ПОСТАНОВА
Іменем України
24 листопада 2020 року
м. Київ
справа №826/17804/18
адміністративне провадження №К/9901/8467/19, К/9901/7758/19,
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/17804/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівгаз збут», Товариства з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз збут»
до Кабінету Міністрів України
треті особи: Публічне акціонерне товариство «Вінницягаз», Публічне акціонерне товариство «Волиньгаз», Публічне акціонерне товариство «Дніпрогаз», Публічне акціонерне товариство «Дніпропетровськгаз», Публічне акціонерне товариство «Донецькміськгаз», Публічне акціонерне товариство «Донецькоблгаз», Публічне акціонерне товариство «Житомиргаз», Публічне акціонерне товариство «Закарпатгаз», Публічне акціонерне товариство «Запоріжгаз», Публічне акціонерне товариство «Івано-Франківськгаз», Публічне акціонерне товариство «Київгаз», Публічне акціонерне товариство «Київоблгаз», Відкрите акціонерне товариство «Кіровоградгаз», Публічне акціонерне товариство «Криворіжгаз», Публічне акціонерне товариство «Лубнигаз», Публічне акціонерне товариство «Луганськгаз», Публічне акціонерне товариство «Львівгаз», Приватне акціонерне товариство «Макіївкагаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Волиньгаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Кременчукгаз-постачання», Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпропетровськгаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомиргаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатгаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Запоріжгаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України», Приватне акціонерне товариство «Гадячгаз», Приватне акціонерне товариство «Коростишівгаз», Приватне акціонерне товариство «Кременчукгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Поліссягаз», Публічне акціонерне товариство «Маріупольгаз», Публічне акціонерне товариство «Полтавгаз», Публічне акціонерне товариство «Рівнегаз», Публічне акціонерне товариство «Сумигаз», Приватне акціонерне товариство «Тернопільгаз», Приватне акціонерне товариство «Тернопільміськгаз», Публічне акціонерне товариство «Тисменицягаз», Публічне акціонерне товариство «Уманьгаз», Публічне акціонерне товариство «Харківгаз», Публічне акціонерне товариство «Харківміськгаз», Акціонерне товариство «Херсонгаз», Публічне акціонерне товариство «Хмельницькгаз», Публічне акціонерне товариство «Черкасигаз», Публічне акціонерне товариство «Чернівцігаз», Публічне акціонерне товариство «Чернігівгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачсервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Азовгаз», Дочірнє підприємство «Газ Мелітополя» Публічного акціонерного товариства «Мелітопольгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївгаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Одесагаз-Постачання», Товариство з обмеженою відповідальністю «Полтавагаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнегаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Сумигаз збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Тернопільоблгаз», Дочірнє підприємство «Газопостач» Приватного акціонерного товариства «Тернопільміськгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківськгаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Уманьгаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківгаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Херсонрегіонгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Хмельницькгаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Черкасигаз Збут», Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернігівгаз Збут», Дочірнє підприємство «Шепетівкагаз» Публічного акціонерного товариства «Шепетівкагаз», Приватне акціонерне товариство «Шепетівкагаз», Публічне акціонерне товариство «Одесагаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «ТОРГОВИЙ ДІМ «ЛУБНИГАЗ», Дочірнє підприємство «МОНТАЖНИК» Товариства з обмеженою відповідальністю «ТОРГОВИЙ ДІМ «ВАЛІНОР», Товариство з обмеженою відповідальністю «ГАЗОВИК», Державне підприємство «КРЕМЕНЕЦЬКЕ УПРАВЛІННЯ З ПОСТАЧАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ГАЗУ», Публічне акціонерне товариство «МЕЛІТОПОЛЬГАЗ», Дочірнє підприємство «КИЇВГАЗЕНЕРДЖИ» ПАТ «КИЇВГАЗ», Публічне акціонерне товариство «Миколаївгаз», Державна регуляторна служба України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство фінансів України, Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування», Публічне акціонерне товариство «Державне акціонерне товариство «Чорноморнафтогаз», Антимонопольний комітет України, Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»
про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867.
