ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/8079/18 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р.О.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Василенка Я.М.,
суддів Коротких А.Ю., Шурка О.І.,
при секретарі Баглай О.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 , товариства з обмеженою відповідальністю «Буйфіш Холдінгс» та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - товариство з обмеженою відповідальністю «Інноваційна будівельна компанія», товариство з обмеженою відповідальністю «Український фонд розвитку регіонів» про визнання протиправними та скасування рішення і припису, -
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Мельника Євгена Федоровича від 01.04.2016 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок по АДРЕСА_2 між будинками АДРЕСА_3 та АДРЕСА_5 від 28.02.2013 № 2394/0/12/009-13;
- визнати протиправним та скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Мельника Євгена Федоровича від 01.04.2016 про зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вжити заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок по АДРЕСА_1 між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_6 від 28.02.2013 № 2394/0/12/009-13.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018 позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням ОСОБА_1 , товариство з обмеженою відповідальністю «Буйфіш Холдінгс» та Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулись із апеляційними скаргами, в яких просять скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що 30.03.2012 між TOB «УФРР», TOB «ІБК» та TOB «Сфера-Сіті» укладений договір № 01-30/03-12 про часткову участь у будівництві та передачу функцій замовника, відповідно до якого функції замовника з будівництва об`єкту нерухомості - житлового будинку з нежилими приміщеннями на АДРЕСА_2 та будівельний майданчик передавалися TOB «Сфера-Сіті» для реалізації будівництва вказаного об`єкту нерухомості.
В подальшому, 20.07.2012 між ОСОБА_2 (покупець) та ТОВ «Сфера-Сіті» (продавець) укладений договір купівлі-продажу майнових прав № 64/д4/кв59 (т. 1 а.с. 66-72), відповідно до умов якого продавець продає, а покупець купує майнові права на об`єкт нерухомості у порядку та на умовах, передбачених цим договором, та у відповідності до норм Цивільного кодексу України, що визначають загальні положення про купівлю-продаж (п. 2.1).
Згідно з п. 2.2 згаданого договору сторони домовились, що об`єктом нерухомості, майнові права на який передаються за даним договором, є об`єкт нерухомості, розташований в об`єкті капітального будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , з наступними характеристиками: об`єкт - квартира, будівельний АДРЕСА_7 ; кількість кімнат - 1; загальна площа - 38,34 кв.м.; поверх - 9; дом - 4; примітки - дана площа - проектна.
Відповідно до п. 4.3 договору покупець, після підписання договору, зобов`язаний протягом 10 банківських днів перерахувати на поточний рахунок продавця 60% від вартості майнових прав зазначених у п. 4.2 цього договору, що складає 184032 грн., а решту - покупець сплачує після отримання технічного паспорту БТІ протягом 15 робочих днів по фіксованій ціні.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що на виконання умов договору, ОСОБА_2 сплачено вартість майнових прав у вказаному розмірі, про що свідчить квитанція до прибуткового касового ордера від 20.07.2012 № 19 (т. 1 а.с. 73).
Також, судом першої інстанції встановлено, що 20.04.2016 між TOB «УФРР», TOB «ІБК» та TOB «Прайм-Девелопмент», яке є правонаступником TOB «Сфера-Сіті», укладена додаткова угода про розірвання договору про часткову участь у будівництві та передачу функцій замовника від 30.03.2012 № 01-30/03-12 (т. 1 а.с. 74-76), пунктом 5 якої передбачено, що внаслідок розірвання договору про часткову участь у будівництві та передачу функцій замовника від 30.03.2012 № 01-30/03-12 за виконання частини функцій замовника, сторона-1 (TOB «УФРР») та сторона-2 (TOB «ІБК») отримують право вільного користування та розпорядження належними їм функціями замовника будівництва об`єкту, будівельним майданчиком із наявними на ньому роботами та матеріалами, а сторона-3 (TOB «Прайм-Девелопмент»), після завершення будівництва та введення в експлуатацію комплексу житлових будівель на земельних ділянках на АДРЕСА_2 , та між будинками АДРЕСА_3 і АДРЕСА_8 , отримує від сторони-1 та/або сторони-2 житлові приміщення у розмірі 4800 кв.м. Житлові приміщення отримуються стороною-3, в тому числі і для розрахунків з інвесторами, згідно із переліком інвесторів, вказаних в додатку № 1 до цієї додаткової угоди. Сторона-1 та сторона-2 беруть на себе обов`язок солідарно передати конкретні приміщення стороні-3 за умовами цієї угоди після введення об`єкту в експлуатацію. Орієнтовний перелік приміщень визначається сторонами не пізніше 30 (тридцяти) календарних днів після проходження експертизи проекту та отримання дозволу на виконання будівельних робіт з будівництва об`єкту.
