій загального користування фактично презюмує її використання як паркової зони із вільним доступом, що виключає можливість використання останньої за цільовим призначенням і відповідно до розробленого містобудівного обґрунтування, що порушує права позивача.
За наявності чинного Державного акту на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 23.09.2007 р., позивач був переконаний, що його наміри щодо розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем на земельній ділянці відповідають її функціональному призначенню та не суперечили містобудівній документації.
На думку позивача, земельну ділянку, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки - НОМЕР_1, планом зонування території (зонінгу) м. Одеси віднесено до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п), без дотримання з боку відповідача встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" вимог щодо порядку розроблення плану зонування, зокрема, без урахування приватних інтересів позивача, без надання його згоди на зміну виду користування та без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року визнано протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради № 1316-VІІ від 19.10.2016 р. "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" в частині віднесення земельної ділянки, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер земельної ділянки - НОМЕР_1 до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
У решті позовних вимог відмовлено.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду Одеська міська рада подала апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, невідповідністю висновків суду обставинам справи, у зв'язку з чим просить його скасувати та закрити провадження.
Зокрема, мотивуючи апеляційну скаргу апелянт зазначив наступне.
1. Апелянт вважає, що даний спір є приватноправовим, а справа була помилково розглянута та вирішена за правилами адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження у справі.
2. Незважаючи на викладені вище обставини, апелянт вважає судом першої інстанції порушені норми процесуального права під час вирішення питання залишення позову без розгляду у зв'язку із пропущення строку звернення до адміністративного суду без поважних причин.
3. Одеська міська рада також не погоджується із висновками суду по суті позовних вимог, з огляду на те, що суд першої інстанції, вирішуючи справу взагалі не врахував норми матеріального права, які визначають сутність плану зонування території населеного пункту як різновиду містобудівної документації, а також його ролі в регулюванні відносин у сфері забудови, що призвело до невірного встановлення обставин у справі та ухвалення неправильного по суті рішення у справі, що також є підставою для скасування такого рішення із постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Натомість в прохальній частині апеляційної скарги апелянт ставить питання (вимога апеляційної скарги) про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 23.08.2007 року позивач є власником земельної ділянки площею 1,2209 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
В державному акті зазначено, що цільовим призначенням (використанням) вказаної земельної ділянки є експлуатація та обслуговування спортивно-оздоровчого комплексу.
01.06.2009р. між позивачем та ТОВ "Підприємство "Почин" був укладений договір про надання послуг з управління комплексом. За умовами даного Договору сторони домовилися, що ТОВ "Підприємство "Почин" зобов'язується надавати позивачеві послуги з управління спортивно - оздоровчим комплексом з метою забезпечення інтересів позивача (п.п.3.1.2 Договору). В п.4 Договору зазначено, що метою надання послуг є досягнення позитивного фінансового результату від експлуатації комплексу, а також те, що винагорода за даним договором ТОВ "Підприємство "Почин" залежить від отриманого доходу внаслідок здійснення управління комплексом. Відповідно до п.п.3.2.1 Договору ТОВ "Підприємство "Почин" здійснювати відносно комплексу юридичні та фактичні дії в інтересах позивача у відповідності з призначенням комплексу. Згідно з п.п.3.2.3 Договору зазначене підприємство має право за попереднім погодженням з позивачем виступати замовником проектування, реконструкції та будівництва нових об'єктів на території комплексу.
24.06.2009 року виконавчий комітет Одеської міської ради виніс рішення №731 "Про надання згоди на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1". В зазначеному рішенні виконком надав згоду ТОВ "Підприємство "Почин" на розроблення "Містобудівного обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1".
В листопаді 2009 р. містобудівне обґрунтування розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з готелем за адресою: АДРЕСА_1, виконане Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст "Діпромісто", було погоджено начальником Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, начальником Управління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області, Головним санітарним лікарем м. Одеси.
