ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/14317/18
провадження №К/9901/24218/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртрансгаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (головуючий суддя Кучма А.Ю., судді Аліменко В.О., Беспалов О.О.)
у справі №826/14317/18
за позовом Акціонерного товариства "Укртрансгаз"
до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області,
третя особа: ОСОБА_1
про визнання протиправними дій та скасування розрахунків розміру шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. Акціонерне товариство «Укртрансгаз» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, в якій просило суд:
- визнати протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 № 5;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 18 225,85 грн, складений згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за від 20.02.2017 № 5, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 2 588,65 грн, складеного згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за № 5 від 20.02.2017, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 у справі №826/14317/18 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі №826/14317/18 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної гр. ОСОБА_1 невідомими особами, внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району від 20.02.2017 на суму 18 225,85 грн та на суму 2588,65 грн, а провадження у цій частині - закрито. У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 залишено без змін.
4. Акціонерне товариство «Укртрансгаз» з вищенаведеними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі №826/14317/18 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
5. До Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 14.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області із заявою, в якій скаржився на дії невстановлених осіб із УМГ «Львівтрансгаз», які самовільно на земельній ділянці, яка перебуває у його приватній власності, згідно з Державним актом на право приватної власності серія ЯЕ №214132, побудували технічні споруди, чи унеможливили використання ОСОБА_1 земельної ділянки. Крім того, заявник просив нарахувати шкоду заподіяну йому внаслідок вищевказаних дій.
7. У зв`язку із надходженням вказаної заяви, прийнято наказ Головного управління від 17.02.2017 №27 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності». Згідно з цим наказом державному інспектору у сфері державного контролю з використання та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель Рівненської області Грошку В.І. доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення обстеження земельної ділянки площею 1,4580 га, яка належить на праві власності громадянину ОСОБА_1 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, стосовно будівництва технічних газових споруд та встановлення паркану.
8. Державним інспектором Грошком В.І. 20.02.2017 проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні зазначеної земельної ділянки, яка перебуває у власності ОСОБА_1 за його присутності.
9. У результаті перевірки встановлено, що на земельній ділянці площею 1,4580 га, яка належить на праві приватної власності громадянину ОСОБА_3 згідно з Державним актом на право приватної власності серії ЯЕ №214132 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, невстановленими особами Рівненського управління магістральних газопроводів Дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», самовільно, без відома власника земельної ділянки - ОСОБА_3 побудовано технічні газові споруди, які за допомогою залізобетонних опор огородили парканом із металевої сітки, чим допущено правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст.ст. 53 і 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та завдано шкоди власнику земельної ділянки, що зафіксовано у Акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 №5 та Акті обстеження земельної ділянки від 20.02.2017 №5.
10. Головним управлінням було направлено до Рівненського лінійно-виробничого управління магістральних газопроводів філії УМГ «Львівтрансгаз» клопотання від 20.02.2017 №28-17-0.4-15/9-17 про надання інформації з проханням надати: проект будівництва промвузла на земельних ділянках, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ; документи, що посвідчують право власності, користування на земельні ділянки, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ; документи (спец. дозвіл), які стали підставою для зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) із земельних ділянок, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
11. Листом від 23.02.2017 №422 Управління повідомило, що не має можливості надати дані документи.
12. Крім того, у відповідності до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого гару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963, державним інспектором розраховано суму заподіяної ОСОБА_3 шкоди, оформлену у вигляді розрахунків від 20.02.2017:
- внаслідок самовільно зайнятті земельної ділянки у розмірі - 2588,65 грн.;
- внаслідок нецільового використання земельної ділянки у розмірі - 18228,85 грн.
13. Крім того, відповідач зазначає, що 21.02.2017 надіслано лист №10-17-0.4-19/90/17 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області щодо вжиття заходів стосовно встановлення осіб, які скоїли правопорушення на земельних ділянках, які належать ОСОБА_4 та ОСОБА_1 для подальшого їх прийняття до адміністративної відповідальності.
14. Позивач наголосив на тому, що дізнався про проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області перевірки дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої складено акт обстеження земельної ділянки від 20.02.2017 №5 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 №5, лише 15.08.2018, коли на адресу Філії «Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз» надійшли матеріали цивільної справи №570/2121/17, провадження в якій відкрито Рівненським районним судом Рівненської області за позовом ОСОБА_1 до Філії «Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз» про відшкодування збитків внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення не за цільовим призначенням у розмірі 18225,85 грн.
15. Позивач, вважаючи дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області протиправними, і, відповідно, рішення, прийняті на підставі таких дій такими, що підлягають скасуванню, - звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком Держгеокадастру, одна з законодавчо встановлених форм здійснення якого є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки. Своєю чергою, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує, зокрема, покладену на Держгеокадастр функцію контролю за використанням та охороною земель. У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірні дії відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 № 5, та, як наслідок про правомірність розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами.
17. Суд апеляційної інстанції частково не погодився з висновком суду першої інстанції, а саме щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, не може бути предметом спору в адміністративній справі, оскільки розрахунок розміру шкоди не є адміністративно-правовим актом, який спричиняє будь-які правові наслідки для позивача, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні вказаної норми, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Касаційна скарга мотивована тим, що судами не було взято до уваги те, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а основні принципи і порядок здійснення такого контролю - Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
19. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій порушено приписи ст. 20, 91, 96 ЗК України, що призвело до передчасності висновків про встановлення факту протиправної поведінки позивача щодо використання земельної ділянки ОСОБА_1 не за цільовим призначенням та щодо її самовільного зайняття.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідачем зазначено про необґрунтованість касаційної скарги та правомірність висновків суду апеляційної інстанції.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
23. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. За нормами ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
У відповідності до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
25. За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
26. Згідно з положенням Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Рівненській області.
27. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Положеннями ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
28. Відповідно до ст. ст. 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
29. Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
30. Позивач обґрунтовує неправомірність дій відповідача незастосуванням при проведення перевірки положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
31. Верховний Суд зазначає, що у ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно- правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
32. Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
У свою чергу, в цьому випадку, об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства.
33. Враховуючи те, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок, Верховний Суд зазначає, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а, відтак, посилання позивача на Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.
34. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 27.02.2020 у справі №818/1512/17.
35. З огляду на встановлене, а також на те, що іншими нормами такий порядок проведення перевірок державними інспекторами не передбачено, суди першої та апеляційної інстанції правомірно відмовили у задоволенні вказаних позовних вимог.
36. Також суди попередніх інстанцій зробили вірний висновок про те, що матеріалами справи спростовується твердження позивача з приводу правомірного ним використання земельної ділянки, на якій розташовані газові споруди, а, отже, доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій ст.ст. 20, 91, 96 ЗК України є необґрунтованими.
37. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
38. Таким чином, оскільки при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції правильно застосовано норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допущено, тому Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанцій - без змін.
39. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Укртрансгаз" залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі №826/14317/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