Судом першої інстанції зі слів ОСОБА_2 встановлено, що останнього включено до переліку інвесторів, який є додатком № 1 до вказаної додаткової угоди.
Поряд з цим, як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, на підставі рішення Київської міської ради від 19.07.2005 № 855/3430, 17.01.2006 між Київською міською радою та ТОВ «УФРР» укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 6 415 кв. м, що знаходиться між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_9 (кадастровий номер - НОМЕР_1 ), який посвідчено приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу та зареєстровано в реєстрі за № 20 (т. 1 а.с. 31-37).
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що даний договір оренди зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис від 21.01.2006 за № 82-6-00338 у книзі записів державної реєстрації договорів, а також 21.01.2006 між сторонами підписано акт приймання-передачі вказаної земельної ділянки (т. 1 а.с. 42).
Також, на підставі рішення Київської міської ради від 31.10.2006 № 234/291, 27.12.2006 між Київською міською радою та ТОВ «ІБК» укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 16 915 кв. м по АДРЕСА_5 (кадастровий номер - НОМЕР_2 ), який посвідчено приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу та зареєстровано в реєстрі за № 1628 (т. 1 а.с. 21-26).
Указаний договір оренди зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис від 16.01.2007 за № 82-6-00399 у книзі записів державної реєстрації договорів, а також 16.01.2007 підписано між сторонами акт приймання-передачі зазначеної земельної ділянки (т. 1 а.с. 30).
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування) від 28.02.2013 № 2394/0/12/009-13 було видано ТОВ «УФРР» і ТОВ «ІБК» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_2 між будинками АДРЕСА_11 та АДРЕСА_10 (т. 1 а.с. 44-52).
У квітні 2016 року працівниками Департаменту ДАБІ у м. Києві у зв`язку з отриманням звернення ОСОБА_1 від 26.01.2016 №10/26-Л-2601/17 (т. 1 а.с. 106-107) та на підставі направлення на проведення позапланової перевірки від 14.03.2016 №б/н (т. 1 а.с. 109), виданого згідно наказу ДАБІ України від 25.02.2016 № 109 (т. 1 а.с. 108), проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), результати якої зафіксовані в акті від 01.04.2016 року №б/н (т. 1 а.с. 114-118).
У ході перевірки було встановлено, що Департаментом містобудування 28.02.2013 надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 2394/0/12/009-13 замовникам ТОВ «УФРР» та ТОВ «ІБК» на підставі, зокрема, договорів оренди земельних ділянок, які з 14.02.2013 визнано недійсними у судовому порядку, чим порушено абз. 2 п. 2.1, п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109.
Як встановив суд першої інстанції зі змісту акту перевірки, вказаний висновок обґрунтований тим, що:
- у період з 14.02.2013 по 28.05.2015 договір оренди земельної ділянки, укладений між Київською міською радою та ТОВ «УФРР», на підставі рішення Господарського суду міста Києва від 30.10.2012 по справі № 5011-47/12740-2012, залишеного без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 14.02.2013 (у подальшому рішенням Господарського суду міста Києва від 16.09.2014, яке постановою Вищого господарського суду України від 28.05.2015 залишено без змін, заяву ТОВ «УФРР» про перегляд рішення Господарського суду міста Києва від 30.10.2012 у справі № 5011-47/12740-2012 за нововиявленими обставинами задоволено, скасовано рішення від 30.10.2012 року, а у позові відмовлено повністю), був визнаний недійсним;
- у період з 14.02.2013 по 27.05.2015 договір оренди земельної ділянки, укладений між Київською міською радою та ТОВ «ІБК», на підставі рішення Господарського суду міста Києва від 30.10.2012 по справі № 5011-47/12739-2012, залишеного без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 14.02.2013 (у подальшому рішенням Господарського суду міста Києва від 27.10.2014, яке постановою Вищого господарського суду України від 27.05.2015 залишено без змін, заяву ТОВ «ІБК» про перегляд рішення Господарського суду міста Києва від 30.10.2012 у справі № 5011-47/12739-2012 за нововиявленими обставинами задоволено, скасовано рішення від 30.10.2012, а у позові відмовлено повністю), був визнаний недійсним.
