ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2023 року
м. Київ
справа № 580/8729/21
адміністративне провадження № К/9901/45495/21
Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П. (суддя-доповідач),
судді - Берназюк Я.О., Бучик А.Ю., Єзеров А.А., Кравчук В.М., Рибачук А.І., Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркін С.М., Шарапа В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2021 (Карпушова О.В., Губська Л.В., Епель О.В.)
у справі за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Сагунівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У жовтні 2021 заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Сагунівської сільської ради Черкаського району, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами 49.288880,32.383785 площею 310 кв.м, висотою 1 м та 49.290242,32.382813 площею 560 кв.м, висотою 1 м., на земельній ділянці, розташованій в адміністративних межах Сагунівської сільської ради;
- зобов`язати Сагунівську сільську раду вжити заходів щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами 49.288880,32.383785 площею 310 кв.м, висотою 1 м та 49.290242,32.382813 площею 560 кв.м, висотою 1 м, на земельній ділянці, розташованій в адміністративних межах Сагунівської сільської ради.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021 позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.
Не погодившись з вказаною ухвалою, заступником керівника Черкаської обласної прокуратури подано апеляційну скаргу в якій, вказуючи на порушення норм матеріального права та процесуального права, невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, заявник просив ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2021 апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27.10.2021 повернуто заявнику.
Повертаючи апеляційну скаргу заявнику, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційна скарга підписана особою, яка не мала на це відповідних повноважень.
Зокрема, суд виходив з того, що за загальним правилом, повноваження щодо здійснення представництва регіональної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику і лише в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників, відповідно (частина третя статті 11 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII).
Суд дійшов висновку, що заступник керівника Черкаської обласної прокуратури Сергій Пидорич був уповноважений підписувати апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Черкаської обласної прокуратури та його першого заступника. Проте, доказів відсутності 15.11.2021 керівника Черкаської обласної прокуратури та його першого заступника апелянтом не надано.
При цьому, апеляційним судом застосовано висновки Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 по справі № 819/478/17.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З ухвалою суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги не погодився заступник керівника Черкаської обласної прокуратури, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права просив її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що апеляційним судом безпідставно ототожнено правовий статус особи, яка представляє конкретну юридичну особу (зокрема Черкаську обласну прокуратуру) у правовідносинах на підставі закону, статутів, положень тощо, та прокурора, який здійснює представництво інтересів держави відповідно до ст. 1311 Конституції України.
Покликається на те, що право підпису, зокрема апеляційної скарги, надано йому статтею 24 Закону №1697-VII, а не статтею 11 цього Закону.
У відзиві на касаційну скаргу Сагунівська сільська рада Черкаського району Черкаської області просила у її задоволенні відмовити, а оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Ухвалою Верховного Суду від 23.05.2023 справу передано на розгляд Судової палати враховуючи наявність різних підходів та різних висновків Верховного Суду у питанні наявності у заступника керівника обласної прокуратури права подання апеляційної скарги у справі, у якій він не брав участь.
Зокрема, у постанові від 16.04.2020 у справі №160/3801/19 Верховний Суд дійшов висновку, що:
"Частиною 3 статті 24 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.
30. Як встановлено судом апеляційної інстанції, апеляційну скаргу подано від імені Прокуратури Дніпропетровської області та така підписана першим заступником прокурора області Сосковим Р., тобто прокурором вищого рівня, що свідчить про можливість такого подання, незалежно від того, чи приймав він раніше участь у розгляді даної справи.
31. Інформація, що Сосков Р. працює на посаді першого заступника прокурора Дніпропетровської області, є публічно доступною.
32. Вказані обставини залишились без уваги суду апеляційної інстанції, який належної оцінки їм не дав, натомість дійшов необґрунтованого висновку про повернення апеляційної скарги прокурора.
33. У зв`язку з викладеним, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення апеляційної скарги з посиланням на відсутність доказів (довіреності) на підтвердження наявності у першого заступника прокурора Дніпропетровської області Cоскова Р. права на апеляційне оскарження рішення суду першої.".
У постанові від 21.01.2021 у справі №580/1503/20 Верховний Суд дійшов висновку про те, що:
".....закріплені частиною третьою статті 24 Закону №1697-VII повноваження щодо підписання заступником керівника обласної прокуратури, зокрема, апеляційної скарги повинні реалізовуватись у чітко визначених законом випадках, а саме у разі здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді.
27. З матеріалів справи вбачається, що апеляційна скарга в межах цієї справи була подана на виконання прокурором функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтею 53 КАС України. Зважаючи на наведене колегія суддів зазначає, що до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону №1697-VII у відповідній редакції.
28. Натомість суд апеляційної інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника прокурора Черкаської області положеннями пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII у відповідній редакції, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді. З огляду на зазначене суд апеляційної інстанції, хибно застосував до спірних відносин приписи пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII у відповідній редакції, внаслідок чого зробив необґрунтований висновок про те, що прокурор належно не підтвердив повноваження для здійснення представництва інтересів держави в суді.".
У постанові від 01.05.2023 №260/925/21 Верховний Суд дійшов висновків, що:
"..... що апеляційна скарга в межах цієї справи була подана на виконання прокурором функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 53 КАС України у взаємозв`язку із положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру», тому до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону №1697-VII, якими передбачено право заступника керівника обласної прокуратури на подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції.
43. Таким чином, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури у цій справі подав апеляційну скаргу, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження для здійснення участі у судовому процесі у формі представництва інтересів держави в особі відповідача, а отже висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури був уповноважений підписувати апеляційну скаргу лише за відсутності на дату її підписання керівника Закарпатської обласної прокуратури та його першого заступника, є помилковим.
44. Окрім того, суд апеляційної інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника прокурора Закарпатської області положеннями пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді.
45. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин приписи пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII, внаслідок чого зробив необґрунтований висновок про те, що заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури належно не підтвердив повноваження для здійснення представництва інтересів держави в суді в особі Держгеонадр у справі №260/925/21.".
Аналогічні висновки містяться й у постановах Верховного Суду від 07.09.2022 у справі №520/11630/19 та від 20.01.2021 у справі №520/8895/19.
Натомість у постанові від 26.04.2023 у справі №260/1939/22 Верховний Суд дійшов висновків про відсутність у заступника керівника обласної прокуратури права на підписання та подання апеляційної скарги від імені обласної прокуратури.
У вказаній постанові Верховний Суд виходив з того, що відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про прокуратуру» у разі відсутності керівника обласної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника обласної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника обласної прокуратури. Отже, відповідно до закону у спірних правовідносинах саме керівник Закарпатської обласної прокуратури або його перший заступник (у разі відсутності керівника) уповноважені діяти від імені Закарпатської обласної прокуратури. При цьому до апеляційної скарги не додано доказів неможливості підписання такої керівником Закарпатської обласної прокуратури або його першим заступником.
Схожий підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 01.02.2022 у справі №420/4462/20.
Висновки щодо застосування норм права.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Відповідно до частини другої зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
За правилами частини 3 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.
Відповідно до частини 3 статті 24 цього Закону право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
За правилами частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.
Частиною 3 статті 11 Закону №1697-VII передбачено, що у разі відсутності керівника обласної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника обласної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника обласної прокуратури.
Аналогічні правила закріплені у частині 3 статті 9 та частині 3 статті 13 Закону №1697-VII щодо Генерального прокурора та керівника окружної прокуратури відповідно.
Таким чином, Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина.
Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII.
В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.
Висновки Судової палати:
1. Забезпечуючи представництво інтересів держави заступник керівника обласної прокуратури наділений правом подавати апеляційну скаргу на судове рішення.
2. Таке право заступник керівника обласної прокуратури має або як прокурор, який брав участь у судовому розгляді або як прокурор вищого рівня незалежно від участі в розгляді справи.
За таких обставин Судова палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність відступу від висновків Верховного Суду у постановах від 26.04.2023 у справі №260/1939/20 та від 01.02.2022 у справі №420/4462/20.
Висновки щодо оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції.
З матеріалів справи вбачається, що апеляційна скарга в межах цієї справи подана та підписана заступником керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах держави як прокурором вищого рівня щодо заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, що відповідає вимогам частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.
За таких обставин, висновки суду апеляційної інстанції про те, що апеляційна скарга підписана особою, яка не мала права її підписувати, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм права.
Покликання суду апеляційної інстанції в обґрунтування оскаржуваної ухвали на висновки Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 по справі №819/478/17, є безпідставним, оскільки у зазначеній справі позовна заява подана на захист прав, свобод та інтересів прокуратури, як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на реалізацію повноважень представництва інтересів в суді.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що судове рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з порушенням норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, тому таке судове рішення підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Керуючись ст. 340, 349, 353, 355, 356 КАС України,-
постановив:
Касаційну скаргу заступника керівника Черкаської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2021 у справі №580/8729/21 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
А.Ю. Бучик
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук
А.І. Рибачук
С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець
Л.В. Тацій
С.М. Чиркін
В.М. Шарапа