за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства «Національна компанія «Нафтогаз України», Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року (головуючий суддя: Келеберда В. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Кузьмишиної О. М., суддів: Костюк Л. О., Пилипенко О. Є.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівгаз збут» (далі - ТОВ «Львівгаз збут») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Публічне акціонерне товариство «Вінницягаз» (далі - ПАТ «Вінницягаз»), Публічне акціонерне товариство «Волиньгаз» (далі - ПАТ «Волиньгаз»), Публічне акціонерне товариство «Дніпрогаз» (далі - ПАТ «Дніпрогаз»), Публічне акціонерне товариство «Дніпропетровськгаз» (далі - ПАТ «Дніпропетровськгаз»), Публічне акціонерне товариство «Донецькміськгаз» (далі - ПАТ «Донецькміськгаз»), Публічне акціонерне товариство «Донецькоблгаз» (далі - ПАТ «Донецькоблгаз»), Публічне акціонерне товариство «Житомиргаз» (далі - ПАТ «Житомиргаз»), Публічне акціонерне товариство «Закарпатгаз» (далі - ПАТ «Закарпатгаз»), Публічне акціонерне товариство «Запоріжгаз» (далі - ПАТ «Запоріжгаз»), Публічне акціонерне товариство «Івано-Франківськгаз» (далі - ПАТ «Івано-Франківськгаз»), Публічне акціонерне товариство «Київгаз» (далі - ПАТ «Київгаз»), Публічне акціонерне товариство «Київоблгаз» (далі - ПАТ «Київоблгаз»), Відкрите акціонерне товариство «Кіровоградгаз» (далі - ВАТ «Кіровоградгаз»), Публічне акціонерне товариство «Криворіжгаз» (далі - ПАТ «Криворіжгаз»), Публічне акціонерне товариство «Лубнигаз» (далі - ПАТ «Лубнигаз»), Публічне акціонерне товариство «Луганськгаз» (далі - ПАТ Луганськгаз»), Публічне акціонерне товариство «Львівгаз» (далі - ПАТ «Львівгаз»), Приватне акціонерне товариство «Макіївкагаз» (далі - ПрАТ «Макіївкагаз»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Вінницягаз збут» (далі - ТОВ «Вінницягаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Волиньгаз збут» (далі - ТОВ «Волиньгаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Кременчукгаз-постачання» (далі - ТОВ «Кременчукгаз-постачання»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпропетровськгаз збут» (далі - ТОВ «Дніпропетровськгаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомиргаз збут» (далі - ТОВ «Житомиргаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Закарпатгаз збут» (далі - ТОВ «Закарпатгаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Запоріжгаз збут» (далі - ТОВ «Запоріжгаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Київоблгаз збут» (далі - ТОВ «Київоблгаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України» (далі - ТОВ «Газопостачальна компанія «Нафтогаз України»), Приватне акціонерне товариство «Гадячгаз» (далі - ПрАТ «Гадячгаз»), Приватне акціонерне товариство «Коростишівгаз» (далі - ПрАТ «Коростишівгаз»), Приватне акціонерне товариство «Кременчукгаз» (далі - ПрАТ «Кременчукгаз»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Поліссягаз» (далі - ТОВ «Поліссягаз»), Публічне акціонерне товариство «Маріупольгаз» (далі - ПАТ «Маріупольгаз»), Публічне акціонерне товариство «Полтавгаз» (далі - ПАТ «Полтавгаз»), Публічне акціонерне товариство «Рівнегаз» (далі - ПАТ «Рівнегаз»), Публічне акціонерне товариство «Сумигаз» (далі - ПАТ «Сумигаз»), Приватне акціонерне товариство «Тернопільгаз» (далі - ПрАТ «Тернопільгаз»), Приватне акціонерне товариство «Тернопільміськгаз» (далі - ПрАТ «Тернопільміськгаз»), Публічне акціонерне товариство «Тисменицягаз» (далі - ПАТ «Тисменицягаз»), Публічне акціонерне товариство «Уманьгаз» (далі - ПАТ «Уманьгаз»), Публічне акціонерне товариство «Харківгаз» (далі - ПАТ «Харківгаз»), Публічне акціонерне товариство «Харківміськгаз» (далі - ПАТ «Харківміськгаз»), Акціонерне товариство «Херсонгаз» (далі - АО «Херсонгаз»), Публічне акціонерне товариство «Хмельницькгаз» (далі - ПАТ «Хмельницькгаз»), Публічне акціонерне товариство «Черкасигаз» (далі - ПАТ «Черкасигаз»), Публічне акціонерне товариство «Чернівцігаз» (далі - ПАТ «Чернівцігаз»), Публічне акціонерне товариство «Чернігівгаз» (далі - ПАТ «Чернігівгаз»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Газопостачсервіс» (далі - ТОВ «Газопостачсервіс»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Азовгаз» (далі - ТОВ «Азовгаз»), Дочірнє підприємство «Газ Мелітополя» Публічного акціонерного