ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Сімоненко В. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 лютого 2022 року № 9901/471/19 (провадження № 11-368заі21) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування рішення та до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним, скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправними дії Комісії щодо недопуску його до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди» на відповідність займаній посаді судді Куйбишевського районного суду Запорізької області;
- зобов`язати ВККС вжити заходів задля його допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди» на відповідність займаній посаді судді Куйбишевського районного суду Запорізької області та завершення ним оцінювання на відповідність займаній посаді;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 25 липня 2019 року № 667/ко-19, яким: визначено, що суддя Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18; відмовлено судді Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням від 7 червня 2018 року № 133/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів; визнано суддю Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; вирішено внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) не передбачено ані процедури, ані порядку проведення «оцінювання відповідності судді займаній посаді», законом урегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання для здійснення оцінки здатності судді здійснювати правосуддя, а не здатності відповідати посаді.
Крім цього, позивач стверджував, що суд має перевірити необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо оцінювання на предмет відсутності в такій дискреції свавілля та здійснення оцінювання за нечесними мотивами.
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду позов до ВРП, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення цього органу від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19 про звільнення його з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що ВРП, приймаючи оскаржуване рішення, не відповідала вимогам основоположного принципу «суд, встановлений законом», оскільки за змістом підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України та частини другої статті 112 Закону № 1402-VIII порядок ухвалення, підстави та порядок оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання повинні бути визначені виключно законом, а не будь-яким іншим актом. Натомість це питання жодним законом не врегульоване.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 1 серпня 2007 року № 676/2007 «Про призначення суддів», зокрема, ОСОБА_1 призначено суддею Куйбишевського районного суду Запорізької області строком на п`ять років. Постановою Верховної Ради України від 21 червня 2012 року № 5011-VI «Про обрання суддів», зокрема, позивача обрано на посаду судді цього суду безстроково.
30 вересня 2016 року набрали чинності Закон України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIIІ) та Закон № 1402-VIII.
У зв`язку із цим у дію вступило правило, передбачене підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, за яким з дати набрання чинності Законом № 1401-VIII має бути оцінена у визначеному законом порядку відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом.
При цьому відповідність займаній посаді оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному Законом № 1402-VIII. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС (пункт 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII).
На виконання зазначених вимог ВККС своїм рішенням від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді ОСОБА_1 .
Указаним рішенням Комісія встановила:
- черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап - складення іспиту; другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди;
- мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складання анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
Відповідно до затвердженого графіка для суддів місцевих судів (кримінальна спеціалізація) позивач 6 серпня 2018 року проходив перший етап кваліфікаційного оцінювання - складення іспиту, який включав дві стадії: 1) складення анонімного письмового тестування; 2) виконання практичного завдання.
За результатами складеного анонімного письмового тестування ОСОБА_1 отримав 56,25 бала, а за результатами виконання практичного завдання - 50 балів.
Комісія рішенням від 25 липня 2019 року № 667/ко-19 визначила, що суддя Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18; відмовила судді Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів; визнала суддю Куйбишевського районного суду Запорізької області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; вирішила внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області.
ВРП з посиланням на статтю 131, підпункт 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, пункт 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункт 12 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ухвалила рішення від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19, яким звільнила ОСОБА_1 з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Не погодившись із рішенням ВККС від 25 липня 2019 року № 667/ко-19 та рішенням ВРП від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 26 липня 2021 року в задоволенні позовних вимог відмовив.
За висновками суду першої інстанції, оскаржувані рішення ВККС і ВРП відповідають вимогам частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII та частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII відповідно, а такожкритеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
Вважає, що відсутність у рішенні мотивів, незазначення конкретних обставин, за яких суддя не відповідає займаній посаді, не давало підстав ВРП для задоволення подання про звільнення судді з посади на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
На переконання скаржника, рішення ВРП не містить жодних мотивів, з яких цей орган дійшов відповідних висновків, а тому не відповідає вимогам Закону № 1798-VIII, адже нічим, окрім скопійованого тексту рішення ВККС, яке також є неправомірним, воно не мотивоване.
У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що не погоджується з доводами апеляційної скарги, вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
ВРП зауважила, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді є особливою процедурою, що визначена розділом ХV «Перехідні положення» Конституції України і проводиться в межах судової реформи з урахуванням рекомендацій Венеційської комісії.
ВРП також зазначала, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуване рішення ВРП прийнято повноважним складом, підписано всім складом її членів, які брали участь у його ухваленні, й містить посилання на визначені Конституцією України та законом підстави звільнення судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, відтак оскаржуване рішення ВРП прийнято на підставі та в межах повноважень цього органу.