На підставі викладених в акті перевірки висновків головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві 01.04.2016 винесено припис №б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, в якому міститься вимога усунути виявлені порушення, що зафіксовані в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.04.2016 у термін до 30.04.2016 (т. 1 а.с. 110-113).
Крім того, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві 01.04.2016 було прийнято рішення № б/н, яким, у зв`язку з установленням фактів прийняття містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з порушенням абз. 2 п. 2.1, п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, зафіксованих в акті перевірки, скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_2 між будинками АДРЕСА_11 та АДРЕСА_5 (т. 1 а.с. 119), яке направлено на адресу Департаменту містобудування 04.04.2016 (т. 1 а.с. 119).
Про виконання даного припису шляхом скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки Департамент містобудування та архітектури повідомив Департамент ДАБІ у м. Києві листом від 02.06.2017 № 055-9501 (т. 1 а.с. 120).
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 , посилаючись, зокрема, на те, що він є інвестором будівництва по АДРЕСА_2 , між будинками АДРЕСА_12 та АДРЕСА_10 Підвисоцького, звернувся до TOB «ІБК» та ТОВ «УФРР» листом від 02.05.2018, в якому просив надати інформацію про стан будівництва за наведеною адресою та на який час заплановано введення його в експлуатацію (т. 1 а.с. 17).
За результатами розгляду вказаного звернення, TOB «ІБК» листом від 10.05.2018 № 18/05/10 повідомило ОСОБА_2 , що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки скасовані ДАБІ України, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.10.2017 року позовну заяву ТОВ «УФРР» та ТОВ «ІБК» про оскарження рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки залишено без розгляду, а відтак продовження реалізації проекту будівництва неможливе (т. 1 а.с. 18-19).
Вважаючи оскаржувані рішення та припис протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що на підставі встановлених обставин справи, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ряду рішень Європейського суду з прав людини, ст. ст. 29, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 № 92, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані акти стосуються прав та інтересів позивача як інвестора будівництва, а тому підлягають скасуванню як такі, що прийняті поза межами повноважень відповідача без належних на те правових підстав.
ОСОБА_1 у своїй скарзі зазначає, що судом першої інстанції, по-перше, не було враховано факту зловживання ОСОБА_2 . процесуальними правами при виборі судді шляхом подачі декількох позовних заяв. По-друге, безпідставно не залучено Департамент містобудування і архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, По-третє, помилково зазначено про неможливість скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що підтверджується позицією Київського апеляційного адміністративного суду, викладеною в ухвалі від 05.12.2017 у справі № 826/936/17, По-четверте, залишено поза увагою, що на час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які суперечать намірам забудови щодо висотності будівництва, у третіх осіб були відсутні права оренди земельних ділянок, а з 16.01.2017 дія договору оренди земельної ділянки у ТОВ «ІБК» завершилася, По-п`яте, не надано оцінки факту пропуску позивачем строку звернення до суду із вказаним позовом, по-шосте, не досліджено змісту додаткової угоди про розірвання договору про часткову участь у будівництві та передачу функцій замовника, а також статусу ОСОБА_2 як інвестора будівництва.
Товариство з обмеженою відповідальністю «Буйфіш Холдінгс» у своїй скарзі зазначає, що позивачем пропущено строк звернення до суду, а клопотання про його поновлення не заявлялося. Крім того, наголошує, що договір № 64/д4/кв59 є сумнівним та у ньому міститься посилання на іншу декларацію про початок виконання будівельних робіт. Підкреслює, що ОСОБА_2 не підтверджено свого статусу як інвестора. Також, звертає увагу, що у ТОВ «ІБК» закінчилася дія договору оренди однієї із земельних ділянок, що свідчить про те, що поновлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки суперечить вимогам ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Державна архітектурно-будівельна інспекція України у своїй скарзі зазначає, що судом першої інстанції залишено поза належною увагою, що у період з 14.02.2013 по 28.05.2015 договори оренди земельних ділянок були визнані недійсними, а відтак містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані на підставі недостовірних відомостей щодо наявності у ТОВ «ІБК» та ТОВ «УФРР» права користування земельними ділянками. Також, ДАБІ України звертає увагу на те, що спірним земельним ділянкам рішенням Київської міської ради від 22.05.2013 №317/9374 надано статус скверу. При цьому, зазначає, що у відповідача наявне право скасовувати рішення об`єкта нагляду, якщо останнє порушує законодавство у сфері містобудівної діяльності. Вказує, що законодавство не містить обов`язкової вимоги щодо складення протоколу про правопорушення разом з приписом, при цьому, невчинення даних дій не спростовує висновок про порушення у містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а Департаментом містобудування і архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 02.06.2017 №055/9501 повідомлено про ДАБІ України про виконання вимог припису. Крім того, звертає увагу на те, що судом першої інстанції не було враховано, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки діють до закінчення будівництва, а тому висновки суду про вичерпування їх дії фактом видання є безпідставними. Крім іншого, вказує, що рішенням суду у справі № 826/4481/14 встановлено обґрунтованість скасування декларації про початок будівельних робіт № КВ 083130800013 від 21.03.2013. Наголошує, що судом першої інстанції не було надано оцінку та не досліджено договір № 64/д4/кв59 та його зміст, адже у ньому зазначені дані декларації про початок будівельних робіт, яка взагалі не видавалася. Окремо підкреслює, що у позивача не виникло право власності на квартиру, останнім не наведено будь-яких доводів щодо порушення відповідачем його прав та інтересів оскаржуваними рішеннями, які є індивідуальними актами щодо інших осіб. Також, ДАБІ України стверджує про залишення поза увагою суду факту пропуску ОСОБА_2 строку звернення до суду із даним позовом, оскільки ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.10.2017 у справі № 826/8757/17 позовну заяву ТОВ «ІБК» і ТОВ «УФРР» до ДАБІ України про визнання протиправними та скасування рішення і припису залишено без розгляду.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянтів безпідставними, враховуючи наступне.
Відповідно до ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод випливає, що доступ до правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд.
Таким чином, зміст права на захист полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
Так, у справі «Bellet v. France» Європейський суд з прав людини зазначив, що ст. 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
Як вбачається з матеріалів справи та було вірно зазначено судом першої інстанції, ОСОБА_2 має майнові права на житлове приміщення в об`єкті капітального будівництва по АДРЕСА_2 , а замовники будівництва - TOB «УФРР» та TOB «ІБК» зобов`язуються передати житлове приміщення після введення об`єкту будівництва в експлуатацію TOB «Прайм-Девелопмент» для оформлення позивачем права власності на житлове приміщення.
Відтак, на обґрунтоване переконання суду першої інстанції, відсутність можливості завершити будівництво вказаного об`єкта не дозволяє оформити ОСОБА_2 право власності на житлове приміщення, у зв`язку з чим, Окружний адміністративний суд міста Києва прийшов до правильного висновку щодо можливості оскарження позивачем у порядку адміністративного судочинства згаданих вище індивідуальних актів, про існування яких, як вбачається з матеріалів справи, останньому стало відомо у травні 2018 року.
Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні спрямовані на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини, визначено Законом України «Про основи містобудування».
Згідно ст. 7 Закону України «Про основи містобудування» державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Таким органом є Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи.
Положеннями ч. 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон), визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок № 698), пунктом 2 якого передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Приписами ч. 11 ст. 41 Закону закріплено, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
Згідно ч. 12 ст. 41 Закону у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об`єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.
Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо безпідставності прийняття оскаржуваних рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а також припису, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. ч. 1-8 ст. 29 Закону у редакції, яка була чинною на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
На виконання вимог ч. 4 та ч. 9 ст. 29 Закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок №109).
Згідно п. 2.1 Порядку № 109 у редакції, яка була чинною на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Приписи п. 2.4 Порядку № 109 визначали, що розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Таким чином, як вірно зазначив суд першої інстанції, положення і Закону і Порядку № 109 визначали підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Саме порушенням Департаментом містобудування та архітектури, а також ТОВ «УФРР» і ТОВ «ІБК» наведених вимог законодавства й обґрунтовує свої рішення і припис ДАБІ України.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Приписи п. 2.2 Порядку № 109 у вже згаданій редакції передбачали, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
Як вбачається з матеріалів справи, зокрема, зі змісту акту перевірки, а також як було встановлено судом першої інстанції, в якості обґрунтування необхідності скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки контролюючим органом було визначено те, що для їх отримання ТОВ «УФРР» і ТОВ «ІБК» були надані договори оренди земельних ділянок, які у період з 14.02.2013 по 27.02.2015 (щодо договору з ТОВ «ІБК») і по 28.05.2015 (щодо договору з ТОВ «УФРР») були визнані недійсними у судовому порядку.