товариства «Мелітопольгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївгаз Збут» (далі - ТОВ «Миколаївгаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Одесагаз-Постачання» (далі - ТОВ «Одесагаз-Постачання»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Полтавагаз Збут» (далі - ТОВ «Полтавагаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Рівнегаз Збут» (далі - ТОВ «Рівнегаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Сумигаз збут» (далі - ТОВ «Сумигаз збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Тернопільоблгаз» (далі - ТОВ «Тернопільоблгаз»), Дочірнє підприємство «Газопостач» Приватного акціонерного товариства «Тернопільміськгаз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Івано-Франківськгаз Збут» (далі - ТОВ «Івано-Франківськгаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Уманьгаз Збут» (далі - ТОВ «Уманьгаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківгаз Збут» (далі - ТОВ «Харківгаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Херсонрегіонгаз» (далі - ТОВ «Херсонрегіонгаз»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Хмельницькгаз Збут» (далі - ТОВ «Хмельницькгаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Черкасигаз Збут» (далі - ТОВ «Черкасигаз Збут»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернігівгаз Збут» (далі - ТОВ «Чернігівгаз Збут»), Дочірнє підприємство «Шепетівкагаз» Публічного акціонерного товариства «Шепетівкагаз», Приватне акціонерне товариство «Шепетівкагаз» (далі - ПрАТ «Шепетівкагаз»), Публічне акціонерне товариство «Одесагаз» (далі - ПАТ «Одесагаз»), Товариство з обмеженою відповідальністю «ТОРГОВИЙ ДІМ «ЛУБНИГАЗ» (далі - ТОВ «ТОРГОВИЙ ДІМ «ЛУБНИГАЗ»), Дочірнє підприємство «МОНТАЖНИК» Товариства з обмеженою відповідальністю «ТОРГОВИЙ ДІМ «ВАЛІНОР», Товариство з обмеженою відповідальністю «ГАЗОВИК» (далі - ТОВ «ГАЗОВИК»), Державне підприємство «КРЕМЕНЕЦЬКЕ УПРАВЛІННЯ З ПОСТАЧАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ГАЗУ» (далі - ДП «КРЕМЕНЕЦЬКЕ УПРАВЛІННЯ З ПОСТАЧАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ГАЗУ»), Публічне акціонерне товариство «МЕЛІТОПОЛЬГАЗ» (далі - ПАТ «МЕЛІТОПОЛЬГАЗ»), Дочірнє підприємство «КИЇВГАЗЕНЕРДЖИ» ПАТ «КИЇВГАЗ», Публічне акціонерне товариство «Миколаївгаз» (далі - ПАТ «Миколаївгаз»), Державна регуляторна служба України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство фінансів України, Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - ПАТ «Укргазвидобування»), Публічне акціонерне товариство «Державне акціонерне товариство «Чорноморнафтогаз» (далі - ПАТ «Державне акціонерне товариство «Чорноморнафтогаз»), Антимонопольний комітет України, Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «НАК «Нафтогаз України»), в якому просило:
- визнати протиправними та нечинними абз. 3 пп. 1 п. 3, пп. 2 п. 3, абз 2 пп. 4 п. 3, абз. 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, пп. 2 п. 14 Положення про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867.
2. ТОВ «Львівгаз збут» подано заяву про забезпечення позову, в якій останнє просить:
- зупинити дію постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу»;
- заборонити операторам газорозподільних мереж передавати Міністерству фінансів України інформацію про побутових споживачів, релігійні організації, інші об`єкти газовикористання державного підприємства України «Міжнародний дитячий центр «Артек» у межах ліцензованої території діяльності з розподілу природного газу;
- заборонити ПАТ «НАК «Нафтогаз України» відмовляти постачальникам газу зі спеціальними обов`язками, визначеними в додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» в укладенні договору купівлі-продажу природного газу у разі відсутності у таких постачальників довідки, виданої Міністерством фінансів України, що підтверджує наявність у Міністерства Фінансів України інформації про споживачів, яким планує постачати природний газ такий постачальник;
- зобов`язати ПАТ «НАК «Нафтогаз України» продавати газ постачальникам газу зі спеціальними обов`язками, визначеним в додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» на період її оскарження в судовому порядку;
- заборонити офіційним виданням: Офіційному віснику України та газеті «Урядовий кур`єр» публікацію постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».
