ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
10 квітня 2019 року № 826/14061/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кармазіна О.А., при секретарі судового засідання Патук А.С.,
за участі:
від позивача: ОСОБА_1,
від відповідача-1: Хомічова Є.Г.
від відповідача-2: не з'явився
від третьої особи: Ростолопа Є.Г.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку загального позовного провадження адміністративну справу
за позовом
ОСОБА_4
до
Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради (Відповідач-1)
Державної архітектурно-будівельної інспекції України (Відповідач-2)
третя особа:
Приватне підприємство «Нерухомість Ірпеня»
про:
визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА _4 (08200, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код: НОМЕР_1) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради (далі - Інспекція; 08200, Київська область, м. Ірпінь, вул. Шевченка, 2-а, код ЄДР: 37471912), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ; 01133, м. Київ, бул. Лесі Українки, 26, код ЄДР: 37471912), третя особа на стороні відповідачів - ПП «Нерухомість Ірпеня» (код ЄДР 39847496; адреса: 08200, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Університетська, 2/1), в якому просить:
визнати протиправним та скасувати наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради від 20.06.2018 № 108 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» на земельних ділянках за адресою: вул. Університетська, 1-б, 1-б/1, 1-в, 1-в/1 в м. Ірпінь, Київської області;
зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити реєстрацію декларацій:
№ КС083162030922 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в (замовник - ОСОБА_4), надалі - Декларація № 1;
№ КС083162030938 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б/1 (замовник - ОСОБА_4), надалі - Декларація № 2;
№ КС083162030897 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в/1 (замовник - ОСОБА_4), надалі - Декларація № 3;
№ КС083162030988 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б (замовник - ОСОБА_4), надалі - Декларація № 4
про початок виконання будівельних робіт, шляхом внесення запису про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про поновлення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Позиція позивача.
Позивач зазначає, що 21.07.2016 Інспекцією зареєстровано вищезгадані декларації про початок виконання будівельних робіт. Однак, на підставі листа відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради від 11.06.2018 № 144 спірним наказом вказані декларації були скасовані. Вказаним наказом, крім того, доручено направити вказаний наказ до ДАБІ для вилучення відомостей з Єдиного реєстру документів.
Позивач категорично не погоджується з оскаржуваним рішенням, вважає його необґрунтованим, безпідставним, складеним за відсутності підстав, таким, що не містить обов'язкових обґрунтувань, а саме: у ньому не зазначено конкретних видів порушень законодавства у сфері будівництва та архітектури під час виконання будівельних робіт на зазначених об'єктах, приписи законних, підзаконних або нормативних актів, які саме були порушені, час, коли відбулося порушення законодавства, документи, які є документальним підтвердженням (фіксацією) таких порушень, а також вважає спірний наказ таким, що прийнятий з порушенням процедури, визначеної Порядком, затвердженим постановою КМ України від 23.05.2011 № 553, оскільки відповідачем не проведено перевірку об'єкту будівництва, а оскаржуваний наказ прийнято виключно на підставі листа відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради щодо візуального обстеження та листа КП «Ірпінське земельно-кадастрове бюро».
В обґрунтування своєї правової позиції позивач посилається на положення профільного законодавства: Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ст.ст. 6, 24, 26, 29), Порядок № 109 (п.п. 2.1., 2.2., 2.4.), положення Земельного кодексу України (ст.ст. 19, 20, 39), Класифікацію видів цільового призначення земель.
З урахуванням наведеного позивач констатує, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Позивач звертає увагу, що в листі відповідача від 20.06.2018 № 2006/3 йдеться про те, що однією з підстав для прийняття рішення слугував вищезгаданий лист КП від 20.06.2018 до Інспекції про те, що земельні ділянки на яких відбувається будівництво мають цільове призначення 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Між тим, як зазначає позивач, в силу вимог ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України, власник або користувач земельної ділянки може самостійно вибирати вид користування земельної ділянки в межах встановленої для неї категорії та з урахуванням містобудівної документації.
З урахуванням того, що відповідно до Генерального плану міста Ірпінь основним цільовим призначенням наданих у користування позивачу земельних ділянок є землі житлової та громадської забудови, то є підстави для висновку про те, що розміщення на вказаних ділянках житлових об'єктів відповідає вимогам містобудівної документації та не суперечить вимогам земельного законодавства.
