Постанова
Іменем України
15 травня 2019 року
м. Київ
справа № 310/282/15-ц
провадження № 61-12494св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Синельникова Є. В., Хопти С. Ф., Черняк Ю. В.,
учасники справи:
позивач - Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави,
відповідачі: Бердянська міська рада Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Апеляційного суду Запорізької області у складі колегії суддів: Полякова О. З., Трофимової Д. А., Кухаря С. В., від 14 червня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2015 року Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави звернулася до суду із позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядуваня, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки, посилаючись на таке.
Пунктом 5.10 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 затверджено проект відведення земельної ділянки та передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва площею 0,1 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі цього рішення ОСОБА_2 отримала державний акт на право власності на зазначену земельну ділянку серії НОМЕР_1 , яку 30 липня 2013 року відчужила ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу.
Позивач зазначав, що під час прокурорської перевірки було встановлено, що проект відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_2 . погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства; земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та згідно з положеннями статті 51 ЗК України відноситься до земель рекреаційного призначення; проектна документація із землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації; позитивні висновки про погодження проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_2 цієї земельної ділянки відкликані управлінням Держкомзему у м. Бердянську й управлінням архітектури та земельних відносин Бердянської міської ради.
Ураховуючи наведене, позивач просив визнати незаконним та скасувати пункт 5.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок»; визнати недійсним виданий на ім`я ОСОБА_2 державний акт на право власності серії НОМЕР_1 на земельну ділянку площею 0,1 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; витребувати з володіння ОСОБА_1 спірну земельну ділянку і передати її територіальній громаді м. Бердянська.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області у складі судді Прінь І. П. від 10 лютого 2017 року позов Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави задоволено.
Визнано незаконним та скасовано пункт 5.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
Визнано недійсним виданий 21 травня 2010 року на ім`я ОСОБА_2 державний акт на право власності серії НОМЕР_1 на земельну ділянку площею 0,1 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Витребувано з володіння ОСОБА_1 спірну земельну ділянку і передано її територіальній громаді м. Бердянська.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що під час прийняття оспорюваного рішення Бердянська міська рада Запорізької області порушила вимоги чинного на той час земельного та водного законодавства, в частині підстав та порядку надання земельної ділянки у власність відповідачу ОСОБА_2 З цих підстав зазначений пункт рішення є незаконними та підлягає скасуванню, а державний акт на право власності на земельну ділянку, що виданий на його підставі, повинен бути визнаний недійсним. При цьому суд встановив, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відноситься до земель рекреаційного призначення. Проектна документація затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації. Оскільки ОСОБА_2 відчужила спірну земельну ділянку за договором купівлі-продажу на користь ОСОБА_1 , то вона підлягає витребуванню на підставі статті 388 ЦК України з останнього на користь територіальної громади м. Бердянська.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Рішенням Апеляційного суду Запорізької області від 14 червня 2017 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволені частково, рішення суду першої інстанції скасовано і ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що прокуратура звернулася до суду із позовом поза межами позовної давності, встановленої статтею 257 ЦК України, про застосування якої просили відповідачі, що відповідно до статті 266 ЦК України є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У липні 2017 року заступник прокурора Запорізької області подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор не пропустив строку позовної давності, оскільки на момент прийняття оскаржуваного розпорядження діяв пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України, положеннями якого передбачалось, що на вимоги власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється. Крім того, про наявність порушень чинного законодавства органом місцевого самоврядування при прийнятті оскаржуваного пункту рішення прокурор дізнався 08 травня 2013 року, а тому, звернувшись із цим позовом у січні 2015 року, він не пропустив трирічний строк позовної давності.
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
У вересні 2017 року від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких він посилався на необґрунтованість доводів скарги та законність ухваленого судом апеляційної інстанції рішення.
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 13 липня 2017 року відкрито касаційне провадження в указаній справі.
Відповідно до пункту 4 розділу XIII Перехідних положень ЦПК України у редакції Закону України № 2147-VIII від 3 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Відповідно до статті 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
Справа передана до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2018 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 10 жовтня 2018 року касаційне провадження у цій справі зупинено до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 357/9328/15.
Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2019 року поновлено касаційне провадження у цій справі.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
У справі, що переглядається, установлено, що пунктом 5.10 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 затверджено проект відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,1 га в межах норм безоплатної приватизації, з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1 , для індивідуального дачного будівництва.
21 травня 2010 року ОСОБА_2 був виданий державний акт на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 .
На вказане рішення міської ради прокурор Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури подав протест, який задоволено рішенням міської ради від 30 грудня 2010 року та скасовано оспорюване рішення, зокрема в частині передачі у власність земельної ділянки ОСОБА_2 . Однак постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2011 року рішення міської ради від 30 грудня 2010 року було скасовано як протиправне.
30 липня 2013 року ОСОБА_2 продала вказану земельну ділянку ОСОБА_1 .
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 400 ЦПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам рішення апеляційного суду не відповідає.
Щодо висновків суду щодо позовної давності, колегія суддів виходить із такого.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції визнав вимоги прокурора обґрунтованими, однак вважав, що прокурор пропустив строк позовної давності, який слід обраховувати з дня, коли прокурор дізнався про порушення прав держави.
Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.
Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).
ОСОБА_1 звернувся до суду із заявою про застосування строку позовної давності.
Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб`єкта, чиї права порушено.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.
Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.
При цьому як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.
Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею, довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.
Тобто як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник) довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки законом не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту, коли прокурор дізнався про порушення прав держави.
Отже, апеляційний суд, обраховуючи початок перебігу строку позовної даності, не врахував зазначені норми закону.
Крім того, власником земельної ділянки, про порушення права на яку пред`явив позов прокурор, є держава, яка відповідно до вимог статті 13 Конституції України та статті 91 ЗК України зобов`язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов`язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила.
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор не зазначив конкретного органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції держави.
Згідно з абзацами першим, другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
На час виникнення спірних правовідносин - 2010 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, тобто уповноваженим державним органом у сфері земельних відносин, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.
Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:
- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;
- координація проведення земельної реформи в Україні;
- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;
- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості грунтів, ведення державного земельного кадастру.
Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.
У пункті 14 вказаного Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.
Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.
На підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 створено Державну інспекцію сільського господарства України як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 (далі - Положення про Держсільгоспінспекцію) Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Суд апеляційної інстанції на вказане уваги не звернув та не врахував, що всупереч зазначеним нормам права, прокурор, пред`являючи позов в інтересах держави, не зазначивши державний орган, в інтересах якого ним пред`явлений позов, хоча такий орган існує, оскільки Держсільгоспінспекція здійснює державний нагляд (контроль) щодо дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, зокрема, щодо дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15-17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. CCPE закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b.) дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; c.) ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f.) діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).
Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам позивача, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.
Отже, враховуючи приписи наведених норм матеріального права щодо початку перебігу строку давності, він обчислюється з моменту, коли саме особа, право якої порушене, а не прокурор, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила, а без зазначення державного органу, в інтересах якого прокурор пред`явив позов, неможливо вирішити питання щодо початку перебігу строку давності, отже висновок суду апеляційного інстанції про пропуск позивачем строку позовної давності зроблений з порушенням вимог статті 261 ЦП України.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
За викладених обставин рішення апеляційного суду підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 400, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задовольнити частково.
Рішення Апеляційного суду Запорізької області від 14 червня 2017 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Д. Д. Луспеник Судді: О. В. Білоконь Є. В. Синельников С. Ф. Хопта Ю. В. Черняк