3. Обґрунтовуючи подану заяву, позивач зазначає про те, що наявні підстави для забезпечення позову передбачені ч. 1, 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю, оскільки вважає, що відповідач ігнорує нормативні акти, які регулюють його діяльність, а саме - порушена процедура прийняття регуляторного акту, передбаченого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки перед прийняттям оскаржуваної постанови відповідач був зобов`язаний у встановленому законом порядку провести публічне обговорення з громадськістю проекту оскаржуваної постанови, як регуляторного акту, а також - як нормативно-правового акту, який становить значний суспільний інтерес. Також, заявник зазначив, що для виконання п. 7 та п. 10 Положення з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу населенню позивач буде змушений порушувати ст. 32 Конституції України, яка перебуває у взаємозв`язку з п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім цього, ТОВ «Львівгаз збут» вказує на визначення оскаржуваною постановою єдиного можливого постачальника природного газу побутовим споживачам на всій території України, а саме - ПАТ «НАК «Нафтогаз України», що ставить учасників ринку природного газу у нерівне становище, зокрема, позивача, та встановлює дискримінаційні умови у сфері постачання природного газу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2018 року відкрито провадження у даній справі.
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року заяву про забезпечення позову задоволено частково. Запинено дію абз. 3 п.п. 1 п.3, п.п. 2 п. 3, абз. 2 п.п. 4 п.3, абз. 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, п.п. 2 п. 14 Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу». В іншій частині вимог заяви відмовлено.
6. Приймаючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що достатні підстави для забезпечення позову відповідно до ч. 1, 2 ст. 150 КАС України, оскільки наявні очевидні ознаки протиправності оскаржуваних пунктів постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867, а також того, що невжиття заходів забезпечення позову у заявлений позивачем спосіб може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду до інших осіб - громадян - споживачів природного газу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду 12 лютого 2019 року з питань забезпечення позову, 19 березня 2019 року ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та 25 березня 2019 року Кабінет Міністрів України звернулись до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви ТОВ «Львівгаз збут» про забезпечення позову відмовити повністю.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу ПАТ «НАК «Нафтогаз України» зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Так, судами не враховано що зупинення дії окремих умов, пунктів, норм постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 буде втручанням у дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України, який на виконання спеціальних обов`язків прийняв нормативно-правовий акт, який допомагає під час перехідного періоду лібералізації ринку природного газу, а саме: забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Крім того, в касаційній скарзі вказує на те, що порушення оспорюваними нормами п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та ч. 2 ст. 32 Конституції України щодо поводження з персональними даними громадян без їх на те згоди відсутні, оскільки згідно положень ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 10, ст. 11, ч. 1 ст. 16 Закону України «Про захист персональних даних», п. п.1, 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року № 2500 «Про затвердження Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам», зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року № 1386/27831, споживачі, які заповнили та підписали форму заяви-приєднання до умов договору постачання природного газу побутовим споживачам, надали згоду на обробку своїх персональних даних та передачу її третім особам. Отже, суди дійшли помилкового висновку про очевидне порушення оспорюваними нормами норм чинного законодавства щодо поводження з персональними даними громадян без їх згоди на те, оскільки вказана інформація вже знаходиться в операторів газорозподільних систем та постачальників природного газу або буде отримана за згодою споживача, а відсутність в оскаржуваній постанові посилань на Закон України «Про захист персональних даних» не свідчить про те, що постачальниками природного газу повинні збиратися, зберігатися та використовуватися персональні дані споживачів без їх згоди та на власний розсуд і без дотримання положень вказаного Закону передавати ці дані Міністерству фінансів України.