19.10.2016. Одеська міська рада винесла рішення №1316-VII, яким затвердила план зонування території (зонінгу) м.Одеси, розроблений ТОВ "Інститут Харківпроект". Зазначеним планом зонування земельну ділянку, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 та яка належить позивачу на праві приватної власності віднесено до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Висновок суду першої інстанції.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що затвердивши план зонування території м. Одеси в частині віднесення належної позивачеві на праві власності земельної ділянки площею 1,2209 га (АДРЕСА_1) до зони озеленених територій загального користування, відповідач здійснив втручання у право власності позивача.
Окрім того, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі. (а.с. 33-34,т.2).
Так, вирішуючи питання щодо закриття провадження у справі за клопотанням представника відповідача суд першої інстанції зазначив , що з огляду на зміст позовних вимог позивача, останній посилається на протиправність рішення суб'єкта владних повноважень, яким був затверджений план зонування розроблений з порушенням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», тобто без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території та заміни виду користування в односторонньому порядку. Вказаний закон регулює питання щодо організаційних основ містобудівної діяльності. Предметом розгляду даної справи є визначення судом дотримання відповідачем встановленого законом порядку прийняття рішення. Тобто в даній адміністративній справі суд визначає чи було зазначене рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачений законом. Даний спір не є спором про право власності позивача. Відповідно до характеру рішення «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Одеси», яке оскаржується, не регулює питання щодо встановлення, зміни чи припинення права власності позивача на об'єкт нерухомості, а регулює питання містобудування. Ключовим питанням при розгляді даної справи є питання дотримання відповідачем законодавства пов'язаного з містобудівною діяльністю.
Урахувавши наведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що даний спір не може бути розглянутий в порядку цивільного судочинства та відмовив у задоволенні клопотання представника відповідача.
Колегія суддів з огляду на доводи та вимоги апеляційної скарги вважає ці висновки суду першої такими, що узгоджуються (відповідають) вимогам статей 2, 6, 19,319, пункту 1 частини 1 статті 170, пункту 1 частини1 статті 238 КАС України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Земельного кодексу України.
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної інстанції.
Як було зазначено вище, апеляційна скарга містить єдину вимогу - закрити провадження у справі.
Вирішуються спірне питання суд вважає за необхідне зазначити про таке.
Фактичним предметом спору у справі що розглядається є протиправність та нечинність рішення Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-VІІ «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» в частині віднесення земельної ділянки, яка належить позивачу на праві власності до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п).
Відповідно до статті 180 Земельного Кодексу України від 25.10.2001 року № 2768-III (Зонування земель) зонування земель здійснюється у межах населених пунктів (частина 1). При зонуванні земель встановлюються вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (частина 2). Зонування земель здійснюється відповідно до закону (частина3).
Тобто, зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон. Планування територій у законодавстві розглядається у поєднанні із забудовою.
Правовою основою територіального планування, окрім наведеної вище норми, є Закон України "Про основи містобудування" 16 листопада 1992 року N 2780-XII (надалі -Закон N 2780-XII), "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI ( надалі - Закон № 3038-VI) .
Так, зонування територій для забудови та іншого використання визначається планом зонування території, "який встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови, ландшафтної організації території" (стаття 18 Закону Закон № 3038-VI). Даний документ розробляється на основі генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (частина 1 статті 18 Закону № 3038-VI).
На плані зонування з урахуванням попередніх рішень щодо планування та забудови території повинні виділятись зони обмеженої містобудівної діяльності, встановлюватись умови та обмеження видів використання земельних ділянок та об'єктів нерухомості в межах кожної з зон (стаття 18 Закону). План зонування та перелік переважних і допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок розробляються для всієї території населеного пункту або окремої його частини.
На підставі частини 2 статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Згідно статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частин 1, 2 статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За правилами частин 1-3 статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів.
Згідно з пунктом 4.1 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території", затвердженого Наказом Мінрегіону №344 від 27.12.2017 року, який є підзаконним нормативним актом у розумінні приписів статті 1 Закону України від 05.11.2009 № 1704-VI "Про будівельні норми", планом зонування (зонінгом) на території населеного пункту визначаються межі зон (підзон) з однорідними видами та умовами використання та встановлюються містобудівні регламенти, що діють у межах цих зон (підзон)".