Разом з тим, колегією суддів враховується, що, як вірно підкреслив суд першої інстанції, на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки згадані вище договори оренди земельних ділянок були зареєстровані у книзі записів державної реєстрації договорів, тобто були чинними. При цьому, будь-яких доказів про обізнаність Департаменту містобудування та архітектури на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки про визнання таких договорів в судовому порядку недійсними, ДАБІ України надано не було.
Крім того, суд першої інстанції обґрунтовано наголосив на тому, що, як на момент проведення перевірки, так і на момент прийняття оскаржуваних рішення та припису, рішення Господарського суду міста Києва у справах № 5011-47/12740-2012 та № 5011-47/12739-2012 були скасовані, а земельні ділянки повернуті у користування третім особам, тобто договори оренди земельних ділянок були дійсними.
У контексті наведеного колегія суддів вважає за необхідне підкреслити, що у справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Принцип «належного урядування» не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, встановивши поряд з іншим й те, що в акті перевірки та в оскаржуваних рішеннях відсутні посилання на невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, прийшов до обґрунтованого висновку, що у межах спірних правовідносин в органу архітектурно-будівельного контролю були відсутні правові підстави для прийняття рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
При цьому, надання земельним ділянкам статусу скверу на підставі рішення Київської міської ради від 22.05.2013 № 317/9374 «Про надання статусу скверу земельній ділянці площею 0,64 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ), розташованій між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_13 , та земельній ділянці площею 1,69 га (кадастровий номер НОМЕР_2 ), розташованій на вул. Вільшанській, 2 - 6 у Печерському районі м. Києва між будинками АДРЕСА_14 та будинком АДРЕСА_5 » не може мати своїм наслідком висновок про скасування виданих у лютому 2013 року містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з огляду на темпоральну різницю їх прийняття, а також на скасування 08.09.2016 в судовому порядку (справа № 826/5391/16) даного рішення органу місцевого самоврядування, про що зазначили треті особи у своїх відзивах на апеляційні скарги.
Також, не мають правового впливу на спірні правовідносини факт завершення у ТОВ «ІБК» з 16.01.2017 дії договору оренди земельної ділянки, оскільки предметом спору є рішення суб`єкта владних повноважень, прийняті у квітні 2016 року.
Крім того, враховуючи викладене та зважаючи на безпідставність прийняття рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність у відповідача правових підстав для видачі оскаржуваного припису як такого, що невід`ємно пов`язаного з висновками перевірки, обґрунтованість яких у ході розгляду і вирішення даного спору не підтвердилася.
При цьому, колегія суддів вважає вірним посилання суду першої інстанції на те, що відповідно до п. 29 Порядку № 698 у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник надається керівнику об`єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який його видав.
Тобто, умовою видачі головним інспектором будівельного нагляду припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності є складання протоколу про правопорушення у зв`язку з виявленням під час перевірки порушення. Натомість, як вірно зазначив суд першої інстанції, доказів складання протоколу матеріали справи не містять. При цьому, посилання ДАБІ України на те, що станом на 28.02.2013 положення ст. 96-1 КпАП України не набрали чинності, а відтак протокол про правопорушення не складався, не відповідає дійсності з огляду на те, що статтею 96-1 КпАП України було доповнено Законом України № 2703-III від 20.09.2001, який набрав чинності 16.10.2001.
Крім того, саме по собі виконання даного припису шляхом скасування Департаментом містобудування та архітектури містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, про що останній повідомив Департамент ДАБІ у м. Києві листом від 02.06.2017 № 055-9501 (т. 1 а.с. 120), не спростовує висновки суду першої інстанції про відсутність правових підстав для його видання.
Разом з тим, у розрізі встановлених вище обставин та з огляду на законодавчо встановлений обов`язок суб`єкта владних повноважень довести правомірність свого рішення у випадку заперечення проти позову, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що ДАБІ України не подано належних і допустимих доказів невідповідності намірів забудови ТОВ «УФРР» і ТОВ «ІБК» положенням містобудівної документації на місцевому рівні.
При цьому, судом апеляційної інстанції враховується, що у справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
Крім того, у рішенні від 09.01.2007 у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.
Отже, скасовуючи дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, наданих третім особам, за відсутності правових підстав для таких висновків, відповідачем, порушено необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.
Доводи апелянтів щодо неналежної оцінки судом першої інстанції змісту договору купівлі-продажу майнових прав № 64/д4/кв59 від 20.07.2012 колегією суддів оцінюється критично, оскільки перевірка цивільно-правового договору на предмет його недійсності не охоплюється юрисдикцією адміністративних судів.
