ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
У Х В А Л А
про забезпечення адміністративного позову
30 листопада 2018 року м. Київ № 826/17804/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Келеберди В.І., розглянувши у порядку письмового провадження заяву про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівгаз збут" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними абз. 3 пп. 1 п. 3, пп. 2 п. 3, абз 2 пп. 4 п. 3, абз 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, пп. 2 п. 14 Положення про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 року №867,
В С Т А Н О В И В :
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Львівгаз збут" з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить визнати протиправними та нечинними абз. 3 пп. 1 п. 3, пп. 2 п. 3, абз 2 пп. 4 п. 3, абз 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, пп. 2 п. 14 Положення про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 року №867.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018 року відкрито провадження у даній справі.
29.11.2018 року через канцелярію суду представником позивача подано заяву про забезпечення позову.
В обґрунтування поданої заяви представник зазначив, що на його думку, очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю, оскільки вважає, що відповідач ігнорує нормативні акти, які регулюють його діяльність, а саме - порушена процедура прийняття регуляторного акту, передбаченого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки перед прийняттям оскаржуваної постанови Відповідач був зобов'язаний у встановленому законом порядку провести публічне обговорення з громадськістю проекту оскаржуваної постанови, як регуляторного акту, а також - як нормативно правового акту, який становить значний суспільний інтерес. Також, зазначив, що для виконання п.7 та п. 10 Положення з метою забезпечення безперебійного постачання природного газу населенню Позивач буде змушений порушувати ст. 32 Конституції України, яка перебуває у взаємозв'язку з п. 1 ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім цього, представник позивача вказує на визначення оскаржуваною постановою єдиного можливого постачальника природного газу побутовим споживачам на всій території України, а саме - НАК «Нафтогаз України», що ставить учасників ринку природного газу у нерівне становище, зокрема, позивача, та встановлює дискримінаційні умови у сфері постачання природного газу.
На підставі викладеного, Позивач просить:
- Зупинити дію Постанови Кабінету Міністрів України № 867 від 19.10.2018 року «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».
- Заборонити операторам газорозподільних мереж передавати Міністерству Фінансів України інформацію про побутових споживачів, релігійні організації, інші об'єкти газовикористання державного підприємства України "Міжнародний дитячий центр "Артек" у межах ліцензованої території діяльності з розподілу природного газу.
- Заборонити ПАТ «НАК Нафтогаз України» відмовляти постачальникам газу зі спеціальними обов'язками визначеним в Додатку до Постанови Кабінету Міністрів України № 867 від 19.10.2018 року «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» в укладенні договору купівлі-продажу природного газу у разі відсутності у таких постачальників довідки, виданої Міністерством Фінансів України, що підтверджує наявність у Міністерства Фінансів України інформації про споживачів, яким планує постачати природний газ такий постачальник.
- Зобов'язати ПАТ «НАК Нафтогаз України» продавати газ постачальникам газу зі спеціальними обов'язками визначеним в Додатку до Постанови Кабінету Міністрів України № 867 від 19.10.2018 року «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» на період її оскарження в судовому порядку.
За правилами частини 1 ст. 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
30.11.2018 року через канцелярію суду від представника відповідача надійшли заперечення проти заяви про забезпечення позову. На думку представника Відповідача звернення Позивача до суду із такою заявою є безпідставною, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично було б ухваленням рішення без розгляду справи по суті. Також, вважає, що зупинення судом дії оскаржуваного нормативно-правового акту спричинить втручання у дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України. Відтак, вказаний спосіб не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Водночас, у поданих запереченнях міститься клопотання про розгляд заяви у судовому засіданні.
За змістом частин 1 - 3 статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. При цьому, спосіб вирішення заяви в судовому засіданні зміст згаданої норми визначає як виключення, а саме - тільки у разі недостатності змісту заяви чи наданих пояснень для вирішення такої заяви у цілому. Проте, приписи зазначених частин ст. 154 КАС України не допускають зміну порядку вирішення заяви лише через наявне бажання відповідача озвучити свої доводи в судовому засіданні, оскільки у такому разі, презюмований цією нормою спосіб захисту прав позивача, від їх порушень відповідачем - суб'єктом владних повноважень буде значно відтермінований у часі, що унеможливить вирішення такої заяви з можливістю застосування наслідків, передбачених змістом ст. 150 КАС України у дводенний строк та може використовуватись відповідачем з недобросовісною метою.
Тому, за таких обставин, та з огляду на приписи ст. 154 КАС України, суд не вбачає правових підстав для можливості задоволення клопотання представника відповідача про розгляд заяви про забезпечення позову у судовому засіданні.
Разом із цим, розглядаючи заяву про забезпечення адміністративного позову, в порядку ч. 1 ст. 154 КАС України, суд вбачає підстави для часткового її задоволення виходячи з наступного.
Відповідно до норм статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Перелік видів забезпечення позову встановлено ч. 1 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами.
Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (ч. 2 ст. 151 КАС України).
Забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього та тимчасового судового захисту.
Рішенням Конституційного Суду України у справі №3-рп/2003р від 30.01.2003 року визначено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Крім цього, змістом ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Співмірність вжиття заходів забезпечення позову відображено у практиці Європейського Суду з Прав Людини.
Так, у справі «Мікалефф проти Мальти» Суд визнав можливість застосування статті 6 до попередніх заходів та зазначив, що має бути розглянутий характер попереднього заходу, його предмет, завдання та вплив на конкретне право.
Проміжне рішення може бути еквівалентне попередній або забезпечувальним заходам і процедурам. Такий принцип застосовується і у визначені застосування статті 6 (справа «Меркіка та інші проти Мальти».
Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
У рішенні від 31.07.2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття ефективний засіб передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі Салах Шейх проти Нідерландів, ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст.13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Суд погоджується з міркуваннями заявника щодо необхідності дотримання висновків, викладених у судових рішеннях з аналогічних питань суб'єктами владних повноважень при здійсненні регуляторних функцій. Заявник вказує на неузгодженість дій та змісту оскаржених положень Постанови з висновками, викладеними в ухвалі ВАСУ від 28 січня 2016 року у справі К800/49436/15, висновків Європейського суду з прав людини та Конституційного суду України.
З попереднього огляду змісту оскаржуваної норми вбачається, що вона носить регуляторний характер і прийняття такого акту повинно узгоджуватись з принципами та особливостями прийняття такого акту, що визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Проте, у своїх запереченнях Відповідач жодним чином не спростовує наявні сумніви щодо порушення порядку ухвалення оспорюваних норм. Зокрема, щодо порушення процедури прийняття регуляторного акту, передбаченого Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», А саме, перед прийняттям оскаржуваної постанови Відповідач був зобов'язаний у встановленому законом порядку провести публічне обговорення з громадськістю проекту оскаржуваної постанови, як регуляторного акту, а також - як нормативно правового акту, який становить значний суспільний інтерес. Відомості про виконання таких обов'язків останнім відсутні.
Також, Відповідач і не спростував посилання Позивача на очевидне порушення оспорюваними нормами п.1 ст.8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та частини 2 статті 32 Конституції України щодо поводження з персональними даними громадян без їх на те згоди.
У наданих Конституційним Судом України висновках, що викладені у рішенні №7-р/2018 від 11.10.2018 року зазначено що поводження з такою інформацією у позазаконний спосіб і без встановленої мети, а саме - в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини є порушенням принципу верховенства права, зокрема таких його елементів як юридична визначеність та заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя.
З означеного питання Європейським судом з прав людини неодноразово надавались висновки тотожного змісту, зокрема у рішеннях у справах «Заїченко проти України», «Пантелеєнко проти України», «Суріков проти України».
Крім того, ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на необхідності дотримання принципу верховенства права при формуванні національного законодавства та прийнятті нормативних актів. Зокрема, вказувалось, що для забезпечення його відповідності вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, воно має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані цією Конвенцією, а у питаннях що стосуються основоположних прав, надання дискреції органам виконавчої влади через необмежені повноваження було б несумісним з принципом верховенства права, саме тому межі втручання (дискреції) органу виконавчої влади не можуть бути абсолютними і повинні бути обмежені гарантіями невтручання в права особи та з цією метою врегулювано порядок реалізації такої компетенції (Рішення ЄСПЛ у справах «Котій проти України» та «Зосимов проти України»).
З огляду на наведені обставини, суд погоджується з доводами заявника щодо наявності у змісті оскаржуваних рішень ознак однієї з підстав для вжиття заходів забезпечення позову як очевидність ознак протиправності. Тому, суд вбачає наявними підстави для зупинення дії оспорюваних положень Постанови.
Суд наголошує, що межі дослідження судом предмету оскарження в порядку прийняття рішення, передбаченого статтею 150 КАС України передбачає лише встановлення очевидних ознак протиправності. Проте, суд на даному етапі розгляду справи, ніяким чином не встановлює саму протиправність таких рішень. Тому, доводи Відповідача у запереченнях щодо загрози вирішення судом спору таким рішенням наперед без розгляду справи по суті є безпідставними.
Разом з тим, суд зазначає, що предметом спору не є визнання протиправною та нечинною Постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 року №867 в цілому, а лише в частині абз.3 п.п. 1 п.3, п.п. 2 п. 3, абз. 2 п.п. 4, абз. 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, п.п. 2 п. 14 Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Відповідно, оцінюючи доводи заявника у наведених міркуваннях суд виходив саме зі змісту оскаржуваних положень.
Також, суд бере до уваги твердження заявника щодо можливості завдання значної шкоди як саме йому так і іншим особам дією оспорюваних положень, зміст яких по суті передбачає припинення діяльності з газопостачання, а саме - невизначеному колу фізичних осіб - громадян, які є побутовими споживачами природнього газу унаслідок відключення від джерел газопостачання. Суд також враховує, що настання такої шкоди за своїм характером є непоправним і після завершення розгляду справи в цілому з набранням рішенням законної сили, способу запобігання чи усунення наслідків такої шкоди в опалювальний сезон суд не вбачає.
Відповідно, суд вбачає, також й підставу для вжиття заходів забезпечення позову, що визначена п. 1 ч. 2 ст. 150 КАС України в частині щодо доцільності зупинення дії оспорюваних положень Постанови.
Разом із цим, суд не вбачає достатньої обґрунтованості доводів заявника в частині інших вимог заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а саме: в частині інших (неоскаржених) положень Постанови КМУ від 19.10.2018 року №867 «Про затвердження Положення про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу»; заборони операторам газорозподільних мереж передавати Міністерству фінансів України інформацію про побутових споживачів, релігійні організації, інші об'єкти газовикористання ДП «Міжнародний дитячий центр «Артек» у межах ліцензованої територіальної діяльності з розподілу природного газу; заборони ПАТ «НАК Нафтогаз України» відмовляти постачальникам газу зі спеціальними обов'язками визначеними в Додатку до Постанови КМУ №867 від 19.10.2018 року «Про затвердження Положення про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» в укладенні договору купівлі-продажу природного газу у разі відсутності у таких постачальників довідки, виданої Мінфіном, що підтверджує наявність у останнього інформації про споживачів, яким планує постачати такий природний газ постачальник; та зобов'язання ПАТ «НАК Нафтогаз України» продавати газ постачальникам газу зі спеціальними обов'язками визначеним в Додатку до Постанови КМУ №867 від 19.10.2018 «Про затвердження Положення про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» на період її оскарження в судовому порядку.
Суд зауважує, що у даному випадку застосування заходів забезпечення адміністративного позову спрямоване виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог, встановлення їх обґрунтованості.
Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про те, що Позивачем були надані належні та переконливі докази наявності ознак протиправності оскаржуваних рішень та того, що невжиття заходів забезпечення даного адміністративного позову у визначений спосіб може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів Позивача, за захистом яких він звернувся до суду та інших осіб - громадян - споживачів природнього газу.
Спосіб забезпечення позову, а саме - зупинення дії оскаржуваних положень Постанови відповідає вимогам ч. 2 статті 151 КАС України та є співмірним із заявленими Позивачем позовними вимогами. Суд також враховує співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб та вважає їх співвідносними.
Водночас, суд вважає за необхідне вказати, що зазначений вид забезпечення адміністративного позову не скасовує чинність оскаржуваного рішення, ніяк не змінює обсягу прав та обов'язків сторін у спорі, а лише тимчасово зупиняє дію оскаржуваних положень цього акту. Тобто - не в цілому, а саме в частині пунктів, перегляд яких є предметом оскарження у справі.
Таким чином, розглянувши подану Позивачем до Окружного адміністративного суду міста Києва заяву про забезпечення адміністративного позову, зважаючи на фактичні обставини справи, виходячи із співмірності такого заходу заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, суд вважає, що заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Львівгаз збут» необхідно задовольнити.
Крім цього, за приписами ч. 1 ст. 4 Закону України "Про виконавче провадження" у виконавчому документі повинні бути зазначені окрім іншого й: повне найменування (для юридичних осіб) або прізвище, ім'я та, за наявності, по батькові (для фізичних осіб) стягувача та боржника, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або адреса місця проживання чи перебування (для фізичних осіб), дата народження боржника - фізичної особи; строк пред'явлення рішення до виконання.
Відповідно, вірність та повнота зазначення такої інформації є вимогою до форми ухвали в розумінні ст. 156 КАС України.
За змістом частини 1 статті 12 Закону "Про виконавче провадження" виконавчі документи можуть бути пред'явлені до примусового виконання протягом трьох років, крім посвідчень комісій по трудових спорах та виконавчих документів, за якими стягувачем є держава або державний орган, які можуть бути пред'явлені до примусового виконання протягом трьох місяців. Тому, враховуючи що позивачем у даній справі й відповідно - стягувачем, не є суб'єкт владних повноважень, тому такий строк встановлено терміном 3 роки.
Керуючись ст.стз150-158, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва
У Х В А Л И В:
1. Заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівгаз збут" про забезпечення адміністративного позову - задовольнити частково.
2. Зупинити дію абз.3 п.п. 1 п.3, п.п. 2 п. 3, абз. 2 п.п. 4 п.3, абз. 5-7 п. 7, п. 9, п. 10, п.п. 2 п. 14 Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №867 від 19.10.2018 року «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».
3. В іншій частині вимог заяви - відмовити.
Заявник (стягувач): Товариство з обмеженою відповідальністю "Львівгаз збут" (79039, м. Львів, вул. Золота, 42, код ЄДРПОУ 39594527)
Відповідач (боржник): Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)
Строк пред'явлення ухвали до виконання до "30" листопада 2021 року.
За вимогами ч. 1 ст. 156 КАС України, ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, передбаченими ст. ст. 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя В.І. Келеберда