Відповідно до пункту 4.11 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" для окремої земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту зони (підзони), на території якої ділянка знаходиться.
Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об'єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування у відповідній територіальній зоні не допускається.
Згідно з пунктом 4.12 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" зміна видів використання земельних ділянок і об'єктів нерухомості фізичними та юридичними особами здійснюється у відповідності з переліком переважних, супутніх видів забудови в межах відповідної територіальної зони та дотримання інших вимог містобудівних регламентів та в порядку, визначеному законодавством.
Аналогічні правові визначення містять Настанови про склад та зміст плану зонування території (зонінг) ДСТУ-Н Б б1.1-1262011.
Таким чином, зонування території (зонінг) це один із різновидів способу забезпечення функціонально використання земель для різних суспільних потреб, за якого цільове призначення встановлюється не для однієї ділянки, а для групи суміжних ділянок, які складають функціональну зону.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що оспорювання рішення відповідача з огляду на положення пункту 3 Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджених Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 25.11.2016 № 489 є інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, який у свою чергу, є базою оподаткування земельного податку ( підпункт 271.1.1 пункту 271.1. статті 271 Податкового кодексу України, пункт 4.1 Положення про податок на майно, в частині плати за землю, додаток 1 до рішення Одеської міської ради № 6762-VI от 10.06.2015г. «Про встановлення ставок земельного податку в м. Одесі»), тобто опосередковано є частиною податкового законодавства на місцевому рівні, що також свідчить про регулювання оспорюваним рішенням публічно-правових відносин.
За змістом частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.
Так згідно пункту 1 частини 1 статті 4 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.
Частина 1 статті 19 КАС України встановлює категорії публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, щодо вирішення адміністративних справ, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спори щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; спори щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; спори щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; спори щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років".
Таким чином, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон N 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Статтею 1 Закону N 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно якого ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону N 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також статтею 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного суду України від 01 квітня 2010 року N 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
Як було зазначено вище, предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування про встановлення зонінгу з відповідними правовими наслідками, і таке рішення, на думку позивача, прийняте з порушенням містобудівних норм, вимог земельного законодавства, оскільки земельна ділянка, власником якого є позивача мала інший вид цільового використання та функціональне призначення.
Оскаржуване рішення також зачіпає інтереси членів територіальної громади міста Одеси та інших суб'єктів містобудування на відповідній території.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина 1 статті 144 Конституції України).
На основі цього положення Конституції України в Законі N 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина 1 статті 59 цього Закону).
Надаючи офіційне конституційне тлумачення наведеним нормам права Конституційний суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення КСУ від 16.04.09 року N 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.
Тотожну правову класифікацію правових актів орану місцевого самоврядування, як суб'єкта владних повноважень містять приписи пунктів 18,19 частини 1 статті 3 КАС України.
З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції не погоджується із доводами апеляційної скарги про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів з огляду на те, що спірне рішення не є ані правовим актом індивідуальної дії, ані нормативно правовим актом, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи не пов'язані зі зміною правового режиму права власності на земельну ділянку, яка належить позивачу, а стосуються оскарження фізичними особами законності рішення щодо відведення земельної ділянки для потреб та з метою захисту суспільних інтересів територіальної громади, а тому питання щодо законності та обґрунтованості цього рішення, яке має ознаки саме нормативного акту органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.
Крім того, оскаржуване рішення міськради не порушує приватні права позивачів, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, не має. Тобто в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, спрямовані на вирішення суспільних потреб територіальної громади.
Водночас у рамках цієї справи порушення прав позивача як власника земельної ділянки не є безпосередньою підставою для звернення до адміністративного суду. Позовні вимоги ґрунтуються на протиправності рішення органу місцевого самоврядування як суб'єкта, наділеного владними функціями приймати рішення щодо плану зонування території (зонінгу) міста, у зв'язку з недотриманням ним вимог земельного законодавства щодо зміни в односторонньому порядку виду використання земельної ділянки.
Колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини в даному випадку не пов'язані із невиконанням умов цивільно-правової угоди, а отже спір є публічно-правовим та не пов'язаний із спором про право.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що метою встановлення зонінгу (на конкретній земельній ділянці) у спірних правовідносинах є не спірні питання щодо переходу права власності земельну ділянку, а встановлення певних правил відносно містобудівної діяльності в межах територіальної громади міста Одеси, стосується прав та інтересів всіх членів відповідної громади та інших суб'єктів містобудування, направлених на захист суспільних інтересів.
Близькі за змістом висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах визначені у відповідному рішенні Верховного Суду від 11.04.2018 року , справа 3161/14920/16-а, номер судового рішення в ЄДРСРУ 73837586.
Викладене дає підстави для висновку, що спірне рішення є нормативно-правовим актом, оскільки породжує на локальному рівні правові наслідки, є підставою для виникнення прав та обов'язків, у зв'язку з чим є предметом публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, а відтак підстави для закриття провадження у справі, передбачені пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України - відсутні.
Доводи апеляційної скарги.
Як було зазначено вище, суд апеляційної інстанції переглядає справу та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги ( частина 1 статті 308 КАС України).
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги , якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права , які є обов'язковою підставою для скасування рішення , або неправильне застосування норм матеріального права ( частина 1 статті 308 КАС України).
Відповідно частини 1 статті 319 КАС України рішення або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтям 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України суд залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу ( наслідки пропущення строків звернення до суду).
Відповідно до абзацу другого частини 1 статті 319 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Розглядаючи доводи апелянта щодо залишення позову без розгляду суд зазначає, що оспорюване рішення є нормативно-правовим актом локальної дії, а відтак слід застосувати приписи частини 3 статті 264 КАС України, відповідно до якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
З приводу доводів апеляційної скарги щодо наявності підстав для відмови у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначає про таке.
Як вже зазначалось вище в прохальній частині апеляційної скарги апелянт ставив питання лише про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі.
Натомість апеляційна скарга містить також доводи та обґрунтування щодо суті рішення Одеського окружного адміністративного суду та відмови у задоволенні позовних вимог.
В адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст апеляційної скарги, на підставі якої апеляційний суд здійснює перегляд рішень суду першої інстанції.
Отже апелянт виключно на свій власний розсуд вирішує який саме процесуальний наслідок, закріплений статтею 315 КАС України обрати для оскаржуваного рішення суду першої інстанції (залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін; скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення; скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково, тощо)
З іншої сторони ймовірне зазначення в прохальній частині апеляційної скарги декількох вимог щодо наслідків розгляду апеляційної скарги на судове рішення виявилось би взаємовиключним та унеможливило апеляційному суду визначити конкретний обсяг розгляду та вирішення справи.
Зазначений висновок узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним в постанові від 31 жовтня 2018 року, № судового рішення в ЄДРСРУ 77537724.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Зубац проти Хорватії» (ZUBAC v. CROATIA) (Заява № 40160/12) від 5 квітня 2018 року надано визначення поняття формалізму, згідно якого це явище є позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя ( див.п.п. 96 -12 вказаного Рішення).
Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції не вбачає необхідності досліджувати наведені доводи апеляційної скарги по суті, з огляду на те, що він обмежений формальними межами перегляду судом апеляційної скарги.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, з огляду на межі вимог апеляційної скарги та відсутності апеляційних скарг від інших членів територіальної громаді та суб'єктів містобудівної діяльності, колегія суддів констатує про відсутність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції і закриття провадження , а відтак рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 319, 322, 325, суд -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2018 року у справі № 1540/3238/18 - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Дата складення та підписання повного тексту судового рішення - 16 листопада 2018 року.
Головуючий суддя
Шляхтицький О.І.
Судді
Потапчук В.О. Семенюк Г.В.