Позивач, при цьому, звертає увагу на те, що містобудівні умови та обмеження, видані позивачу у 2016 році, на даний час є чинними.
Підсумовуючи, позивач зазначає, що декларації можуть бути скасовані за результатами перевірка, яка у даному випадку не проводилась, приписи не складалися, а рішення прийняті лише на підставі листів щодо візуального обстеження об'єктів за яким виявлено можливі порушення законодавства та відхилення від містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок. Тобто, на думку позивача, оскаржуване рішення прийнято не за результатами здійснення архітектурно-будівельного контролю, а відповідач діяв не у спосіб, що передбачений ст. 36, ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а відтак, вказане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Під час розгляду справи позивач зазначив, що вимоги до ДАБІ є похідними вимогами, тобто такими, задоволення яких залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги). Позивач вважає, що вилучення із реєстру цих декларацій відбулось на підставі незаконного наказу, а відтак ефективне поновлення порушених прав позивача має відбуватися шляхом відновлення інформації у реєстрі на що і спрямовані вимоги до ДАБІ.
Позиція Відповідача-1 (Інспекції).
Відповідач-1 просить відмовити у задоволенні позову, вважаючи оскаржуване рішення законним та обґрунтованим.
Зазначає, що декларація може бути скасована у разі: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю; виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належного затвердженого проекту або будівельного паспорта.
Отже, на думку відповідача-1, виявлення факту подання недостовірних даних і встановлення під час перевірки порушень - це дві окремі самостійні підстави для скасування декларацій.
Спірний наказ, як зазначає Інспекція, був прийнятий відповідно до постанови КМ України № 466 від 13.04.2011 та виявлених фактів невідповідності використання земельних ділянок містобудівним вимогам та перевищення поверховості будівництва об'єктів дозвільній містобудівній документації, та отриманої інформації, зазначеної у листі відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради № 144 від 11.06.2018 та в листі УП «Ірпінське земельно-кадастрове бюро» № 61818 від 20.06.2018.
Відповідач також зазначає, що до Інспекції надійшло два листа з проханням вжити заходів.
Згідно Схеми зонування м. Ірпінь землі, на яких позивач здійснює будівництво об'єктів відноситься до зони мішаної садибної та малоповерхової житлової забудови Ж-2, та призначена для розташування багатоквартирних 2 - 4 поверхових житлових будинків, супутніх об'єктів повсякденного обслуговування, окремих об'єктів загальноміського значення. Переважними видами використання є житлові 1-3 поверхові будинки садибного типу, окремі багатоквартирні житлові будинки до 4-х поверхів, що існували на момент ведення зонінгу.
На думку відповідача-1, будівництво позивачем здійснюється всупереч цільовому призначенню земельної ділянки, та всупереч приписів містобудівної документації. Зазначається, що замовник вже побудував 17 поверхів при тому, що Містобудівні умови та обмеження в п. 10 основних техніко-економічних показників мають обмеження поверховості - 16, що вказано і в деклараціях про початок виконання будівельних робіт. Наведене, (т.1., а.с. 142), на думку відповідача, свідчить про недостовірність даних, наведених в деклараціях, та виявлено під час містобудівного моніторингу, проведеного відділом містобудування та архітектури.
Між тим, відповідач-1 зазначає, що після скасування декларацій, відповідна особа має право повторно надіслати відповідні документи.
Додатково, відповідач-1 зазначає, що після прийняття оскаржуваного наказу, йому стали відомі додаткові факти, а саме - відповідно до листа ДАБІ від 27.09.2018, у Генпідрядника ТОВ «Інвестиційно-будівельна компанія - 2014» анульована ліцензія на здійснення господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середнім (СС») та значним (СС3). При цьому, відповідач зазначає, що клас об'єкта визначається проектувальником та замовником. Проекти об'єктів у повному обсязі не розроблені. В результаті внесених позивачем змін до намірів забудови (збільшені техніко-економічні показники більш ніж на 10% та зміни поверховості), виникла необхідність коригування проекту та перезатвердження документації, що стало відомо з отриманих після прийняття оскаржуваного наказу листів проектної організації від 27.09.2018 від 09.10.2018.
Тобто, як вбачається з цієї позиції відповідача-1, обставини, встановлені після прийняття оскаржуваного наказу, повинні підтверджувати правомірність оскаржуваного акту, тобто на минуле.
Щодо позовної вимоги до ДАБІ, то, виходячи з із змісту відзиву (т.1, а.с. 144), внесення ДАБІ змін до Єдиного реєстру документів можливо на підставі на підставі документів, визначених у п. 8 наказу № 92 від 24.06.2011 (фактично - п. 8 Положення № 92). Серед цих документів відсутнє рішення суду у зв'язку з чим, як розуміється позиція відповідача-1, суд не може розглядати та вирішувати такого роду відносини.
Позиція Відповідача-2 (ДАБІ України).
Крім іншого, зазначає, що пунктом 3 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 № 92, передбачено, що ведення, адміністрування, функціонування і супроводження програмного забезпечення реєстру, збереження та захист бази даних реєстру, забезпечення доступу до нього органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція. З урахуванням також п. 4 цього Порядку, на думку відповідача-2, внесення відомостей до реєстру має здійснюватися посадовими особами Відділу державної архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ірпінської міської ради. При цьому, зазначено також, що повноваження у сфері спірних відносин щодо контролю, виконання реєстрації документів дозвільного характеру з 31.03.2016 передані Інспекції.
Відтак, ДАБІ вважає, що не порушувала прав позивача та просить відмовити у задоволенні позову.
Позиція третьої особи.
ПП «Нерухомість Ірпеня» по суті зазначає, що є власником вищезгаданих земельних ділянок (к.н. 3210900000:01:175:0189; 3210900000:01:175:0190; 3210900000:01:175:0191; 3210900000:01:175:0192) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки), які за договорами про право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій) були передані позивачу. З цього приводу з позивачем укладені договори від 07.07.2016. Підприємство зазначає, що відповідно до декларацій про початок виконання будівельних робіт позивач розпочав будівництво багатоповерхових житлових будинків. Зазначається також, що підприємство за домовленістю з ОСОБА_4 мало змінити цільове призначення земельних ділянок з "будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" на "для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків". Але, у зв'язку з тим, що ОСОБА_4 в строки обумовлені договорами суперфіцію не підписав додаткові угоди щодо плати за користування земельними ділянками, процедура зміни цільового призначення земельних ділянок була зупинена. Заявник заперечує проти відновлення дії декларацій, що видані на ім'я позивача, та заперечує проти забудови земельних ділянок у зв'язку з тим, що цільове призначення не дозволяє здійснювати багатоквартирну забудову земельних ділянок; позивач вніс недостовірну інформацію у декларації в частині того, що генеральний підрядник виконує будівництво багатоквартирних будинків, хоча ця компанія з 2014 року не має ліцензії на виконання таких робіт; проект будівництва багатоквартирних житлових будинків не пройшов експертизу. Третя особа також звертає увагу, що листом від 27.06.2018 Інспекція повідомила позивача, що декларації скасовані з тих підстав, що виявлені невідповідності використання земельних ділянок містобудівним вимогам та перевищення поверховості будівництва об'єктів дозвільній містобудівній документації, що свідчить про використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.
Представник третьої особи у судовому засіданні підтримав позицію відповідача-1 та просив відмовити у задоволенні позову.
Процесуальні дії, вчинені у справі.
Ухвалою від 05.09.2018 позовну заяву залишено без руху та позивачу надано строк для усунення недоліків позовної заяви.
Ухвалою від 01.10.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи та проведення судового засідання.
Ухвалою від 22.10.2018 відмовлено позивачу у вжитті заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу.
Ухвалою від 22.10.2018, за результатами розгляду клопотань ПП «Нерухомість Ірпеня» та Інспекції, вирішено залучити до участі у справі на стороні відповідачів ПП «Нерухомість Ірпеня», вирішено розглядати справу за правилами загального провадження та призначено проведення підготовчого засідання.
Під час підготовчого провадження, крім іншого, відмовлено у задоволенні клопотань третьої особи: про призначення будівельно-технічної експертизи, про передачу справи за підсудністю до Київського окружного адміністративного суду, про закриття провадження у справі, ухвали щодо чого занесені до протоколів підготовчого засідання.
За результатами підготовчого провадження, 14.03.2019 закінчено підготовче провадження, призначено справу до судового розгляду по суті та, відповідно, закрито підготовче засідання.
Обставини, встановлені судом, зміст спірних відносин.
Заслухавши представників учасників справи, розглянувши подані матеріали, дослідивши та оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, суд встановив наступне.
Так, щодо відносин, які виникли до прийняття оскаржуваного рішення, слід зазначити, що у даному випадку учасниками справи визнаються та не заперечуються факти того, що власником вищезгаданих земельних ділянок є ПП «Нерухомість Ірпеня», факт передачі вказаних ділянок за вищезгаданими договорами в користування позивачу, факти подання позивачем до Інспекції та реєстрації вищезгаданих Декларацій про початок виконання будівельних робіт, їх подальше розміщення в Єдиному реєстру документів, що підтверджується і наявними доказами у справі, а відтак, враховуючи також те, що ці обставини підтверджуються матеріалами справи, вказані обставини є встановленими.
Крім іншого, у вищезгаданих чотирьох Деклараціях по чотирьох об'єктах зазначено: Будівництво багатоквартирного житлового будинку; замовник - ОСОБА_4; поверховість - 16; категорія складності - ІІІ; проект затверджений замовником 19.07.2016; експертиза - не проводилась на підставі ч. 3 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані відділом містобудування та архітектури Ірпінської міської ради 15.07.2016, дата реєстрації - 21.07.2016.
Поверховість у деклараціях (16 поверхів) відповідає вимогам п. 10 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15.07.2016, що стосується усіх чотирьох ділянок. При цьому, згідно Містобудівних умов - граничнодопустима висота будівель 53 м. Намір забудови - нове будівництво. Назва об'єкта будівництва - багатоквартирний житловий будинок. Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. Посилання на містобудівну документацію: Генеральний план міста Ірпінь, затверджений рішенням Ірпінської міської ради № 2639-39-ІV від 20.12.2012; план зонування території м. Ірпінь, затверджений рішенням № 3260-45-VI від 27.06.2013; рішення виконавчого комітету від 14.07.2016. Функціональне призначення земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови.
20.06.2018 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради прийнято наказ № 20 «Щодо скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт» (оскаржуваний наказ).
Наказ прийнято, як у ньому зазначено, відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постанов Кабінету Міністрів № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» від 13.04.2011 та № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011, та виявлених фактів невідповідності використання земельних ділянок містобудівним умовам та перевищення поверховості будівництва об'єктів дозвільній містобудівній документації, та отримання інформації, зазначеної у листі відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради № 144 від 11.06.2018, листі Ірпінського земельного кадастрового бюро № 61/18 від 20.06.2018, та керуючись ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Наведене, відповідно, є правовими підставами прийняття оскаржуваного наказу.
Відповідно до цього наказу скасована реєстрація вищезгаданих Декларацій про початок виконання будівельних робіт.
Спірним наказом також доручено заступнику начальника Інспекції направити наказ до ДАБІ для вилучення відомостей щодо декларації про початок виконання будівельних робіт з Єдиного реєстру документів.
Факт вилучення вказаних Декларацій з Єдиного реєстру документів на підставі спірного наказу учасниками справи не спростовується, не заперечується та підтверджується матеріалами справи.
Щодо листів, на які містить посилання оскаржуваний наказ, слід зазначити, що у листі від 20.06.2018 № 61/18 КП «Ірпінське земельно-кадастрове бюро» зазначено, що вищезгадані земельні ділянки мають наступне цільове призначення: 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Іншої інформації, у т.ч. щодо будь-яких порушень з боку позивача, цей лист не містить.
Що стосується іншого листа на адресу Інспекції, а саме: відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради від 11.06.2018 № 144, у ньому зазначено, що в ході проведення містобудівного моніторингу та після візуального обстеження об'єктів виявлено можливі порушення законодавства та відхилення від містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок на об'єкти за адресою: вулиця Університетська, 1-б, 1-б/1, 1-в, 1-в/1 в м. Ірпінь, Київської області, а саме:
- невідповідність використання вищевказаних земельних ділянок містобудівним вимогам;
- перевищення поверховості будівництва об'єктів дозвільній документації.
Наведене, відповідно, є обставинами, на яких ґрунтується оскаржуване рішення.
Вказаний наказ направлено на адресу позивача супровідним від 20.06.2018 № 2006/3.
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Критерії оцінки рішень та дій суб'єктів владних повноважень визначені ч. 2 ст. 2 КАС України.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції з 15.12.2017) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Саме цим критеріям має відповідати будь-яке юридично значиме рішення суб'єкта владних повноважень.
Окрім того, відповідно ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відтак, обов'язок доведення правомірності будь-якого рішення покладається на суб'єкт владних повноважень.
При цьому, аналіз вказаних норм у сукупності дає підстави для висновку, що суб'єкт владних повноважень не має права, обґрунтовуючи правомірність свого рішення чи дій, посилатися на докази та обставини, які не враховувалися ним при ухваленні рішення чи вчиненні дій, тобто оскаржуване рішення оцінюються судом виходячи з доведеності з боку відповідача-1 тих обставин (фактичних підстав), які існували станом на час прийняття оскаржуваного рішення, і норм права (юридичних підстав), які стали підставою та покладені в основу оскаржуваного рішення, а не вишукані пізніше, що забезпечує при вирішенні спірних взаємовідносин дотримання принципу правової визначеності, як складової принципу верховенства права.
З урахуванням наведеного та щодо норм матеріального права, які регулюють спірні відносини, зокрема, в частині скасування декларацій, слід зазначити, що правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Учасниками справ не спростовується і не заперечується факт передачі 31.03.2016 Інспекції функцій та повноважень ДАБІ України щодо здійснення контролю у сфері спірних відносин відповідно до вимог Закону від 9 квітня 2015 року № 320-VIII, який в основному набрав чинності з 01.09.2015. Спірний наказ прийнято 20.06.2018.
Пунктом 2 Розділу II. «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17 січня 2017 року № 1817-VIII, який в основному набрав чинності 10.06.2017, передбачено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт є чинними до завершення будівництва об'єктів, крім випадків їх скасування відповідно до пункту 3 цього розділу.
Пунктом 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 17 січня 2017 року № 1817-VIII на який, як підставу прийняття наказу відсутнє посилання в останньому, але на який відповідача-1 посилається вже під час розгляду справи в суді, передбачено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт можуть бути скасовані відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у разі:
1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт;
2) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
4) скасування містобудівних умов та обмежень;
5) виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта;
6) виконання будівельних робіт, не передбачених згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт.
У даному випадку, як вбачається із змісту оскаржуваного наказу, у ньому не зазначено конкретної норми права, яка порушена позивачем, що є порушенням принципу правової визначеності, як складової принципу верховенства права, та, відповідно, є порушенням вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, вказує на свавільний характер дій відповідача-1 у зв'язку з прийняттям оскаржуваного акту.
При цьому, у спірному наказі Інспекція посилається також на положення ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції Закону України від 17.01.2017 р. N 1817-VIII (набрав чинності 10.06.2017), яка має назву «Внесення змін до повідомлення або декларації про готовність об'єкта до експлуатації, скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення».
Тобто, вказана стаття не регулює спірних відносин, а регулює відносини, які виникли в рамках Закону від 17.01.2017 р. N 1817-VIII у зв'язку з поданням повідомлень (не декларацій) про початок робіт та, відповідно, вказані положення Закону стосуються повідомлень, обставин, що виникли після набрання чинності вказаним Законом. Наведене додатково вказує на те, що спірний наказ прийнятий не на підставі норм Закону, які регулюють спірні відносини, тобто є протиправним і з цих підстав.
Разом з тим, в контексті доводів учасників справи щодо необхідності, чи відсутності необхідності проведення перевірки для цілей прийняття оскаржуваного наказу, суд, щодо реалізації приписів пункту 3 цього Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 1817-VIII, які власне і регулюють порядок та правила скасування дозволів на початок виконання робіт, вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, відповідач зазначає (т.1, а.с. 140), що відповідно до ст. 41 Закону № 3038-VI на нього покладено функції здійснення архітектурно-будівельного контролю, що не заперечується і учасниками справи. Учасниками справи також не спростовується власне наявність компетенції у відповідача щодо прийняття такого роду рішень (наказів), як рішення (накази) про скасування Декларацій.
Зокрема, ст. 41 зазначеного Закону встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Саме під час проведення перевірок посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право:
проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (п. 4 ч. 3 ст. 41 Закону № 3038);
здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки (п. 10. ч. 3 ст. 41 Закону № 3038).
