Єдиний державний реєстр судових рішень
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 580/8729/21
адміністративне провадження № К/990/31741/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021 (головуючий суддя Паламар П.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023 (головуючий суддя Кобаль М.І., судді Костюк Л.О., Чаку Є.В.)
у справі №580/8729/21
за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, який діє в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу,
до Сагунівської сільської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У жовтні 2021 заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу звернувся до суду з позовом, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Сагунівської сільської ради Черкаського району, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами 49.288880,32.383785 площею 310 кв.м, висотою 1 м та 49.290242,32.382813 площею 560 кв.м, висотою 1 м, на земельній ділянці, розташованій в адміністративних межах Сагунівської сільської ради;
1.2. зобов`язати Сагунівську сільську раду вжити заходів щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами 49.288880,32.383785 площею 310 кв.м, висотою 1 м та 49.290242,32.382813 площею 560 кв.м, висотою 1 м, на земельній ділянці, розташованій в адміністративних межах Сагунівської сільської ради.
2. Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з даним позовом посилаючись на те, що Державною екологічною інспекцією (далі - Держекоінспекція) неодноразово здійснювалися заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, складалися акти з зафіксованими порушеннями природоохоронного законодавства щодо поводження з відходами на території с. Сагунівка, складались приписи та застосовувались штрафи, однак Сагунівською сільською радою не вжито будь-яких заходів направлених на усунення порушень. Зазначене стало підставою звернення заступника прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави.
3. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023, позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 3 частини 4 статті 169 КАС України.
4. Ухвалюючи рішення про повернення позовної заяви, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, а тому він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в цьому спорі. Суд визнав безпідставними твердження заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, що подання позову пов`язане з тим, що законні вимоги центрального орган виконавчої влади не виконуються відповідачем, а тому цей позов заявлений в інтересах держави прокурором, оскільки уповноваженим органом Держекоінспекції складались акти перевірки, приписи та протоколи про адміністративні правопорушення.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі стало неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
5.2. Прокурор також зазначив, що судом апеляційної інстанції не були враховані висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/15 про застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а також правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 01.06.2021 у справі №0440/6514/18, від 28.04.2021 у справі №160/13338/20, від 19.05.2021 у справі №280/3341/20, від 09.06.2021 у справі №640/8975/20, від 16.07.2021 у справі №814/208/16, від 16.03.2021 у справі №640/14903/19 щодо наявності обставин та підстав, за якими прокурор уповноважений здійснювати захист інтересів держави в суді через уповноважені державою органи у спірних правовідносинах.
5.3. Скаржник вказує, що сам факт незвернення Держекоінспекцією із заявою до суду свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, не вживає дієвих заходів щодо припинення порушень природоохоронного законодавства, чим завдається шкода навколишньому природному середовищу та економічним інтересам держави.
5.4. Суди не надали належної оцінки цій обставині, а тому дійшли помилкових висновків про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду
6. Відзив на касаційну скаргу від Державної екологічної інспекції Центрального округу не надходив, однак до суду направлено клопотання, в якому просила розглядати справу без її участі, а також підтримала касаційну скаргу.
7. Відповідач відзив на касаційну скаргу не направив, хоча був належним чином повідомлений про відкриття касаційного провадження у цій справі.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.
10. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
11. З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
12. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
13. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
14. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
15. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
16. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
17. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
18. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
19. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
20. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
21. Колегія суддів звертає увагу, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
22. Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини 2 статті 129 Конституції України).
23. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18, від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21.
24. Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
25. Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
26. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
27. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення безпечного для життя та здоров`я населення довкілля, гарантованого Конституцією України, зокрема шляхом зобов`язання органу місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища на території відповідної територіальної громади.
28. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним із поняттям «інтереси держави», з огляду на таке.
29. Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
30. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави (стаття 16 Конституції України).
31. Згідно з частиною першою статті 27 Основного Закону України кожна людина має невід`ємне право на життя.
32. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
33. Статтею 1 Закону України «Про охорону земель» визначено, що охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
34. Стаття 35 цього ж Закону зобов`язує власників і землекористувачів, в тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від забруднення, уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
35. Згідно з частинами 1 та 2 статті 45 Закону України «Про охорону земель» господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання.
36. Відповідно до частини 3 статті 46 Закону України «Про охорону земель» забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об`єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров`я людини.
37. Законом України «Про відходи» визначено правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України.
38. Відповідно до статті 1 Закону України «Про відходи» відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення; небезпечні відходи - відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними; виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів; власник відходів - фізична або юридична особа, яка відповідно до закону володіє, користується і розпоряджається відходами; побутові відходи - відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов`язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення; тверді відходи - залишки речовин, матеріалів, предметів, виробів, товарів, продукції, що не можуть у подальшому використовуватися за призначенням.
39. Згідно з частинами 1 та 2 статті 9 Закону України «Про відходи» суб`єктами права власності на відходи є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, підприємства, установи та організації усіх форм власності, територіальні громади, Автономна Республіка Крим і держава. Територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).
40. Крім того, згідно з частиною 2 статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
41. Також колегія суддів звертає увагу, що екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
42. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі № 520/16518/2020, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21 та від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21.
43. Стосовно наявності підстав, визначених частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
44. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
45. Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
46. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовано прокурором тим, що Державною екологічною інспекцією неодноразово здійснювалися заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, складалися акти з зафіксованими порушеннями природоохоронного законодавства щодо поводження з відходами на території с. Сагунівка, складались приписи та застосовувались штрафи, однак Сагунівською сільською радою не вжито будь-яких заходів направлених на усунення порушень. Оскільки відповідачем не виконуються законні вимоги центрального органу виконавчої влади, цей позов заявлений в інтересах держави прокурором.
47. Як вбачається із матеріалів позовної заяви, в обґрунтовування права на звернення прокурора з цим позовом також вказувалось на те, що повідомленням Держекоінспекції №03.2-18/5219 від 01.10.2021 вимоги другого припису №48/03/2-11/2021 від 27.07.2021 Сагунівською сільською радою не виконані, сміттєзвалище не ліквідовано.
Також прокурор у своїй позовній заяві зазначав, що всупереч приписів законів Держекоінспекцією не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання Сагунівської сільської ради вчинити дії щодо вжиття заходів по ліквідації сміттєзвалища. Згідно листа Держекоінспекції від 19.08.2021 інспекція із позовом до суду не зверталась у зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.
48. Однак ці обставини судами попередніх інстанцій враховані не були.
49. Спеціальним законом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища».
50. Згідно з пунктом «а» частини 1 статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами.
51. Пунктом «й» частини 1 статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що до компетенції центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.
52. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017, є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).
53. Відповідно до пункту 1 Положення № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
54. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
55. Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
56. Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
57. Відтак, саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
58. Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
59. Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 11.03.2021 у справі № 920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб`єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
60. Варто зазначити, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
61. Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 01.06.2021 у справі №910/11956/20.
62. Висновок про право прокурора з вищезазначених підстав звертатися до суду для захисту інтересів держави в судів саме в особі Держекоінспекції у зв`язку з невиконанням або неналежним виконанням цим органом своїх повноважень, у тому числі, з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №920/821/18, від 30.03.2021 у справі №920/266/19, від 31.03.2021 у справі №805/430/18-а, від 06.07.2021 у справі № 922/3025/20, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21, від 21.06.2023 у справі №420/2910/22.
63. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
64. У свою чергу порушення вищезазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та постанови судом апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
65. Відповідно частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
66. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваний судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 343, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2023 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач В.М. Шарапа
Судді Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін
