ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/14317/18 Суддя (судді) першої інстанції: Шейко Т.І.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого-судді: Кучми А.Ю.
суддів: Аліменка В.О., Беспалова О.О.,
за участю секретаря: Чуб Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртрансгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 (м. Київ, дата складання повного тексту - 15.02.2019) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укртрансгаз» до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - ОСОБА_1 про визнання протиправними дій та скасування розрахунків розміру шкоди,-
В С Т А Н О В И Л А:
АТ «Укртрансгаз» звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про:
- визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки № 5 від 20.02.2017;
- визнання протиправним та скасування розрахунку розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 18 225,85 грн, складений згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за № 5 від 20.02.2017, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням;
- визнання протиправним та скасування розрахунку розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 2 588,65 грн, складеного згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за № 5 від 20.02.2017, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 вищевказаний адміністративний позов залишено без задоволення.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення неповно з`ясував обставини справи та не звернув уваги на те, що відповідач здійснив перевірку із суттєвим порушенням встановленої Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно з відзиву на апеляційну скаргу контроль за використанням та охорона земель є прямим обов`язком Головного управління, одна із законодавчо встановлених форм здійснення контролю - перевірка земельної ділянки, законодавство чітко визначило повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки.
11.07.2019 у судове засідання з`явились представники позивача та відповідача.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення скасуванню із закриттям провадження у справі в частині.
Відповідно до п. 3 частини першої ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
У відповідності до частин першої - другої ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Відповідно до п. 1 частини першої ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За матеріалами справи 14.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області із скаргою на дії невстановлених осіб із УМГ «Львівтрансгаз», які самовільно на земельній ділянці, яка перебуває у його приватній власності, згідно Державного акта на право приватної власності серія НОМЕР_1 , побудували технічні споруди, чим унеможливили використання ним земельної ділянки. Крім того, заявник просив нарахувати шкоду заподіяну йому внаслідок вищевказаних дій.
17.02.2017 відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель» Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області винесено наказ № 27 про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності родючості ґрунтів шляхом проведення обстеження земельної ділянки площею 1,4580 га, що належить на праві власності громадянину ОСОБА_1 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, стосовно будівництва технічних газових споруд та встановлння паркану.
На виконання даного наказу, 20.07.2017 посадовою особою відповідача проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні зазначеної земельної ділянки, яка перебуває у власності ОСОБА_1 за його присутності.
Під час перевірки встановлено, що на земельній ділянці площею 1,4580 га, яка належить на праві приватної власності громадянину ОСОБА_1 , невстановленими особами Рівненського управління магістральних газопроводів Дочірнього підприємства «Львівтрансгаз», самовільно, без відома власника земельної ділянки побудовано технічні газові споруди, які за допомогою залізобетонних опор огородили парканом із металевої сітки, чим допущено правопорушення, відповідальність за яке передбачено статтями 53 і 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та завдано шкоди власнику земельної ділянки.
За наслідками перевірки складені акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 5 від 20.02.2017 та акт обстеження земельної ділянки № 5 від 20.02.2017.
Також , у відповідності до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 963 від 25.07.2007 посадовою особою відповідача складені розрахунки розміру шкоди від 20.02.2017, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами:
- внаслідок самовільно зайнятті земельної ділянки у розмірі - 2588,65 грн;
- внаслідок нецільового використання земельної ділянки у розмірі - 18228,85 грн.
Позивач , вважаючи дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області протиправними, та, відповідно, розрахунки розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами, прийняті на підставі таких дій такими, що підлягають скасуванню, - звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірні дії відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки № 5 від 20.02.2017, та, як наслідок про правомірність розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами.
Так , переглядаючи постанову суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення перевірки та складання акту перевірки № 5 від 20.02.2017, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно з положень пункту 1 та 2 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно з частини першої статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» № 963-VI від 19.06.2003 (далі - Закон № 963-VI) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Відповідно до статті 4 Закону № 963-VI об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Статтею 6 вказаного Закону передбачені повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, до яких, серед іншого, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Згідно з статті 15-2 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Отже , як вірно зазанчено судом першої інстанції, повноваження, визначені статтею 15-2 ЗК України покладені на Держгеокадастр як на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин.
Відповідно до статті 9 Закону №963-VI державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.
Статтею 10 Закону № 963-VI визначені повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Так , Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності, передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.
Як встановлено судом першої інстанції, у зв`язку зі зверненням власника земельної ділянки, відповідачем прийнято наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства; об`єктом перевірки Держгеокадастру в даному випадку є саме земельна ділянка.
В апеляційній скарзі позивач посилається на те, що відповідачем порушені вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Так , Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з частини четвертої вказаної статті заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Оскільки відповідач не відноситься до перелічених органів, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що посилання позивача на недотримання вимог Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при прийнятті наказу та проведенні перевірки є безпідставними.
У межах даної справи предметом перевірки була земельна ділянка власника земельної ділянки фізичної особи за його ж заявою, а не господарська діяльність позивача, що також виключає можливість застосування до спірних правовідносин Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, перевірка уповноваженою особою відповідача здійснена не суб`єкта господарювання, а об`єкта - земельної ділянки.
Також , матеріалами справи спростовується твердження позивача з приводу правомірного ним використання земельної ділянки, на якій розташовані газові споруди.
Відповідно до статті 22 Земельного кодексу України (в редакції Закону № 561-XII від 18.12.1990) право власності на землю або право користування земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. Приступати до використання земельної ділянки, в тому числі на умовах оренди, до встановлення меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує право власності або право користування землею, забороняється.
Згідно з статті 125 Земельного кодексу України (в редакції Закону № 2768-III від 25.10.2001) право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Проте , як вірно зазначено судом першої інстанції, позивачем не надано жодного правовстановлюючого документу на земельну ділянку, яка була об`єктом перевірки.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акту перевірки № 5 від 20.02.2017 є правомірними.
Переглядаючи постанову суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами, на суму 18225,85 грн та 2588,65 грн колегія суддів зазначає наступне.
У розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Згідно з пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Так , обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.
Оцінка зазначеного розрахунку може бути надана судом при вирішенні спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені згадувані дані розрахунку.
Отже , позовна вимога про визнання протиправним та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, не може бути предметом спору в адміністративній справі, оскільки розрахунок розміру шкоди не є адміністративно-правовим актом, який спричиняє будь-які правові наслідки для позивача, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні вказаної норми, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Таким чином провадження у справі в частині позовних вимог про скасування розрахунків розміру шкоди підлягає закриттю.
З урахуванням того, що розрахунок розміру шкоди не є адміністративно-правовим актом, розгляд таких справ законом не віднесено до жодної юрисдикції.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом в постанові від 20.02.2018 у справі № 398/3581/13-а.
Керуючись ст.ст. 242, 243, 308, 310, 315, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укртрансгаз» задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 - скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної гр. ОСОБА_1 невідомими особами, внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району від 20.02.2017 на суму 18 225,85 грн та на суму 2588,65 грн, а провадження у цій частині - закрити.
В решті - рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 16.07.2019.
Головуючий-суддя:
А.Ю. Кучма
Судді:
В.О. Аліменко
О.О. Беспалов
Дата складання повного тексту16.07.2019