В контексті реалізації положень п/п. 3 п. 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1817-VIII (щодо встановлення під час перевірки порушень, за наслідками чого можуть бути скасовані декларації), слід зазначити, що відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Кабінетом Міністрів України постановою від 23 травня 2011 р. N 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
Відповідно до п. 5 Порядку № 533 здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України, також передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
При цьому, відповідно до п. 7 Порядку № 533 підставами для проведення позапланової перевірки є, крім іншого: необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів. Попередня редакція п. 7 Порядку № 533 (в контексті дати реєстрації спірних Декларацій), передбачала, що підставою для проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Тобто, перевірка достовірності вказаних даних є окремою самостійною підставою для проведення перевірки, результати якої, оформлені відповідним актом, і можуть бути підставою для скасування реєстрації Декларацій, що враховується і при застосуванні постанови КМ України від 13 квітня 2011 р. № 466.
При цьому, в силу наведеного, вказана перевірка може проводитись протягом трьох місяців з дня подання документів, оскільки суть такої перевірки полягає саме у перевірці відомостей, заявлених початково, що обмежує орган контролю у проведенні перевірок свавільно, протягом всього процесу будівництва. Наведене вказує на те, що перевірка цих обставин після закінчення цього терміну не може проводитись. Однак, у даному випадку має місце врахування та встановлення обставин у спосіб, не встановлений законодавством - шляхом врахування візуального обстеження, а не проведення перевірки.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17 січня 2017 року №1817-VIII та пункту 7 Порядку №553 викладена в постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року по справі №802/685/16-а (К/9901/14506/18).
Таким чином, у випадках, передбачених, як підпунктом 3, так і п/п. 5 пункту 3 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 17 січня 2017 року № 1817-VIII, на які відсутнє посилання в оскаржуваному наказі, але на які відповідач став посилатися вже під час розгляду справи в суді, встановлення порушень та фактів, які можуть бути підставою для скасування реєстрації Декларацій, відбувається лише за результатами проведення перевірки.
Однак, у даному випадку, перевірка об'єкта не проводилась, акт перевірки не складався, що вказує на порушення процедури прийняття рішення, про протиправність прийняття оскаржуваного наказу без проведення перевірки та складання акту перевірки.
Власне сам спірний наказ фактично прийнято на підставі лише листа - від 11.06.2018 № 144 про виявлення іншим органом за результатами візуального обстеження можливих порушень законодавства та відхилення від містобудівних умов. У спірному наказі загально зазначено про виявлення фактів невідповідності використання земельної ділянки містобудівним вимогам та перевищення поверховості будівництва містобудівній документації.
Однак, як спірний наказ, так і вказаний лист - підстава для прийняття наказу, не містять деталізації - у чому ж все-таки полягають порушення, допущені позивачем.
Відтак, доводи, викладені в оскаржуваному наказі є доволі гіпотетичними та неприпустимо спрощеними, ґрунтуються на припущеннях та недоведених обставинах, що дає підстави для висновку про прийняття оскаржуваного акту без з'ясування у встановленому законом порядку обставин, що мали значення для прийняття рішення та мали б бути встановлені за результатами перевірки, а відтак спірний акт не відповідає критерію, визначеному у п. 3 ч. 2 ст. 2 КАС України.
Що ж стосується власне листа від 11.06.2018, то в силу наведених вище висновків суду щодо необхідності дотримання встановленої процедури проведення перевірки, встановлення порушень/фактів та прийняття за результатами перевірки наказу, вказаний лист сам по собі не має юридичної значимості для цілей прийняття спірного наказу та не може бути підставою для прийняття спірного рішення. При цьому, як вже зазначалося, цей лист містить лише припущення щодо можливого допущення порушень містить та складений за результатами візуального моніторингу невідомими особами, органом, який не наділений повноваженнями щодо здійснення архітектурно-будівельного контролю.
Слід додати, що у даному випадку, у наказі не йде мова про подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації та учасники справи напроти - зазначають, що поверховість (16) у Декларації відповідає вимогам містобудівних умов, а відтак взагалі відсутні підстави для застосування у спірних відносинах п/п. 5 пункту 3 Розділу II Закону № 1817-VIII, на чому у відзиві на позов зазначає відповідач-1, не зазначаючи про це, однак, в оскаржуваному наказі.
Як вже зазначалося, проведення фотофіксації також можливе під час проведення перевірки, а відтак, надані до матеріалів справи фото, здійснені поза межами перевірки, не мають правового значення та не можуть бути прийняті до уваги. Більш того, вказані фото взагалі не містять відомостей, які б пов'язували ці фото з вищезгаданими об'єктами.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Дослідивши матеріали справи, проаналізувавши вищезазначені правові норми, суд приходить до висновку, що відповідачем-1 не доведено правомірності оскаржуваного рішення, позовні вимоги позивача у цьому аспекті є законними та обґрунтованими у зв'язку з чим підлягають задоволенню.
Що стосується вимог до відповідача-2, слід зазначити, що відповідно до ч. 3 ст. 34 Закону № 3038 відповідач-2 веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
Порядок ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів затверджений наказом Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24 червня 2011 року № 92 (Порядок № 92).
Відповідно до п. 3 цього Порядку ведення, адміністрування, функціонування і супроводження програмного забезпечення реєстру, збереження та захист бази даних реєстру, забезпечення доступу до нього органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
У даному випадку, на підставі протиправного наказу відомості щодо Декларацій виключені з Єдиного реєстру документів, що визнається учасниками справи, що, відповідно, зумовлює необхідність поновлення у Єдиному реєстрі документів відомостей щодо протиправно скасованих Декларацій, що є ефективним способом поновлення порушених прав позивача.
У той же час, як вбачається з відзиву відповідача-2, така функція перекладається на відповідача-1 (т.1, а.с. 176). У свою чергу, відповідач-1 взагалі заперечує можливість поновлення даних в Єдиному реєстрі на підставі судового рішення (т.1, а.с. 143-144), що вказує на невизнання права позивача на поновлення у реєстрі відомостей щодо протиправно скасованих декларацій за судовим рішенням та вказує на очевидну необхідність вжиття судом заходів ефективного захисту та поновлення порушених прав позивача у зв'язку з тим, оскільки в іншому випадку завдання та мета адміністративного судочинства не будуть виконані/досягнуті.
В контексті наведеного, суд зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У даному випадку, забезпечуючи виконання завдань та досягнення мети адміністративного судочинства, ефективного захисту та поновлення прав позивача, враховуючи те, що вимоги до відповідача-2 є похідними від вимог до відповідача-1, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позову в цій частині шляхом зобов'язання ДАБІ України відновити реєстрацію вищезгаданих декларацій датою їх реєстрації. Застосування такого заходу захисту прав позивача шляхом відновлення записів про реєстрацію декларації відповідає і правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 24 січня 2019 року по справі №802/685/16-а.
Наведені відповідачами та третьою особою доводи та надані матеріали, досліджені судом, не спростовують наведених висновків суду та не доводять зворотного. У взаємозв'язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Що ж стосується посилання Інспекції на додаткові обставини, які стали їй відомі після прийняття оскаржуваного наказу, слід зазначити, що оцінка оскаржуваного акту на відповідність вимогам законодавства здійснюється судом виходячи з тих обставин та підстав, які покладені в основу спірного акту, визначені ним, що є очевидним, оскільки приймаючи певний акт, відповідний орган в силу ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов'язаний мати на це підстави, як правові так і фактичні. Наведена позиція відповідає вимогам ч. 2 ст. 77 КАС України. Оцінка інших обставин на підставі додаткових доказів знаходиться поза межами компетенції суду, оскільки ці обставини та докази не враховувались при прийнятті спірного рішення.
У свою чергу, нездатність державного органу або органу місцевої влади забезпечити виконання власних функцій, у т.ч. щодо проведення перевірки, не може бути підставою для виправдання дій щодо прийняття спірного акту поза межами встановлених правил та процедур.
Відтак, враховуючи вищевикладене у сукупності, суд приходить до висновку про задоволення позову у повному обсязі.
Керуючись положенням ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 251, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В И Р І Ш И В:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати у повному обсязі наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради 08200, Київська область, м. Ірпінь, вул. Шевченка, 2-а, код ЄДР: 37471912) від 20.06.2018 № 108 «Щодо скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт», яким скасовано реєстрацію наступних декларацій про початок виконання будівельних робіт:
№ КС083162030922 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030938 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б/1 (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030897 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в/1 (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030988 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б (замовник - ОСОБА_4).
Зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (01133, м. Київ, бул. Лесі Українки, 26, код ЄДР: 37471912) відновити у Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів - реєстрацію наступних Декларацій про початок виконання будівельних робіт датою їх реєстрації:
№ КС083162030922 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030938 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б/1 (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030897 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-в/1 (замовник - ОСОБА_4);
№ КС083162030988 від 21.07.2016 на об'єкт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_2-б (замовник - ОСОБА_4).
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII).
Суддя О.А. Кармазін