9. Кабінет Міністрів України, обґрунтовуючи касаційну скаргу вказує на те, що під час прийняття оскаржуваної постанови Урядом дотримано вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що, в свою чергу, виключає наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного нормативно-правового акта. Постанова в оскаржуваній частині не передбачає збирання інформації про особу, адже вказана інформація вже знаходиться в операторів газорозподільної системи та постачальників природного газу, а вже використання такої інформації здійснюється виключно за згодою таких осіб та виключно на підставі інформації, яку особа надає самостійно, в тому числі і в заяві-приєднання до умов договору постачання природного газу побутовим споживачам, яка затверджена постановою НКРЕКП № 2500. Окрім того, жодна норма оскаржуваної постанови не передбачає припинення діяльності з газопостачання побутовим споживачам, релігійним організаціям та ДП «Міжнародний дитячий центр «Артек», а зупинення дії оскаржуваних пунктів постанови фактично є ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову, а сама оскаржувана постанова не порушує жодних прав, свобод або інтересів ТОВ «Львівгаз збут».
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 19 березня 2019 року та 25 березня 2019 року зареєстровано вказані касаційні скарги.
11. Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 березня 2019 року та від 25 березня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М. І, судді: Берназюк Я. О., Коваленко Н. В.
12. Ухвалами Верховного суду від 17 квітня 2019 року та від 04 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12 лютого 2019 року, відповідно.
13. 02 травня 2019 року та 20 травня 2019 року ТОВ «Львівгаз збут» і ПАТ «Черкасигаз» подано до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
14. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 24 листопада 2020 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
16. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
18. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
19. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 стаття 2 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Положеннями ч. 1, 2 ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
21. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
22. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
23. Відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
24. Згідно п. 1 ч. 1 та ч. 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
25. Частинами 1, 4, 5 та 6 ст. 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
26. Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
27. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
28. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
29. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
30. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
31. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
32. У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
33. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
34. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
35. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.
36. Звертаючись до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що відповідачем порушена процедура прийняття регуляторного акту, передбаченого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки перед прийняттям оскаржуваної постанови останній був зобов`язаний у встановленому законом порядку провести публічне обговорення з громадськістю проекту оскаржуваної постанови, як регуляторного акту, а також - як нормативно-правового акту, який становить значний суспільний інтерес. Також, заявник зазначив, що з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу населенню позивач буде змушений порушувати ст. 32 Конституції України, яка перебуває у взаємозв`язку з п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Оскаржуваною постановою визначеного єдиного можливого постачальника природного газу побутовим споживачам на всій території України, а саме - ПАТ «НАК «Нафтогаз України», що ставить учасників ринку природного газу у нерівне становище, зокрема, позивача, та встановлює дискримінаційні умови у сфері постачання природного газу.
37. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не можна вважати обґрунтованими, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення дії абз. 3 п.п. 1 п.3, п.п. 2 п. 3, абз. 2 п.п. 4 п.3, абз. 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, п.п. 2 п. 14 Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» до набрання законної сили рішенням суду по даній справі є вочевидь неспівмірними з заявленими позовними вимогами. Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суди попередніх інстанцій фактично втрутилися у компетенцію Кабінету Міністрів України.
38. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2020 року у справі № 280/4380/19 та від 26 березня 2020 року у справі № 480/233/19.
39. Крім того, колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, позов не може бути забезпечений у спосіб, заявлений позивачем, оскільки такий спосіб фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.
40. Правова оцінка питань правомірності постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» має надаватися судами під час розгляду справи по суті.
41. Зі змісту оскаржуваних судових рішень про забезпечення позову не вбачається, що суди належним чином обґрунтували мотиви, з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
42. Також, колегія суддів звертає увагу, що ні позивачем, ні судами попередніх інстанцій не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.
43. З огляду на вказане, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині застосування заходів забезпечення позову є такими, що прийняті з порушенням норм процесуального права, та без належного обґрунтування, а тому підлягають скасуванню.
44. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
45. Отже, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12 лютого 2019 року в частині задоволення заяви про забезпечення позову ТОВ «Львівгаз збут» скасувати. У цій частині прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви ТОВ «Львівгаз збут» про забезпечення позову - відмовити. В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Публічного акціонерного товариства «Національна компанія «Нафтогаз України», Кабінету Міністрів України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12 лютого 2019 року в частині задоволення заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівгаз збут» про забезпечення позову скасувати.
В цій частині прийняти нову постанову, якою Товариству з обмеженою відповідальністю «Львівгаз збут» в задоволенні заяви про забезпечення позову - відмовити повністю.
В решті ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С.Г. Стеценко
А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду
