ПОСТАНОВА
Іменем України
27 березня 2019 року
Київ
справа № 826/15456/17
провадження №№ К/9901/61099/18, К/9901/61504/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Міністерства охорони здоров'я України до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, за участю третіх осіб: Всеукраїнська екологічна громадська організація «МАМА-86», Асоціація «Українське Хризотилове об'єднання», Товариство з обмеженою відповідальністю «Завод «Дніпровська хвиля», про визнання протиправними дій та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Всеукраїнської екологічної громадської організації «МАМА-86» та Міністерства охорони здоров'я України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 7 серпня 2018 року у складі колегії суддів: Троян Н. М. (головуючий), Костюк Л. О., Файдюк В. В.
І. Суть спору:
1. У листопаді 2017 року Міністерство охорони здоров'я України (далі також позивач, МОЗ України) звернулося до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України (далі також ДРС), за участю третіх осіб: Всеукраїнської екологічної громадської організації (далі також ВЕГО «МАМА-86», Асоціація «Українське Хризотилове об'єднання», Товариство з обмеженою відповідальністю (далі також ТОВ) «Завод «Дніпровська хвиля», в якому просило:
1.1. визнати дії Державної регуляторної служби України щодо направлення до Міністерства юстиції України повідомлення, оформленого листом від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 протиправними;
1.2. скасувати наказ Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 року № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту» та зобов'язати відновити державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Міністерством юстиції України винесено незаконний наказ, яким скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570. Скасованим наказом була передбачена заборона використання азбесту в Україні як такого, що має вкрай негативний вплив на життя людей.
3. Представник Міністерства юстиції України проти позовних вимог заперечував. Обґрунтовуючи своїх заперечення зазначав що до Міністерства юстиції України надійшло повідомлення Державної регуляторної служби України, викладене в листі від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 про виявлення обставин, визначених в частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що є підставою для перегляду реєстрації нормативно-правового акта.
3.1. Згідно із зазначеним повідомленням, з огляду на виявлення додаткових обставин щодо настання негативних наслідків для окремих вітчизняних підприємств азбестоцементної та азбестопереробної галузей, а також будівельної галузі під час застосування механізму державного регулювання, передбаченого наказом МОЗ № 339, а також за результатами додаткового аналізу його положень Державною регуляторною службою України встановлено, що редакція наказу МОЗ № 339 містить окремі положення, які містять ознаки регуляторного характеру, що безпосередньо впливає на господарську діяльність відповідних суб'єктів господарювання.
3.2. За повідомленням Державної регуляторної служби України практичне застосування положень наказу МОЗ № 339 ставить під загрозу не тільки існування азбестоцементної галузі України, а й будівельної галузі, що позбавляє тисячі громадян робочих місць та суттєво зменшує надходження до державного бюджету України та спричинить ряд негативних наслідків, а саме: зупинення азбестоцементної та азбестопереробної галузей України; відсутність матеріалу для швидкого ремонту як у цивільних, так і у військових цілях, зокрема, в зоні проведення антитерористичної операції; суттєве збільшення витрат для сільськогосподарських, зокрема птахофабрик та тваринницьких ферм, які є основними споживачами азбестоцементного шиферу; додаткові витрати на заміну покрівель з азбестоцементного шиферу на об'єктах сектору саціального значення (дошкільні навчальні заклади, лікувально-профілактичні заклади культури, мистецтва і спорту тощо); додаткові витрати українських домогосподарств із заміни шиферу на металочерепицю; додаткові витрати на азбестоцементного шиферу, які на сьогодні не передбачені ні державним бюджетом України, ні місцевими бюджетами.
3.3. На виконання п. 4 протоколу наради від 23 червня 2017 року під головуванням віце-прем'єр-міністра України-Міністра економічного розвитку і торгівлі Кубіва С.І. щодо стану азбестової галузі України Міністерство юстиції листом від 06 липня 2017 року № 25366/12569-0-26-17/10.1 звернулося до Міністерства охорони здоров'я України з вимогою негайно внести зміни до наказу МОЗ № 339, та нормативно-правовий акт з порушеного питання, погоджений заінтересованими органами, подати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
3.4. Однак, Міністерством охорони здоров'я України не вжито відповідних заходів внесення змін до наказу МОЗ № 339 та нормативно-правового акта з порушеного питання та на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України не подано.
3.5. Таким чином, Міністерство юстиції України вважає, що скасування рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ України № 339, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570, було здійснено з дотриманням усіх необхідних процедур, встановлених чинним законодавством.
4. Представник відповідача - Державної регуляторної служби України також проти позовних вимог заперечував та просив суд відмовити в їх задоволенні, оскільки наказ № 339 не погоджувався із ДРС.
4.1. З урахуванням вказаної обставини, на підставі повноважень, визначених статтею 25 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) та пп. 10 п. 4 Положення про Державну регуляторну службу України від 24 грудня 2014 року № 724, ДРС було повідомлено Міністерству юстиції України про виявлення вищевказаних обставин за яких наказ № 339 не міг бути прийнятий, що обумовлює необхідність вжиття заходів, передбачених частиною другою та частиною третьою статті 25 Закону № 1160-IV. Позивач не обґрунтував, яким чином діями ДРС було порушено його права.
5. В свою чергу, представник третьої особи ВЕГО «МАМА-86» позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.
5.1. Обґрунтовуючи свою позицію представник зазначив, що зауваження Державної регуляторної служби України щодо виявлення обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону № 1160-IV є надуманими, оскільки перед затвердженням оспорюваного наказу щодо затвердження ДСанПіН, МОЗ України здійснило: аналіз його впливу, проект акта був оприлюднений, поданий на погодження із уповноваженим органом. Уповноваженим органом було прийнято рішення щодо його погодження.
5.2. Затверджені МОЗ України Державні санітарні норми і правила «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест» передбачали для підприємств перехідний період і можливість для підприємств та громадян подальше використання матеріалів та виробів, що містять азбест і використовуються, - до їх заміни або утилізації.
5.3. МОЗ України, затверджуючи Державні санітарні норми і правила «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», враховувало світову практику поводження зі всіма виду азбесту, в тому числі із хризотиловим, який застосовується в Україні.
5.4. Виробники азбестовмісної продукції наводять аргументи щодо безпечності хризотилового азбесту і того, що в Україні не зафіксовано жодного випадку професійного захворювання, пов'язаного із поводженням з азбестом.
5.5. Але, у червні 2005 року докер-механізатор, як позивач звернувся до суду (справа № 22ц-3190/2007) з позовом до ДП «Іллічівський морський торгівельний порт» про визнання наявності у нього професійного захворювання у вигляді мезотеліоми; про зобов'язання ДП «ІМТП» оформити акт за формою П4 на підставі висновку центральної лікувальної комісії Українського профпатологічного центру клініки професійних захворювань Інституту медицини праці Академії медичних наук України № 4510 від 04 листопада 2004 р.; про зобов'язання ДП «ІМТП» направити позивача на медико-соціальну комісію для встановлення причин інвалідності, відсотків втрати професійної працездатності і підтвердження наявності факту моральної шкоди, нанесеної позивачеві внаслідок професійного захворювання. В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що з 15 березня 1970 року по 12 квітня 2005 року (більше 35 років) він працював у ДП «ІМТП» докером-механізатором. Центральна лікувальна комісія українського профпатологічного центру клініки професійних захворювань Інституту медицини праці Академії медичних наук України 02 листопада 2004 року надала висновок про те, що у позивача лівостороння мезотеліома плеври І-ІІ ст. Захворювання визнано професійним з урахуванням профмаршруту, вимог праці, наявності у повітрі робочої зони азбестованого пилу в концентраціях, що перевищують ПФК.
5.6. Рішенням Іллічівського міського суду Одеської області від 24 липня 2006 року фактично було підтверджено, що у період з 08 червня 1970 року по 09 червня 1981 року позивач, який працював у ДП «ІМТП» докером-механізатором, розвантажував вантажі, у тому числі й азбест, який був упакований у джутові мішки і під час його перевантажування була наявною висока концентрація азбестового пилу.
5.7. Враховуючи, що Україна і надалі через морські порти здійснює експортний транзит азбесту до третіх країн, ставлячи під загрозу життя громадян, ВЕГО «МАМА-86» підтримує вимоги наказу Міністерства охорони здоров'я України від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
5.8. Представники третіх осіб - Асоціації «Українське Хризотилове об'єднання» та ТОВ «Завод «Дніпровська хвиля» заперечували проти задоволення позовних вимог, оскільки вважають, що прийняття наказу МОЗ № 399 ставить під загрозу існування азбестоцементної галузі України та всієї будівельної галузі, вважають, що відповідачі діяли правомірно, у межах передбачених чинним законодавством, ДРС діяла в межах її дискреційних повноважень. Позивач видав наказ МОЗ № 399 з перевищенням меж його повноважень, порушенням положень Цивільного кодексу України і порушенням законодавчих гарантій ведення господарської діяльності, з порушення правил і процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», прав виробників та споживачів азбестоцементної продукції. Позивачем не доведено небезпечність хризотилу.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 травня 2018 року позов задовольнив частково.
6.1. Визнав протиправним та скасував наказ Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 р. № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту».
6.2. В іншій частині позовних вимог відмовив.
7. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що жодна з обставин визначених частиною першою статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не може бути підставою для скасування Наказу МОЗ № 339, а тому його реєстрацію слід вважати вчиненою у відповідності до вимог чинного законодавства.
7.1. Відтак, наказ Міністерства юстиції України від 11.09.2017 № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
7.2. Щодо позовних вимог у частині зобов'язання відновити державну реєстрацію Наказу МОЗ від 29.03.2017 № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570, суд першої інстанції дійшов висновку що вони задоволенню не підлягають, оскільки скасування оскаржуваного наказу є наслідком того, що Міністерство юстиції України має відновити його дію шляхом державної реєстрації.
8. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 7 серпня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року в частині задоволення позовних вимог скасував.
8.1. Прийняв нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Міністерства охорони здоров'я України до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, третя особа на стороні позивача: Всеукраїнська екологічна громадська організація (ВЕГО) «Мама-86», треті особи на стороні відповідача: Асоціація «Українське Хризотилове об'єднання», Товариство з обмеженою відповідальністю «Завод «Дніпровська Хвиля» про визнання протиправним та скасування наказу - відмовив в частині задоволення позовних вимог.
8.2. В решті - рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року залишив без змін.
9. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Міністерством юстиції України наказом від 11 вересня 2017 року № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта» в межах повноважень з дотриманням всіх необхідних процедур, встановлених чинним законодавством України, правомірно скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ № 339, про що повідомлено Міністерство охорони здоров'я України листом від 12 вересня 2017 року № 35422/9774-0-26-17/10.1 про скасування рішення про державну реєстрацію наказу.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Представник позивача - МОЗ України та представник третьої особи - ВЕГО «МАМА-86» подали касаційні скарги, в яких посилаються на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права.
11. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційних скаргах скаржники наполягають на тому, що Міністерством юстиції України винесено незаконний наказ, яким скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570. Скасованим наказом була передбачена заборона використання азбесту в Україні як такого, що має вкрай негативний вплив на життя людей.
12. У скаргах представники МОЗ України та ВЕГО «МАМА-86» просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Верховний Суд ухвалою від 10 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою Всеукраїнської екологічної громадської організації (ВЕГО) «МАМА-86» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2018 року у справі № 826/15456/17 (К/9901/61099/18).
14. Ухвалою від 19 вересня 2018 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за скаргою Міністерства охорони здоров'я України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року (К/9901/61504/18).
15. Оскільки касаційні скарги подані в одній адміністративній справі та ті самі судові рішення, їх розгляд вирішено здійснювати в одному провадженні.
16. Представники відповідачів та третіх осіб надали заперечення на касаційні скарги, в яких посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останніх просять залишити скарги без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
17. Як убачається з матеріалів справи, наказом Міністерства охорони здоров'я України від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест» (далі - наказ МОЗ № 339), прийнятим відповідно до пункту 10 Глобального плану дій з охорони здоров'я працюючих на 2008-2017 роки, прийнятого на шістнадцятій сесії Всесвітньої асамблеї охорони здоров'я (резолюція WHO 60.26 від 23 травня 2007 року), пункту 10 Пармської декларації з навколишнього середовища та охорони здоров'я, прийнятої представниками держав - членів Європейського регіону ВООЗ на П'ятій міністерській конференції з навколишнього середовища та охорони здоров'я, статті 22 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», абзацу третього підпункту 12 пункту Положення про Міністерство охорони здоров'я України , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №267, затверджено Державні санітарні норми і правила «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест».
18. Абзацами другим та третім пункту 1 розділу І вказаних Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», встановлено, що забороняється виробництво та використання азбесту незалежно від його виду та азбестовмісних виробів і матеріалів в технологічних процесах та при проведенні будівельно-монтажних робіт.
18.1. Як виняток, матеріали та вироби, що містять азбест і вже використовуються, можна й надалі використовувати до їх заміни або утилізації.
18.2. Азбестовмісні ізоляційні матеріали та вироби низької щільності (1 с\ґ) підлягають першочерговій заміні та утилізації.
19. Наказом Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 року № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту» (який є предметом оскарження в цій справі) скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
20. Підставою для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта стало повідомлення Державної регуляторної служби України, викладене в листі від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17, про виявлення обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
21. Так, Державна регуляторна служба України, в своєму повідомленні від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 зазначила про те, що практичне застосування положень наказу МОЗ № 339 ставить під загрозу не тільки існування азбестоцементної галузі України, а й будівельної галузі, що позбавляє тисячі громадян робочих місць та суттєво зменшує надходження до державного бюджету України та спричинить ряд негативних наслідків, а саме: зупинення діяльності азбестоцементної та азбестопереробної галузей України; відсутність доступного матеріалу для швидкого ремонту як у цивільних, так і у військових цілях, зокрема в зоні проведення антитерористичної операції; суттєве збільшення витрат для сільськогосподарських підприємств, зокрема птахофабрик та тваринницьких ферм, які є основними споживачами азбестоцементного шиферу; додаткові об'єкти сектору соціального значення дошкільні навчальні заклади, лікувально-профілактичні установи, заклади культури, мистецтва і спорту тощо; додаткові витрати українських домогосподарств із заміни шиферу на метало черепицю; додаткові витрати на утилізацію азбестоцементного шиферу, які на сьогодні не передбачені ні державним бюджетом України, ні місцевими бюджетами.
22. Крім того, згідно із зазначеним повідомленням, з огляду на виявлення додаткових обставин щодо настання негативних наслідків для окремих вітчизняних підприємств азбестоцементної та азбестопереробної галузей, а також будівельної галузі під час застосування механізму державного регулювання, передбаченого наказом МОЗ № 339, а також за результатами додаткового аналізу його положень Державною регуляторною службою України встановлено, що редакція наказу МОЗ № 339 містить окремі положення, які мають ознаки регуляторного характеру, що безпосередньо впливає на господарську діяльність відповідних суб'єктів господарювання.
23. При цьому колегія суддів звертає увагу, що на виконання п. 4 протоколу наради від 23 червня 2017 року під головуванням Першого віце-прем'єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України Кубіва С.І. щодо стану азбестової галузі України, Міністерство юстиції України листом від 06 липня 2017 року № 25366/12569-0-26-17/10.1 зверталося до Міністерства охорони здоров'я України з вимогою невідкладно внести зміни до наказу Міністерства охорони здоров'я України № 339 та нормативно-правовий акт з порушеного питання, погоджений із заінтересованими органами, подати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
24. Однак, як свідчать матеріали справи, Міністерством охорони здоров'я України не було вжито відповідних заходів щодо внесення змін до наказу № 339 та нормативно-правового акта з порушеного питання про державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
25. На підставі викладеного, Міністерством юстиції України наказом від 11 вересня 2017 року № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта» скасовано рішення про державну реєстрацію наказу та повідомлено Міністерство охорони здоров'я України листом від 12 вересня 2017 року № 35422/9774-0-26-17/10.1) про скасування рішення про державну реєстрацію наказу.
26. Міністерством охорони здоров'я України листом від 27 вересня 2017 року № 05.1-08/25644 (вх. № 19088-0-26-17 від 29.09.2017) подано скаргу на рішення Міністерства юстиції України щодо скасування рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ № 339, яка залишена Міністерством юстиції України без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.
29. Згідно статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
29.1. Згідно статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
29.2. Прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
29.3. Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
29.4. Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.
30. Відповідно до статті 21 Закону №1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
31. Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.
32. Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту уповноваженим органом.
33. Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.
34. Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.
35. Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.
36. У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник цього проекту може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу.
37. Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.
38. Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.
39. Відповідно до статті 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
40. У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.
41. Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.
42. Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (надалі - Положення № 731).
43. У відповідності до п. 1 Положення № 731 державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та цього Положення.
44. Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
45. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер (п. 2 Положення № 731).
46. Згідно п. 4 Положення № 731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
47. Абзацем 1 п. 6 Положення № 731 визначено, що державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади здійснює Мін'юст.
48 Державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, передбачених пунктами 8, 9 цього Положення (п. 11 Положення № 731).
49. Пунктом 13 Положення № 731 встановлено, що у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт, порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси, громадян, підприємств, установ або організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки.
50. Отже, виключно Міністерство юстиції України за наслідками правової експертизи нормативно-правового акту робить висновок щодо наявності підстав для його державної реєстрації.
51. Відповідно до п. 17 Положення № 731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку з:
а) виявленням обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта;
б) набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині;
в) одержанням повідомлення від Державної регуляторнї служби України (ДРС) про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» або повідомлення ДРС про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відповідно до частини восьмої статті 28 зазначеного Закону»;
в№) одержанням висновку Мін'юсту, головних територіальних управлінь юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;
г) виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.
52. Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.
53. У відповідності до статті 3 Закону № 1160-IV сфера дії цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
54. Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям: постанов Верховної Ради України; актів Національного банку України, за винятком нормативно-правових актів Національного банку України, які спрямовані на виконання ним функцій, визначених пунктами 4, 6, 7, 9, 11 та 17 статті 7 Закону України «Про Національний банк України», і мають ознаки регуляторного акта; актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, за винятком тих, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 6, 7, 9, 11 - 13, 14, 16, 17, 21, 22, 24 - 26, 30, 30 1, 34 та 37 8 частини другої статті 7 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», та мають ознаки регуляторного акта; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що спрямовані па виконання нею повноважень, визначених пунктами 4, 6, 8, 16, 18, 19, 21 та 22 частини першої статті 28 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», та мають ознаки регуляторного акта; актів Рахункової палати, Центральної виборчої комісії та Національної служби посередництва і примирення; стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, за винятком випадків, коли положення стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, прийнятих органами державної влади та органами місцевого самоврядування, маючи у передбачених законом випадках обов'язковий характер, встановлюють вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; санітарних норм, державних норм і правил у сфері містобудування, у тому числі державних будівельних норм, державних норм і правил пожежної безпеки, у тому числі загальнодержавних, міжгалузевих, галузевих нормативних актів з питань пожежної безпеки, державних міжгалузевих та галузевих нормативних актів про охорону праці, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, нормативних документів з метрології, затверджених центральними органами виконавчої влади, фармакопейних статей, Державної Фармакопеї України, технологічних регламентів виготовлення лікарського засобу, за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації, а також з питань мобілізації та демобілізації; актів, що містять державну таємницю України; актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи; актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти; актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги; актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку, прогнозування потенційних витрат на реалізацію такого процесу, а також фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
55. Таким чином, сфера дії Закону включає в себе: господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб'єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
56. Господарський кодекс наступним чином визначає сферу господарських відносин - господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між суб'єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
57. При цьому під господарською діяльністю розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
58. Господарський кодекс розрізняє наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.
59. Слід наголосити, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб'єктів господарювання.
60. Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб'єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов'язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
61. Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб'єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб'єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов'язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.
62. Як вбачається зі змісту Державних санітарних норм і правил, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 339, останній фактично заборонив виробництво та використання азбесту незалежно від його виду та азбестовмісних виробів та матеріалів в технологічних процесах та при проведенні будівельно-монтажних робіт. Як виняток, матеріали та вироби, що містять азбест і вже використовуються, можна й надалі використовувати до їх заміни або утилізації. Азбестовмісні ізоляційні матеріали та вироби низької щільності (1г/см3) підлягають першочерговій заміні та утилізації
VI. Позиція Верховного Суду
63. Згідно частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
64. З матеріалів касаційних скарг убачається, що рішення суду апеляційної інстанції оскаржується лише в частині відмови у задоволення позовних вимог, а тому перевіряється судом касаційної інстанції лише в цій частині.
65. Враховуючи наведені норми діючого законодавства та встановлені судами фактичні обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що наказ Міністерства охорони здоров'я України № 339 є регуляторним актом та підпадає під сферу дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
66. При цьому судом відхиляються доводи скаржників, що під час підготовки проекту Наказу МОЗ № 339 були дотримані вимоги, передбачені у частині першій статті 25 Закону №1160-IV, оскільки проект наказу опубліковано на офіційному веб-сайті МОЗ України для громадського обговорення, за результатами яких, жодних зауважень та пропозицій не надходило та такий Наказ погоджено із уповноваженим органом Державною регуляторною службою України, з огляду на таке.
67. Постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 затверджено Положення про Державну регуляторну службу України (надалі - Положення № 724), відповідно до пункту 1 якого Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
68. Згідно пп. 10 п. 4 Положення № 724 ДРС відповідно до покладених на неї завдань повідомляє органи виконавчої влади, їх посадових осіб, уповноважених на прийняття або схвалення регуляторних актів про виявлення встановлених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» обставин, за яких регуляторні акти не можуть бути прийняті або схвалені, а якщо зазначені регуляторні акти підлягають державній реєстрації в органах юстиції, - повідомляє також відповідні органи юстиції, до компетенції яких належить здійснення державної реєстрації таких регуляторних актів.
69. З матеріалів справи вбачається, що Державна регуляторна служба України зверталась до МОЗ з листами від 18 січня 2017 року № 238/0/20-17 та від 30 травня 2017 року № 3797/0/20-17, в яких вказала, що проект Наказу № 339 не підпадає під сферу дії статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
70. Однак, зважаючи на звернення Асоціації «Українське Хризотилове об'єднання» щодо настання негативних наслідків для підприємств азбестоцементної та азбестопереробної галузей, Державна регуляторна служба України листом від 27 червня 2017 року № 4889/0/20-17 просила Міністерство юстиції України залишити без розгляду лист від 30 травня 2017 року № 3797/0/20-17, згідно з яким проект зазначеного наказу відповідно до вимог статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» було визнано таким, що не підпадає під сферу дії цього Закону.
71. Відповідно до частини третьої статті 25 Закону № 1160-IV якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.
72. Згідно пп. «в» п. 17 Положення № 731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку із одержанням повідомлення від ДРС про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
73. Враховуючи, що наказ Міністерства охорони здоров'я України № 339 «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест» є регуляторним актом, Державна регуляторна служба направила до Міністерства юстиції лист від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 з повідомленням обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, відсутності аналізу регуляторного впливу, що є підставою для скасування регуляторного акту.
74. Листом від 18 серпня 2017 року № 31836/16018-0-26-17/10.1 Міністерство юстиції України звернулося до Державної регуляторної служби з проханням надати завірену в установленому порядку копію проекту наказу Міністерства охорони здоров'я України № 339, який було надано на погодження до Державної регуляторної служби та за результатами опрацювання якого були надані листи від 18 січня 2017 року № 238/0/20-17, від 30 травня 2017 року № 3797/0/20-17, згідно з якими проект зазначеного наказу відповідно до вимог статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» було визнано таким, що не підпадає під сферу дії цього Закону, для проведення перевірки, передбаченої частиною третьою статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
75. При цьому судом апеляційної інстанції встановлено, що будь-яких погоджень чи рішень про відмову в погодженні проекту Наказу Міністерства охорони здоров'я України № 339 Державна регуляторна служба не надавала.
76. У зв'язку з цим, Державною регуляторною службою листом від 28 серпня 2017 року № 7407/0/20-17 надано копії проектів наказу Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження Державних санітарних норм і правил «Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест», що надсилались листами Міністерства охорони здоров'я України від 15 грудня 2016 року № 05.1-13/32678 та від 17 травня 2017 року № 05.1-13/3271 до Державної регуляторної служби України.
77. З урахуванням встановлених обставин у справі, Верховний Суд дійшов висновку, що Міністерством юстиції України наказом від 11 вересня 2017 року № 2859/5 «Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта» в межах повноважень, із дотриманням всіх необхідних процедур, встановлених чинним законодавством України, правомірно скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ № 339, про що повідомлено Міністерство охорони здоров'я України листом від 12 вересня 2017 року № 35422/9774-0-26-17/10.1 про скасування рішення про державну реєстрацію наказу.
78. Доводи касаційних скарг таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
79. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
80. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
81. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційні скарги Всеукраїнської екологічної громадської організації «МАМА-86» та Міністерства охорони здоров'я України залишити без задоволення.
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду прийняту 7 серпня 2018 року у справі № 826/15456/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець
