Окрема думка
суддів Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Князєва В. С., Крет Г. Р., Рогач Л. І., Ткача І. В.
справа № 9901/471/19 (провадження № 11-233заі20)
17 лютого 2021 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року (судді Усенко Є. А., Васильєва І. А., Гончарова І. А., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф.) у справі № 9901/471/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування рішення, та за результатом розгляду скарги винесла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року скасовано, а справу направлено до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції для продовження розгляду.
Водночас із мотивами Великої Палати Верхового Суду не можемо повністю погодитися з огляду на таке.
У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив: визнати протиправними дії ВККС щодо недопуску його до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди»; зобов`язати ВККС вжити заходів для допуску позивача до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди»; визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 25 липня 2019 року № 667/ко-19, яким: визначено, що суддя Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18; відмовлено судді Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів; визнано суддю Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внесено до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 липня 2020 року закрив провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд дійшов висновку, зокрема, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішення ВРП) є стадіями єдиного провадження, тож і рішення Комісії про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження, тобто оскаржуване рішення ВККС не створює самостійних правових наслідків та не може бути самостійним предметом судового розгляду. Тож ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору та є підставами для закриття провадження у справі в обсязі заявлених позовних вимог у цілому.
Не погодившись із таким висновком, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції неповно встановив обставини справи та порушив норми процесуального права, у зв`язку з чим просив скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Скасовуючи ухвалу та направляючи справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про порушення судом касаційної інстанції норм процесуального права, оскільки суд не врахував передбаченої статтею 172 КАС України можливості об`єднання в одне провадження пов`язаних між собою справ, суд установив, що позивач оскаржив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду рішення ВРП, за результатом розгляду подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді.
Велика Палата зазначила, що з урахуванням висновку про те, що рішення ВККС про надання рекомендації щодо звільнення судді з посади може бути оскаржено тільки разом із рішенням ВРП, ухваленим за відповідною рекомендацією, а також того, що позивач спочатку оскаржив до суду рішення ВККС від 25 липня 2019 року № 667/ко-19 в цій справі, а в подальшому - прийняте за результатами розгляду вказаного рішення ВККС рішення ВРП від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19 в іншій справі, у суду першої інстанції, з огляду на вимоги статті 172 КАС України, були підстави для об`єднання справ № 9901/471/19 і № 9901/563/19 в одне провадження з власної ініціативи з метою забезпечення ефективного доступу ОСОБА_1 до суду.
Вважаємо такі висновки Великої Палати Верховного Суду помилковими, оскільки, суд першої інстанції на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України обґрунтовано закрив провадження у справі в обсязі заявлених позовних вимог в цілому.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також правильно зауважив про те, що вжите в указаній вище нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на таке.
Держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень.
Отже, поведінка органів, через які діє держава в цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави в цивільних (господарських) або адміністративних відносинах. При цьому відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, як у цивільних (господарських), так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.
Метою участі держави в особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.
Отже, держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи насамперед із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Такі висновки сформульовані Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 (провадження № 11-892апп19), від 29 квітня 2020 року у справі № 640/7788/19 (провадження № 11-117апп20), від 1 липня2020 року у справі № 826/16739/18 (провадження № 11-635апп19) та інших.
Як за вимогами про оскарження рішення ВРП, так і за вимогами про оскарження рішення ВККС фактичним відповідачем є держава. При цьому як ВРП, так і ВККС виконують представницькі функції у цих спорах: здійснюють представництво інтересів держави.
Згідно з частиною першою статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя, яка: 1) вносить подання про призначення судді на посаду; 2) ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності; 3) розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора; 4) ухвалює рішення про звільнення судді з посади; 5) надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою; 6) ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя; 7) вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів; 8) ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого; 9) здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Вища кваліфікаційна комісія суддів України: 1) веде облік даних про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних; 2) проводить добір кандидатів для призначення на посаду судді, у тому числі організовує проведення щодо них спеціальної перевірки відповідно до закону та приймає кваліфікаційний іспит; 3) вносить до Вищої ради правосуддя рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді; 4) вносить рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення як дисциплінарної санкції; 5) визначає потреби у державному замовленні на професійну підготовку кандидатів на посаду судді у Національній школі суддів України; 6) затверджує за погодженням з Вищою радою правосуддя форму і зміст заяви про участь у доборі кандидатів на посаду судді, анкети кандидата на посаду судді, порядок проходження спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді; 6-1) розробляє та подає на затвердження Вищій раді правосуддя проекти порядку складення відбіркового іспиту та методики оцінювання його результатів, порядку складення кваліфікаційного іспиту та методики оцінювання кандидатів, положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, порядку та методології кваліфікаційного оцінювання, порядку формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді); 7) проводить кваліфікаційне оцінювання; 8) забезпечує ведення суддівського досьє, досьє кандидата на посаду судді; 9) бере у межах компетенції участь у міжнародному співробітництві, у тому числі встановлює зв`язки з іноземними закладами, установами та організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, є бенефіціаром, реципієнтом міжнародної технічної допомоги, головним розпорядником міжнародної допомоги від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій; 10) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Отже, призначенням ВККС є належне забезпечення виконання функцій, покладених Конституцією на ВРП.
Тому незгода з рішенням ВККС про внесення Вищій раді правосуддя подання з рекомендацією про звільнення судді та його оскарження фактично є підставою для оскарження рішення ВРП про звільнення судді.
Отже, можливість оскарження рішення ВККС, передбачена частиною другою статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», у разі оскарження подання ВККС з рекомендацією про звільнення судді означає не звернення до суду з окремою позовною вимогою до ВККС, а обґрунтування незаконності такого подання як підстави позовної вимоги в межах справи за позовом до держави про оскарження рішення ВРП про звільнення судді.
У межах справи про оскарження рішення ВРП про звільнення судді суд має надати мотивовану оцінку аргументу позивача про незаконність подання ВККС з рекомендацією про звільнення судді, якщо такий аргумент наведений позивачем, з відображенням такої оцінки у мотивувальній частині судового рішення (пункт 3 частини четвертої статті 246 КАС України). Натомість висновок суду про задоволення позову чи про відмову в позові про оскарження рішення ВРП про звільнення судді зазначається у резолютивній частині судового рішення (пункт 1 частини п`ятої статті 246 КАС України).
Отже, висновок Великої Палати Верховного Суду про необхідність об`єднати провадження є недоцільним, адже мотивована оцінка аргументу позивача про незаконність подання ВККС з рекомендацією про звільнення позивача має бути надана саме в межах справи про оскарження рішення ВРП.
Інше застосування цієї норми призводить до висновку про те, що у випадку, коли позивач, оскаржуючи рішення ВРП про його звільнення, не зазначить у прохальній частині позову також про оскарження рішення ВККС як про окрему позовну вимогу, то обставини та доводи щодо незаконності рішення ВККС залишаться поза увагою суду при розгляді справи. Такий підхід суперечить також численній практиці Великої Палати Верховного Суду, за якою подання ВККС із рекомендацією про звільнення позивача, яке не було реалізовано не може бути самостійним предметом судового оскарження, висловленій, зокрема, у постановах від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 (провадження № 11-1344заі18), від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/852/18 (провадження № 11-1199заі19), від 27 січня 2021 року у справі № 9901/966/18 (провадження № 11-214заі19), від 31 січня 2021 року у справі № 9901/849/18 (провадження № 11-305заі 20), від 17 лютого 2021 року у справі № 9901/991/18 (провадження № 11-300заі20) та у справі № 9901/977/18 (провадження № 11-287заі20).
Тому на наше переконання, у цій справі слід було ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року залишити без змін, як законну та обґрунтовану.
Судді Анцупова Т. О.,
Григор`єва І. В.,
Гудима Д. А.,
Данішевська В. І.,
Князєв В. С.,
Крет Г. Р.,
Рогач Л. І.,
Ткач І. В.