У зв`язку з викладеним ВРП просила залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 липня 2021 року - без змін.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 лютого 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 липня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, крім іншого, погодилася з висновком суду першої інстанції про правомірний висновок ВРП про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області, оскільки відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для скасування спірних рішень ВККС та ВРП, оскільки, приймаючи їх, ці органи діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду в частині позовних вимог позивача про визнання незаконним та скасування рішення ВРП від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19 про звільнення його з посади судді Куйбишевського районного суду Запорізької області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ухвалене за результатами розгляду подання ВККС, не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивача звільнили з посади судді за те, що суддя ОСОБА_1 за результатами складення анонімного письмового тестування отримав 56,25 бала, а за виконання практичного завдання - 50 балів, тобто менше 50 відсотків від максимально можливого бала, а отже, не склав іспиту і не може бути допущеним до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
З наведених мотивів ВККС дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді за критерієм професійної компетентності, у зв`язку із чим рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення цього судді із займаної посади.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з гарантій є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді, встановлений у частині шостій статті 126 Конституції України, є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що, зокрема, судді будуть обізнані із цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду судді безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо в цьому зв`язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання в цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Вочевидь з плином часу і розвитком суспільних відносин існуючий у Конституції України перелік підстав для звільнення судді може змінюватися (у встановленому порядку). Цей процес закономірний, однак важливо підкреслити, що в такій площині зміни стосовно підстав для звільнення судді не можуть мати «разового» застосування. Не менш важливим є те, що в аспекті існуючого правового регулювання звільнення судді з посади в будь-якому випадку є наслідком настання обставин, які об`єктивно унеможливлюють подальше перебування на цій посаді, і завданням ВРП є з`ясувати ці обставини та надати їм правову оцінку.
У цій справі позивача звільнено з посади судді на підставі підпункту 4
пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України - виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді.
Насамперед зауважимо, що ця структурна частина нормативно-правового акта за своїм призначенням і навіть відповідним найменуванням («Перехідні положення») повинна містити норми, спрямовані на регулювання проміжних (тимчасових) відносин, які існуватимуть якийсь час, допоки не будуть вичерпані у зв`язку із запровадженням нового чи внесенням змін до існуючого нормативно-правового регулювання певної сфери суспільних відносин.
Перехідні положення регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотньої дії закону. Можуть визначати порядок чи умови дії інших законів чи певних їх приписів, врегульовувати правовідносини, які виникають у зв`язку з набранням чинності новим законом.
Тобто за суттю норми перехідних положень закону (у тому числі й Конституції України як фундаментального установчого акта держави) повинні сприяти реалізації введених ним змін, однак не підміняти їх. Маємо на увазі те, що в перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які б доповнювали основний текст як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави і суспільства, розширюючи / доповнюючи в такий спосіб його (основний) зміст на певний проміжок часу. В аспекті цієї справи і наведених вище міркувань наголосимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.
В абзаці другому пункту 4.10 Висновку Конституційного Суду України у справі № 1-16/2008 від 15 січня 2008 року за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя. Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.
В окремій думці стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України суддя Конституційного Суду України Литвинов О. М. наголосив на тому, що пропоновані в законопроекті положення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Основного Закону України містять суттєві алогізми. Так, ними передбачено, що з дня набрання чинності Законом № 1401-VІІІ створюються правові наслідки до набрання ним чинності, тобто складається парадоксальна ситуація, за якої ще нечинний конституційний закон вже врегульовує правовідносини в минулому.
Стосовно пропонованих законопроектом положень підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України щодо оцінювання суддів, яке відображає існуюче законодавче регулювання, суддя звернув увагу на те, що Конституційний Суд України у Рішенні від 19 листопада 2013 року
№ 10-рп/2013 наголошував, що в Основному Законі України закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини). Проте в Конституції України та пропонованих до неї законодавчих змінах не міститься такої підстави для звільнення судді з посади, як «невідповідність судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання».
Крім того, як зазначається в окремій думці, у пункті 48 Висновку Венеційської комісії щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» від 10 грудня 2013 року № 747/2013 зазначено, що кваліфікаційний тест для всіх діючих суддів є дуже делікатним питанням; кваліфікаційні тести для всіх діючих суддів можуть поставити під загрозу незалежність суддів, а тому їх слід уникати; проблеми з кваліфікацією суддів мають вирішуватися шляхом ефективного дисциплінарного провадження в окремих випадках.
В абзаці п`ятому пункту 6 окремої думки до цього самого Висновку суддя Конституційного Суду України Мельник М. І. зазначив, що в законопроекті [законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524)] передбачено особливу підставу для звільнення судді з посади - виявлення невідповідності судді займаній посаді за результатами оцінювання (підпункт 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України). Особливість цієї підстави зумовлюється тим, що вона, по-перше, передбачена не статтею 126 Конституції України у пропонованій законопроектом редакції, яка містить вичерпний перелік підстав для звільнення судді, а розділом XV «Перехідні положення» Основного Закону України, по-друге, є наслідком лише оцінювання, а не результатом дисциплінарного чи кримінального провадження. Таке оцінювання пропонується здійснювати за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які складно формалізувати, що також неминуче привнесе у процедуру звільнення судді з посади за цією підставою істотний суб`єктивізм.
Подібного змісту судження до цього Висновку висловила в окремій думці й суддя Конституційного Суду України Шаптала Н. К .
У підпункті 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, на який покликається ВРП у спірному рішенні як на правову підставу для звільнення позивача з посади судді, фактично введено ще одну підставу для звільнення судді - «виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання».
Така підстава для звільнення судді із займаної посади в частині шостій статті 126 Конституції України не передбачена. Окрім того, зазначена підстава для звільнення жодним чином не пов`язується з поведінкою судді та/чи вчиненням ним дій, які б свідчили про несумісність зі статусом судді або виявили невідповідність займаній посаді. Не пов`язана вона й з порушенням суддею обов`язку підтвердити законність джерела походження майна, що є однією із самостійних підстав для внесення подання про звільнення судді з посади (пункт 6 частини шостої статті 126 Конституції України, частина восьма статті 109 Закону № 1402-VIII).
Понад те, вказана підстава для звільнення судді з посади має «разовий» характер, адже такі наслідки непроходження кваліфікаційного оцінювання (звільнення з посади судді) стосуються тільки тих суддів, яких призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VІІI.
Кваліфікаційне оцінювання діючих суддів на відповідність критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності не є тією процедурою, в межах якої можна встановити факт вчинення дисциплінарного проступку чи дій/поведінки судді, які в розумінні частини восьмої статті 109 Закону
№ 1402-VІІI є підставою для застосування дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади (на підставі пунктів 3, 6 частини шостої статті 126 Конституції України).
Водночас з огляду на наслідки кваліфікаційного оцінювання непідтвердження здатності здійснювати правосуддя (під час цієї процедури) ототожнюється з невідповідністю займаній посаді, а по суті із вчиненням істотного дисциплінарного проступку (у розумінні частини дев`ятої статті 109 Закону № 1402-VІІI), що є неприйнятним у контексті принципу правової визначеності.
Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, однак одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідати високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантувати дотримання визначених правил поведінки.
З огляду на таку мету кваліфікаційне оцінювання суддів є одним із засобів її досягнення, але за жодних умов кваліфікаційне оцінювання не може підміняти процедури дисциплінарного провадження щодо судді. Варто зазначити, що не завжди вчинення дисциплінарного проступку при здійсненні правосуддя має наслідком звільнення з посади судді, тоді як непроходження кваліфікаційного оцінювання (якщо слідувати підходу, якого дотримується ВРП у цій справі) зумовлює лише одне - звільнення із цієї посади без з`ясування суті причин такого рішення.
Якщо говорити про критерії кваліфікаційного оцінювання, невідповідність хоча б одному з яких має наслідком звільнення судді з посади, то вони стосуються не тільки професійної діяльності судді, але й морально-етичної та психологічної характеристики особи судді та способу життя.
У пунктах 73-76, 78 Спільного висновку Венеційської комісії та Директорату з прав людини Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 23 березня 2015 року № 801/2015 зазначається, що якщо ситуація є такою, як її описали представники влади [проблеми як з корупцією, так і з некомпетентністю працівників судових органів, які є наслідком політичного впливу на призначення суддів у попередній період; майже повна відсутність довіри суспільства до чесності або компетентності судових органів], то може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів для виправлення цих недоліків. Такі надзвичайні заходи повинні дійсно спрямовуватися на виявлення окремих суддів, які не відповідають зайнятій посаді судді. У зв`язку із цим звільнення кожного з представників судової влади, призначених упродовж певного періоду, не було б належним вирішенням проблем, зазначених органами влади. Це особливо несправедливо у випадку суддів, які були призначені в законному порядку в країні, яка мала демократичну систему, хоча й у багатьох відношеннях неповноцінну, і допускала занадто великий політичний вплив на призначення суддів.
Однак такий захід, як кваліфікаційне оцінювання <…>, слід розглядати як цілком винятковий і такий, що має підпадати під надзвичайно суворі гарантії захисту тих суддів, які відповідають зайнятій посаді.
Крім того, слід брати до уваги статтю 126 Конституції України, яка передбачає, що судді обіймають свої посади безстроково, за винятком суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду вперше. Будь-який закон, який передбачає звільнення з посади всіх існуючих суддів без проведення будь-якої перевірки індивідуальної відповідальності або винуватості, буде явним порушенням цього конституційного положення.
У зв`язку із цим видається, що кваліфікаційне оцінювання також може призвести до звільнення судді. Якщо за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання можливість здійснення суддею правосуддя не буде підтверджена, він буде відсторонений від здійснення правосуддя та направлений для перепідготовки до Національної школи суддів України з подальшим проведенням повторного кваліфікаційного оцінювання. Невдача відповідного судді під час повторного кваліфікаційного оцінювання є підставою для висновку ВККС про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги.
Закон № 1402-VIII не містить нормативного визначення того, що вкладається у зміст понять «компетентність» та «доброчесність», тоді як ці критерії (вимоги) є водночас як умовами доступу до професії судді (відповідно до статті 127 Конституції України), так і умовою для залишення на цій посаді.
Відсутність хоча б загального визначення (окреслення) цих понять на законодавчому рівні, як і керівних принципів їх застосування при оцінці професійної діяльності суддів у зіставленні з широкими дискреційними повноваженнями ВККС та ВРП у цій сфері правовідносин, ставить під сумнів «якість» такого закону, зокрема одну з таких його характеристик, як передбачуваність.
Поняття «компетентність» і «доброчесність» мають дуже широкий зміст (спектр), на розуміння/сприйняття яких впливають менталітет, традиції (звичаї), культура суспільства, зокрема й правова культура, його соціально-економічний розвиток. Тобто є багато чинників, які формують уявлення про ці категорії, тому за відсутності нормативного визначення цих понять і визначених практикою підходів до їх тлумачення і застосування говорити про чіткість, ясність, передбачуваність закону щодо впровадження таких підстав для звільнення, невідповідність яким фактично прирівнюється до дисциплінарної відповідальності судді, не доводиться.
У такій площині звільнення з посади судді через невідповідність критеріям кваліфікаційного оцінювання дещо уподібнюється до звільнення з посади судді «за порушення присяги» (пункт 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року), і в цьому зв`язку показовим і вартим уваги є рішення Європейського суду з прав людини від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11; пункти 169-187).
За існуючого правового регулювання ВРП як орган, до компетенції якого віднесено, зокрема, звільнення судді з посади, може і повинна давати всебічну оцінку обставинам, які слугують підставою для внесення подання про звільнення з посади судді, через призму положень частини шостої статті 126 Конституції України і на цій підставі вирішувати питання про те, чи є об`єктивні фактичні підстави для їх реалізації щодо конкретного судді.
Такий підхід до вирішення питання про звільнення судді із займаної посади забезпечить не тільки дотримання гарантій незалежності та недоторканності судді, але й наповнить реальним змістом призначення кваліфікаційного оцінювання суддів у сенсі положень статей 83-88 Закону № 1402-VIII та виправдає мету запровадження такого оцінювання.
Якщо брати до уваги історичний контекст уведення кваліфікаційного оцінювання, яке з погляду держави, принаймні з позиції її представників перед членами Венеціанської комісії, диктувалося насамперед бажанням відновити довіру суспільства до чесності або компетентності судових органів, подолати й усунути проблеми з корупцією в судах, а також з некомпетентністю працівників судових органів, які виникли чи посилилися внаслідок політичного впливу на призначення суддів у попередній період, то в сенсі досягнення мети відновлення довіри суспільства до судової влади й виявлення працівників судових органів, які своїми непрофесійними діями, неетичною поведінкою чи іншим встановленим законом чином дискредитували правосуддя, заплямували чесне ім`я судді, підірвали довіру до судової системи та правосуддя, кваліфікаційне оцінювання є чи може бути тією формою (способом, механізмом), що має забезпечити досягнення такої мети, зможе виявити суддів, які шкодять правосуддю, виявити індивідуальні (персональні) вагомі чинники, які свідчитимуть про несумісність їхніх дій зі статусом судді й міститимуть передбачені частиною шостою статті 126 Конституції України підстави для звільнення таких суддів з посад.
Судження чи висновки уповноважених органів, які покликані проводити кваліфікаційне оцінювання, поза підставами для звільнення судді, що встановлені Основним Законом України, не можуть бути підставами для такого звільнення в жодній з якостей; не можуть вони бути винятковими, особливими, окремими чи тимчасовими підставами звільнення. Не повинна визнаватися для такого звільнення й зазначена в підпункті 4 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України підстава виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання.
Висновки
З огляду на викладене вважаємо, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 липня 2021 року необхідно було скасувати й ухвалити нове рішення, яким вимоги позивача в частині визнання протиправним та скасування рішення ВРП від 10 жовтня 2019 року № 2650/0/15-19 задовольнити.
Судді Великої ПалатиВерховного Суду: О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна
В. М. Сімоненко