Твердження ДАБІ України про неврахування судом першої інстанції встановлених у рішенні суду у справі №826/4481/14 обставин правомірності скасування декларації про початок будівельних робіт № КВ 083130800013 від 21.03.2013, колегія суддів вважає помилковим з огляду на відмінність предмету доказування у даних справах.
Посилання апелянтів на те, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.10.2017 у справі №826/8757/17 залишено без розгляду позовну заяву ТОВ «УФРР» і ТОВ «ІБК» до Департаменту ДАБІ у м. Києві про визнання протиправними та скасування рішення і припису, а відтак правовідносини вже набрали статусу сталих та даний позов підлягає залишенню без розгляду, судом апеляційної інстанції відхиляються, оскільки у межах справи № 826/8079/18 склад її учасників є відмінним.
При цьому, як вже було зазначено вище, ОСОБА_2 , посилаючись, зокрема, на те, що він є інвестором будівництва по АДРЕСА_2 , між будинками АДРЕСА_15 та АДРЕСА_9, звернувся до TOB «ІБК» та ТОВ «УФРР» листом від 02.05.2018, в якому просив надати інформацію про стан будівництва за наведеною адресою та на який час заплановано введення його в експлуатацію (т. 1 а.с. 17).
За результатами розгляду вказаного звернення, TOB «ІБК» листом від 10.05.2018 № 18/05/10 повідомило ОСОБА_2 , що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки скасовані ДАБІ України, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.10.2017 позовну заяву ТОВ «УФРР» та ТОВ «ІБК» про оскарження рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки залишено без розгляду, а відтак продовження реалізації проекту будівництва неможливе (т. 1 а.с. 18-19).
Вказане свідчить про те, що ОСОБА_2 дізнався про оскаржувані рішення та припис лише з листа TOB «ІБК» від 10.05.2018 № 18/05/10.
Безпідставне, на переконання ОСОБА_1 , незалучення Департаменту містобудування та архітектури до участі у справі в якості третьої особи, колегія суддів вважає помилковим, оскільки в силу положень ч. 1 ст. 293 КАС України останній не був позбавлений права на оскарження рішення суду першої інстанції.
Твердження ОСОБА_1 про зловживання ОСОБА_2 . процесуальними правами щодо подання декількох позовних заяв судовою колегією оцінюється критично, оскільки не підтверджується належними і допустимими доказами.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для прийняття оскаржуваних індивідуальних актів колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для скасування оскаржуваних рішення і припису як таких, що ухвалені за відсутності на те правових підстав, у зв`язку із чим суд першої інстанції дійшов до вірного висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.
Отже, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права
Щодо заявлених ОСОБА_1 клопотань про постановлення окремих ухвал колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. ч. 1, 3, 4, 9 ст. 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана адвокатом чи прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства адвокатом або прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно.
В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
Окрема ухвала стосовно порушення законодавства, яке містить ознаки кримінального правопорушення, надсилається прокурору або органу досудового розслідування, які повинні надати суду відповідь про вжиті ними заходи у визначений в окремій ухвалі строк. За відповідним клопотанням прокурора або органу досудового розслідування вказаний строк може бути продовжено.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що постановлення окремої ухвали є правом, а не обов`язком суду.
Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 22.01.2019 у справі № 221/6626/17.
Відповідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
При цьому, колегія суддів зазначає, що ні з матеріалів справи, ні з доводів ОСОБА_1 не вбачається правових підстав для постановлення окремої ухвали, виключний перелік яких встановлений ст.ст. 249, 324 КАС України, у зв`язку із чим зазначені клопотання задоволенню не підлягають.
Щодо клопотання ОСОБА_2 про закриття апеляційного провадження за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та товариства з обмеженою відповідальністю «Буйфіш Холдінгс» з підстав відсутності у останніх процесуального права на оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018, то колегія суддів вважає його необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню, оскільки забудова земельних ділянок по АДРЕСА_1 , АДРЕСА_16 та АДРЕСА_10 , безпосередньо зачіпає права ОСОБА_1 та ТОВ «Буйфіш Холдінгс», а тому вони мають процесуальне право на оскарження судового рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянти не надали до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційні скарги ОСОБА_1 , товариства з обмеженою відповідальністю «Буйфіш Холдінгс» та Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2018 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий : Василенко Я.М.
Судді: Коротких А.Ю.
Шурко О.І.
Повний текст постанови виготовлений 27.06.2019.
